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同时，应传递信息给盟友：美国的支持不是无条件的，它们必须明白，这意味着它们有不鲁莽或不挑衅行事的义务。这适用于正式签约的盟友以及中国台湾地区。这点类似于投资领域常用的“道德风险”概念。美国应提供充足的支持，这样其他国家不会怀疑美国的承诺或单独行动，但是美国的支持要适度，不能让这些政府以为美国会为其不负责任的行为所引发的后果买单。显然，要保持必要的支持和不授予随意行动之间的平衡，纸上说来比实际中落实要容易。在真正的战略对话中，任何因素都无法取代最密切的协商。
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与军事存在和同盟关系同样重要的是，美国对亚太地区的立场不能是单维的，需要定期举行高级别磋商。与盟国和朋友的讨论可以而且应该覆盖广泛的主题：区域安全系统框架（下文将展开）、如何应对朝鲜的威胁、协调和应对中国的崛起、采用相同或最为一致的方法解决全球问题、促进经济增长等。
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区域安全系统或架构空白已久。这样的架构在欧洲已经存在了40多年——我指的是《赫尔辛基最后议定书》，更正式的名称是欧洲安全与合作组织或欧安组织（Organization for Security and Cooperation in Europe）。[1]欧安组织、相关协议、其他因素共同约束和反对使用军事手段改变边界状况，通过推进建立信任措施和协议降低意外军事事件的可能，并在发生后尽力阻止事件升级。
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欧洲的这一制度不能、也不应该简单地复制到亚太地区，因为它们的地理情况和政治组成截然不同。例如，不必试图照搬《赫尔辛基宣言》，因为中国等国家不会接受它，推行这些条款可能会增加旨在降低该地区冲突发生概率的协议推进的难度。亚洲的安全架构必须能够让美国履行其联盟承诺，而欧洲并没有这一障碍。所以，更明智的首要步骤是强调信任建立措施，例如互通热线、提前通报军事演习，而不是全面限制军事活动，军队规模更不应成为问题。一旦美国与盟国达成一致，应该将中国纳入对话机制。此外，还有理由支持应尽快建立中日危机避免和管控机制，而不是等待区域协议谈判。
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美国需要与盟国（韩国和日本）以及中国磋商的第二个必要议题是朝鲜。磋商的目标是迫使朝鲜放弃其所有核武器；如果达不到这一目标，必须了解在什么条件下可以实施先制或预防性军事攻击。这些都必须得到日本、韩国的认同和支持，因为如果朝鲜实施报复行动，它们将是首当其冲的对象。其他讨论议题应该包括朝鲜做出侵略性举动后的战争目标是什么？提出什么建议才能让中国认识到最好现在对朝鲜施加压力，即使这会威胁到朝鲜政权的稳定，也强于忍受朝鲜的核武装以及所有可能的后果。
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各项事宜中都有一个共同主题：需要与中国磋商，并将其纳入各种对话机制。这并非要组成美中两国集团（G2）来决定世界的运行（由于许多原因，这样是做不到的），而是一个更宏大政策的一部分，即让中国更充分地融入区域和全球协定。没有中国的参与，区域安全体系将没有意义，因为避免与中国发生领土、领海、领空冲突是优先事项。美国希望敦促中国不采取单方面行动或诉诸武力，也需要向中国承诺，美国将努力劝阻盟国和朋友不单方面采取挑衅行动。在许多情况下，需要说服争议各方明智地接受分歧，而不是扩大分歧。
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在朝鲜问题上，中国至关重要，因为朝鲜经济非常依赖于中国的援助和合作。与中国讨论朝鲜半岛统一后美国将在此部署部队的数量、种类和位置，可能会让中国重新考虑其对朝鲜的支持。还需要将中国纳入关于朝鲜政权崩溃后如何确保其核武器和核燃料安全的会谈。此外我要提议的是，如果中国政府能够达到基本标准，应该让中国加入美国和其他11个国家签订的贸易协定——《跨太平洋伙伴关系协定》。所有这些都是为了将中国纳入该地区未来的对话和区域协定中。被中国认可为合法的、不诉诸武力推翻（或者更好的情况是没有任何理由需要推翻）的亚太秩序更可能持续下去，即使许多领土争端也可能继续存在。
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南亚
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与东亚和太平洋地区其他国家相比，南亚是一个很不同的挑战。这一地区（或次区域）有6个国家，但是由印度和巴基斯坦这两个国家主导。这两个国家中，印度更为重要：再有一代人的时间，印度就将超过中国成为世界上人口最多的国家；印度的发展速度在7％—8％，如果这一发展势头持续下去，在20年之内可能成为世界主要经济体之一；印度的所为和不作为都可能对全球应对气候变化的努力产生重大影响；数以亿计的印度人还缺乏正常的电力供应，同时，数亿人已经或接近成为中产阶级；印度的能源选择会产生巨大影响；印度的战略定位也举足轻重，因为中国的国防计划必须考虑中印边界争议以及印度政府与美国关系密切的事实。所以，美印双方领导人和官员之间必须定期举行真正的高层战略协商，一个主题应该是敦促印度对巴基斯坦采取更宽松的态度，这并不是对邻国的恩惠，而是造福自己。如果南亚这两个主导国家之间的关系正常化，它们不开战的概率就更高，印度能够腾出精力，更多关注其内部发展以及在亚洲和全球发挥更大的作用。
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巴基斯坦拥有近两亿人口，是伊斯兰世界第二人口大国，不幸的是，这带来了更多问题而不是机会。不少人认为，巴基斯坦保有世界上增长最快的核武库（现在已超过一百个核装置），而且藏匿着不少世界上最危险的恐怖组织。长期以来，塔利班能够利用其西部地区针对阿富汗政府与平民以及支持他们的美国等国家发起攻击。
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巴基斯坦问题一直是一个棘手的问题。我清晰地记得，2001年1月，在鲍威尔先生担任国务卿、我接任国务院政策规划工作后，我们有了第一次交谈。在他不大的办公室里屋内，我们用一个半小时梳理全球大势，讨论问题和机遇，以及美国在每个问题与机遇中能够做什么。最后，他转向我问道：“你最担心的是什么？”我迅速回答说：“巴基斯坦”，并解释其中各个难点以及它们可能的组合作用：核武器、恐怖分子、文职权力薄弱、政府能力有限、对印度仇深似海。更糟糕的是，美国应对的选择极为有限，这是令人沮丧的现实。
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可悲的是，对这些问题我今天给出的答案和当时并没有多大不同。虽然这世上还有其他几个同样需要关注的区域，但是巴基斯坦确实是美国外交政策上的一个艰巨挑战，即如何处理可能恶化的恶劣局势。换句话说，虽然巴基斯坦现在已经问题重重，但是更严重的情况是核武器或核燃料失控，被恐怖分子用来袭击印度，导致两国开战，或者被藏匿在巴基斯坦的一个塔利班分支接管。如果采取制裁或其他形式的惩罚，会削弱本已不完善的平民政府，有适得其反的风险。
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可能更有效的一个政策是：大体确定美国对巴基斯坦支持的基线，然后基于巴基斯坦表现给予不同的支持援助。一个由外交关系委员会[2]和一些参议员支持的独立特别工作组在其报告中也提出了此类建议，他们同意向巴基斯坦出售某些飞机，但将相关资助与巴基斯坦反恐怖主义的努力程度相关联。对这一方法我想增加一点建议：美国必须保持在巴基斯坦境内及其附近行动的意愿和能力，但又不必受制于巴基斯坦。奥巴马政府发动击毙本·拉登的袭击时成功地做到了这一点。美国有充分理由不必预先通知巴方官员，因为如果告知了一两个官员，整个任务可能就会受影响。巴基斯坦并非美国盟友，甚至连合作伙伴都不是。
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在这方面值得一提的另一个国家是阿富汗。对这个国家，美国的主要目标没有什么特别之处：不让阿富汗再次成为恐怖分子的基地，使他们不能从这里发起对美国本土或全球利益的袭击。这一目标适用于几十个国家，并非阿富汗所特有，所以不能成为支持美国重塑阿富汗宏大计划的理由，但也不能对阿富汗放任不管。明智的做法是通过长期、不确定目标和期限的努力向阿富汗政府提供经济和军事援助，并保持小型驻军给予阿富汗信心，帮助训练，提供指导。可以进行和平谈判，但应该坚决管控对方的预期。阿富汗更接近一个需要管控的局势，而不是一个需要解决的问题。
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中东
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中东地区暴力程度最高，对世界上任何一个区域决策者来说，都是最大的挑战。上一章描述了这一地区的历史背景和现状，在这种情况下想要设定一套宏伟的目标，无异于脱离现实、异想天开。确实，治理国家时如果设定的目标较小，有时确实会错失良机。但中东不同，对这一地区即使是最保守的目标也可能过高。
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应对当代中东局势的另一种方法是，在有些情况下需斟酌是否创建新局面的可能，这是正确和恰当的思路。有些情况可采用外交攻势，但是这里并不适用。这好比在金融市场投资：有时投资者会被建议投资，因为有充足的理由相信会获得回报——可是也有一些时候，各种理由都表明应该避免入市，转持现金储备。
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当今的中东非常类似于后一种情况。在目前和可预见的未来，更多要考虑可以避免什么，而不是可以实现什么。这里的局势和阿富汗一样，也是一个需要管控之地，而不是一个要解决的问题。
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支持以克制的方法管理中东并非建议躲避或忽略这一区域，事实上也不能避开或不管。首先，美国和其他非中东国家在这一地区仍然有重大利益；其次，中东所发生的事件会影响美国在其他地区的利益。难民危机就是这样的实例，明显增加了欧洲的负担。另一个实例是，受到该地区恐怖分子和恐怖事件的鼓舞，其他人在美国或其他地区实施了恐怖主义活动。
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显然，当地最大的战略利益是石油。中东石油储量占据世界总量的一半以上，产量超过世界总量的1/3。这一事实在未来几十年内不太可能改变。事实上，能够明显影响该地区能源重要性的唯一转机在于技术突破，那样石油才可能不再在世界经济中扮演中心角色。
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美国仍然非常受制于中东地区的石油。有不少文章讨论改变美国能源格局，但是大部分都是错误的，因为让石油和天然气产量激增的技术和实践革命并没有开启美国能源独立的时代。美国也许不需要来自中东的石油，但是确实需要每天进口约400万桶石油，因为国内生产的石油与国内炼油厂的需求不匹配，而中东事态发展对石油价格的影响很大。
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更重要的是，纵然美国能够实现能源自足或整体自给自足，在经济上乃至其他各方面都无法自给自足。如果世界其他国家能源供应不足、价格高昂，或两种情况兼有，美国利益也会受到损害，因为美国也依赖于其他国家的进口、投资并助其发展偿债基金。
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然而，能源并非美国在中东地区唯一的长期利益，另一个是以色列的稳定。对这一问题到底是源自历史、道德还是战略层面，长期以来一直争论不断，唯一真实的答案是三者兼有。还有一个利益涉及那些与美国长期友好的国家的福祉和定位，它们因为区域稳定、反对恐怖主义、防止核扩散、能源安全、愿与以色列和平共处、人道主义考虑等事宜或多重原因成为美国的友邦。这意味着必要时可与伊朗或俄罗斯相抗衡，但是这种思路和计划应该按照具体情况来决定，因为不应排除与伊朗和俄罗斯开展选择性合作的可能性。
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那么该怎么办呢？对中东并没有单一或通用的办法，因为秩序所面临的威胁各不相同。但是需要摒弃一种思路：以为该地区无足轻重，所以谋求平安脱身，或者认为它能够自己找到一个可接受的措施来恢复秩序。过去批评美国干预中东时就有人提出过这一思路，但这只是一个危险的梦想。[3]他们没有想到，混乱的状况可能（在中东这种情况下肯定会）使局势变得更糟。
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我想到儿童文学中的两个人物，虽然他们通常与战略无关。第一个是矮胖子（Humpty Dumpty）。如果国王的所有人马都不能把矮胖子修补好，那么美国这个国家的所有士兵和美元也不能让中东保持完整。第一次世界大战之后，基于1916年《赛克斯—皮科特协定》（Sykes and Picot）所确定的中东格局、兰德麦克纳利出版商出版的地图和地球仪上的中东版图可能已经消失。那些绘制出的边界线更多反映了局外人的偏爱，而不是生活在那里的人所面临的现实。此外，《赛克斯—皮科特协定》下确定的一些中东领土和势力范围社会构成迥异，往往无视民族传统，或者历史短暂，或者缺乏国家认同，或者没有宽容文化的承传。
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