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1703248693 我们还必须考虑“反事实”(3)的情境：冷战后，美国本应效仿欧洲，将其大部分的军事开支转向更具成效的用途。假设，美国已经大幅度地对教育、科研、基础设施的建立与维护增加了投资，并加强了对银行业、投资和所得税的执法——事实上，上述这些领域的经费在罗纳德·里根与老布什政府时期就已经被大幅削减了。美国原本几乎肯定会有一个更强大、更具创新力的经济，能够避免银行业危机、庞大的联邦赤字以及向中国借取的昂贵贷款。原本一个更强大、更独立的美国经济将使美国成为国际经济问题的更有力的仲裁者，令其他国家更愿意接受美国的领导。同样，这原本能够让美国在处理阿富汗和伊拉克问题时能有所克制。
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1703248695 对于美国的领导，自由主义者总是更为乐观。他们相信，如果混合运用传统的制度性权力与先前提到的小约瑟夫·奈所说的“软权力”，那么美国的领导是可以得到确保的。根据奈的说法，“软权力”源自美国文化及其生活方式在全球范围的吸引力。[68]“软权力”假定：饮用可口可乐、穿蓝色牛仔裤运动、对美国电视和电影的兴趣将以不确定的方式令外国公众更乐于接受和支持美国的外交政策目标。[69]奈很快便坦言，就像物质权力，软权力也是晦涩难懂的，取决于当地人的诠释和自愿的受众。因此，政府很难利用软权力或者预测其成果。然而，美国的资深决策者却经常提及软权力，将其视为提升美国影响力的另一种机制。[70]
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1703248697 软权力的概念在概念化方面没有经过实证检验，因此在实证上是不中用的。究竟是什么样的逻辑跳跃，会使美国文化或产品的吸引力转化为对美国外交政策的支持？日本电子产品、中国服饰以及古巴雪茄同样具有吸引力，可是它们并没有令美国人更加亲近日本、中国或古巴。正相反，中国产品进入欧洲和美国市场，却被视为一种“入侵”。[71]美国的一些出口商品，多数情况下是麦当劳和美国的快餐连锁店，也同样遭到了负面的抵制。它们已经在欧洲引发了反美情绪，成为攻击和游行的目标。多数消费者似乎能够将一国的产品与政策加以区分。在欧洲和亚洲，每次反美示威中都有抗议者穿着牛仔裤。美国许多其他的出口产品——例如，苹果公司的产品——既不支持，也不反对美国的对外政策。那些购买这些产品的人，并不认为购买这些产品具有什么象征性的意义。少数几个美国的娱乐节目，明显反对美国的帝国主义计划，例如，广受好评的《南方公园》（South Park）与《每日秀》（The Daily Show），在海外特别流行。(4)这些娱乐节目可能会令人对美国的民主及其对异见的宽容心生敬意，但是绝不会令人对美国的对外政策肃然起敬。
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1703248699 物质能力是权力的一个重要基础，但是，上述粗略的探讨揭示了，权力转化为影响力绝非是必然发生的。这取决于发展及明智地使用特定类别的能力，而这些能力的职能会随着情境而变化。第二次世界大战期间，军事权力是一种最重要的权力，美国和苏联明智地投资于军事权力。在战后，军事权力的效用下降，使用军事权力会限制这两个所谓超级大国的权力，而非增强其权力。苏联对军事权力的过度依赖，令其难以有效地为其在东欧建立的共产党政权建立合法性。我们应该注意到，20世纪50年代初，美国发展并有效利用了“两极”（bipolarity）这个术语，美国要证明其在军事装备上的持续支出具有合理性，“两极”这个术语是不可或缺的。在当今世界，要维持军事权力，只能以牺牲其他形式的权力为代价，而那些被牺牲的权力也是同等重要的。
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1703248701 要将权力直接转化成影响力，即使能够成功，往往也是以惊人的比率消耗资源。当威胁依然存在且有效时，这么做才可能成功。这同样适用于贿赂，美国曾每年向埃及提供超过15亿美元的军事援助，向以色列提供的军事援助为每年30亿美元。至于美国获得的回报，则并不显而易见。埃及的胡斯尼·穆巴拉克（Hosni Mubarak）政权一直接受美国的军事援助，直至2012年。但是，大量的美国军事援助流入了穆巴拉克的亲属及支持者的囊中，余下的部分则用于基本没有战斗力的军队。穆巴拉克治下的埃及与以色列维持着和平状态，但他任期短暂的继任者——穆罕默德·穆尔西（Mohamed Morsi）——在上台时没有得到美国的支持，而穆尔西承诺，要继续与以色列和睦相处。[72]在西岸定居点的问题上，以色列总是频繁地无视美国政府的期望。2012年，以色列领导人不顾美国的反对，威胁要打击伊朗的核设施。[73]事实再次证明，贿赂并未换来服从。
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1703248703 影响力最有效的形式是劝说。劝说是指，通过各种尝试令别人确信，做你想做的事符合他们的利益。当劝说奏效时，其他行为体往往愿意为了共同的目标，贡献出自己的资源。劝说必须建立在共同价值观之上，其倡导的政策必须涵括各方可以接受的做法。如果一个国家谋求让其他政治单位接受其领导，其中一个重要的举措是，劝说这些政治单位的代表，他们的投入是有意义的，正在讨论的倡议不会超出普遍认同的目标。物质能力是相当重要的，但是，在建立和维护联盟时，明智的目标选择和政治技能，也同样是至关重要的。以往在合作和领导方面的成功，在某种程度上创造了信任与再次合作的倾向，这能够大大地促成劝说。同样重要的是，合作有助于建立共享的身份（即便不是共同的身份），这使未来更有可能进行合作与劝说。要建立联盟并实施任何共同政策需要权力——最恰当的说法是，政治和道德的权力，而不仅仅是物质能力。根据不同倡议的性质，还可能要倚重制度、技术方面的专业知识。
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1703248705 劝说最终取决于合法性的概念。正如伊恩·赫德（Ian Hurd）所说，合法性这个概念挑战了强制与自利，并成功地解释了国家在国际组织的情境下的行为。[74]赫德采用组织社会学家马克·萨奇曼（Mark Suchman）对合法性的定义：“在一个由社会构建的规范、价值观、信念和定义的体系中，一个实体的行为被认为是可取的、恰当的、合适的普遍性感知和假定。”[75]合法性指“行为体眼中，一个规则或制度应如何被遵守的规范性信念。它是一个主观的概念，体现了行为体与机制之间的关系，并由行为体对机制的看法来界定。行为体的看法可能来自规则的实质，或者源于构成规则的进程，或者是构成规则的来源”[76]。
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1703248707 赫德认为，合法性助长了权威。“如果一个行为体相信，规则是合法的，那么遵守这一规则便不再是出于对惩罚的恐惧，或者是出于对私利的算计，而是出于一种道德上的义务。”[77]合法性应被视为一种长期、低成本的社会控制手段。当价值观被内化，遵守规则就变成了习惯。如果一个行为体接受一项规则是因为它被认为是合法的，那么这项规则就是具有权威的。在一定程度上说，这样的规则在层级上优于行为体，并有助于塑造行为体的行为。随着时间的推移，这样的规则会影响行为体对其利益的界定，甚至会影响行为体对自身的界定。如果一个组织被视为合法的规则制定者，那么它就对其成员拥有权威。当权力在一个合法的关系与机制框架内被实施时，权力的性质也会发生相应的变化。可以说，在行使其权威时，权力与合法性的概念被合并了。[78]
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1703248709 全球体系中的霸权职能与霸权
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1703248711 当我们审视霸权时，权力与影响力之间的区别就变得愈发明显了。许多现实主义者与自由主义者把霸权视为国际秩序的先决条件，因为他们相信，唯有霸权国能够领导，并提供公共的经济和安全的产品。这种主张基于如下的假设：权力可以转换为影响力，只有霸权国可以凭借其物质能力来执行特定的职能。我们对这两个基本主张表示质疑。在这一节里，我们界定了必须履行的三个关键性职能，即议程设置、监管与赞助。履行这三个职能，关系到维持当前的经济与政治秩序。在接下来的章节中，我们要说明，对这三个职能而言，霸权并非是必不可少的。美国对霸权的追求，实际上妨碍了其他行为体帮助美国履行这些职能。
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1703248713 第一个职能是议程设置（agenda setting），即发起、合法化和倡导政策问题的能力。这些问题跨越了社会、经济、政治和安全等领域。它们被表征为典型的“渐进式”议程，诸如环保、人权、社会或经济正义，或保护平民。这些议程的设置需要应用广义的司法概念，因为在当今世界，这是议程被成功采纳的一个先决条件。议程设置旨在将这些问题的讨论置于区域或全球组织之内，或者置于具有广泛代表性的多边论坛之中。一般而言，在机制化的情境下，议程设置在很大程度上要依靠劝说。可以说，议程设置是构成领导权的最重要的形式，对于国内政治而言也是如此。[79]
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1703248715 相比之下，大多数自由主义者与现实主义者，并未重视机构在多边政策制定中的作用。比如，在总结什么才是国际制度的权威定义时，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）将其描述为“围绕着系列的隐性或显性的原则、规范、规则和决策程序，汇聚着行为体的预期”。不过，克拉斯纳并未阐述，如何以及为什么汇聚的预期会超越霸权国预计将提供的领导能力。这种领导能力被归因于霸权国用以承担统治成本的物质能力。[80]物质能力未必会促成成功的领导。以冷战期间美国和苏联与其欧洲伙伴的关系为例。北大西洋公约组织的运作更多地出于共识，而华沙条约组织则更多地受制于命令，这一区别对两者的行为与存续产生了深远的影响。这种差异并非源于物质能力——美苏两个超级大国在物质能力上，均远远超出各自的伙伴——两国的差异在于领导风格与能力。
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1703248717 有效的议程设置要求拟议的举措能够在为谈判而设计的多边场合下被采纳。单纯的为一项政策辩护，甚至在谈判桌上也这么做，这样的试金石是无效的。劝说既取决于方案的合法性，也有赖于物质权力的“软硬兼施”战略。议程设置是如何运作的？保护平民的问题算是一个生动的案例。尽管挪威并非大国，却在推广保护平民的概念上发挥了重要的作用。在20世纪90年代，挪威政府向奥斯陆和平研究所（Peace Research Institute of Oslo）颁发奖金，用以考量保护平民的概念，以及保护平民需要做什么。[81]在联合国，挪威与中等国家（例如加拿大）合作，共同增进人的安全（human security）。挪威与其他国家和非政府组织[包括总部位于布鲁塞尔的国际危机组织（International Crisis Group）]合作时，致力于促进“保护的责任”（responsibility to protect, R2P）的原则。“保护的责任”试图颠覆传统的现实主义者对主权和国家权力的关注，转而强调国家保护平民的责任，或者接受多边干预的可能性。[82]至2001年，“保护的责任”的倡议赢得的呼声越来越高，并获得了时任联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）的大力支持。早先，安南曾流露过自己的想法：“联合国安理会的首要职责是维护国际和平与安全，如果有什么妨碍其行使这一职责，即使是国家主权，也可以搁置在一边。”[83]
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1703248719 对此，小布什政府的成员有不同的想法，而英美在阿富汗和伊拉克的干预减缓了联合国采纳“保护的责任”的声势。联合国的很多成员国担心，“保护的责任”会成为大国干涉其他国家的借口。鉴于美国将入侵伊拉克合法化的举措并未被联合国抵制，挪威等国坚持“保护的责任”这一原则。在接下来的两年里，挪威及其盟友努力拓展其支持者的基础，比如将发展中世界的重要国家吸纳为“保护的责任”的支持者。2005年，“保护的责任”原则的措辞被联合国纳入了《联合国宪章》的第六章与第八章。当时，150多个国家的领导人采纳了“保护的责任”原则。自此，通过多边干预倡议使用武力得以合法化，之前这种使用武力的方式曾经遭到联合国安理会的制裁。[84]
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1703248721 此后，挪威人依然在联合国坚持不懈地努力，“保护的责任”于2009年被嵌入了联合国通过的一个保护平民的框架。[85]奥巴马政府正式采纳“保护的责任”原则，将其作为2010年《美国国家安全战略》的一部分。[86]“保护的责任”已变得具有操作性：在联合国的决议中可以找到相应的实例，例如2008年肯尼亚选举后的暴力事件，以及其后联合国对达尔富尔和利比亚作出的决议。[87]我们并不是说，挪威仅凭一己之力促使“保护的责任”原则被联合国采纳。对此，其他国家也发挥了重要作用。有证据表明，挪威在政治、知识和政策层面发挥的作用是不容忽视的。在美国入侵伊拉克后的岁月里，即使“保护的责任”一度在政治上不受欢迎，且被各国采纳的希望渺茫，挪威依然坚定、毫不动摇地予以支持。
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1703248723 在我们提出的三大职能中，第二个职能是监管（custodianship）。霸权的自由主义“变体”在很大程度上关注国际经济管理。为人所知的是，查尔斯·金德尔伯格界定了一个霸权国在充当全球体系的稳定器时，需要完成的一系列经济任务（尽管他实际上并未使用“霸权国”这样的术语）。[88]尽管自由主义的领军人物并未在国际政治经济领域中对此加以系统的研究，但金德尔伯格对经济大萧条的著述为自由主义者的思想奠定了基础。自由主义者与部分现实主义者坚持认为，在先前存在却不断变化的全球经济结构中，唯有一个霸权国能够维持稳定的交换模式。[89]自由主义者断言，这是因为美国已经在第二次世界大战后的世界里扮演了这样的角色，基于商品和服务的自由交换原则，美国确保了交易和金融的规则保持一致。结果，经济增长达到了前所未有的高度，在范围上也呈现出广泛分布的态势。
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1703248725 我们认为，这是一个值得怀疑的主张。美国经常以“公平贸易”为名实施贸易保护主义措施，这违背了自由主义者强调的重要原则。1973年，美国“关闭黄金窗口”，并单方面终止了美元兑换黄金，这撼动了全球经济秩序的基础。(5)美国凭借其地位，借入巨额外债，时不时实施高通货膨胀率，这样其他任何国家都无法抵御其经济制裁。[90]美国放松了金融管制，因此导致了2008年的经济大衰退。应该用一个更具概括性和启发性的概念来形容美国霸权，那就是“自私自利”。自由主义者宣称美国霸权对于经济增长和稳定是必不可少的，实际上美国的做法不仅是自私自利的，更是错误的。
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1703248727 依据金德尔伯格的说法，自由主义者把美国设想为一个善意的行为体；在大萧条时期及其后，需要由其作为稳定器来提供一系列的公共产品。金德尔伯格的解释是，自由主义者所说的美国霸权的基础已经形成了。对此，苏珊·斯特兰奇作出了一种明显不同的解释。她认为，在第二次世界大战后，美国蓄意违反金融规定的行为，已经削弱了美国管理全球经济的能力。[91]斯特兰奇认为，驱动美国经济政策的是一种长期、系统的努力，即增加收益与推卸成本。可以说，美国已经成功地做到了。在越南战争时期，美国借助一系列软硬兼施（包括美国脱离金本位）的手段，让其主要贸易伙伴持有美元债务，从而转嫁了较为庞大的赤字。在过去的十年里，美国产生了数量空前的公共与私人债务，这一现象在2008年全球金融危机之后愈演愈烈，直至2010年这两种债务向相反方向发展，即公共救助计划和公共项目的增加在实质上减少了私人债务。在越南战争和大衰退时期，美国均凭借其地位，破坏了现有全球金融模式的稳定性。[92]中国与日本的投资者曾经资助过美国消费者，现在还在这么做。美国定期充当公共产品的剥削者，而非公共产品的提供者。
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1703248729 在第二次世界大战后，美国向国际体系注入巨资，帮助其他国家重建其经济，并为美国的产品创造了市场。在其后的数十年，美国通过借钱，来平衡其贸易赤字或增加其税收，因此，美国并未发挥“最后借款人”的作用。在2008年的危机之前，美国将凯恩斯主义的超支政策与大型公共债务相结合，这导致美国向日本、中国等国家大规模举债。美国的债权国由于对美国的对外贸易顺差，而持有了大量的美元外汇储备。
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1703248731 美国的借贷是以发行美国国债的方式进行的。2011年3月，据美国财政部估计，中国持有的美国国债已达1.16万亿美元，成为美国最大的外国债主。至2010年底，日本持有的美国国债为8 823亿美元。外国持有的美国国债总额为4.44万亿美元，而美国的债务总额则高达14.3万亿美元。[93]在过去的几年里，美国借贷的步伐不断加快，但是，没有足够的证据显示，资金被投入到基础设施之中或用于其他形式的投资。至2013年初，美国的债务水平出现了显著增长；外国持有的美国国债激增至将近5.5万亿美元，而美国的负债总额已接近16.5万亿美元。[94]美国指望中国会继续持有这些美国国债，并维持美元的价值，这样的话，美国就可以避免违约，否则就要支付其公共债务。只有美国才能这样举债，其财政预算并未经过多边机构的严格削减，比如国际货币基金组织（IMF）、其他国家的政府或私人银行家。美国的行为已经变得越来越不负责任兼具不稳定性，远非可以支撑金融体系的“最后借款人”。这样的美国已然成为金融体系的“最后借款人”，而且还是一个愈发不负责任的借款人。
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1703248733 在小布什政府任期的最后一年与奥巴马政府的第一届任期内，美国尝试对全球经济进行协调。但是，美国遭到其最亲密的盟友英国、德国和法国的冷落。这三国是八国集团的成员，而八国集团囊括了全球传统上最大的经济体。目前，美国既不领导，也不贷款。如果我们用自由主义者的经济管理职能的重要思想来评价美国的作用，美国不算是一个霸权国。
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1703248735 眼下，无论是好是坏，在没有霸权国的情形下，全球经济体系仍在运转。领导、经济管理与安全规定，都不再是相互关联的。关键的管理职能——提供市场流动性、增强开放贸易模式、市场和货币的稳定，以及增强经济发展模式——并没有因为霸权国的缺失而消失。将这些职能与霸权的概念分离开来，把它们称为“监管”就再合适不过了。
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1703248737 20世纪80年代，市场自由化得益于时任美国总统罗纳德·里根与英国首相玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）的激励。随着市场自由化的进程，这些“监管”职能变得越来越依赖于市场的动态与货币政策，而非国家管控。自由化使多边的国与国之间的协调变得更加复杂、难处理和低效率。这种错综复杂的情形导致协调货币政策的失败，以及1987年的股市暴跌。[95]如果市场自由化是由双边或多边谈判，或者由国家和非政府组织的协议发起，那么市场导向的监管仍然是可能的。不过，必须辅之以精心规划的经济政策，明智地利用市场。[96]在本书第四章，我们会探讨这种尝试的可行性。
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1703248739 在过去的数十年里，两种经济发展趋势特别切中我们的主题。第一种发展趋势是全球市场的增长，以及资本主义国家模式的衰落，尤其是在西方。相比1945年至20世纪80年代的情形，政府越来越难以管理经济体，这要归因于华盛顿共识倡导的解除管制、私有化和自由化。[97]第二种发展趋势是，老牌的多边金融机构，比如世界银行与国际货币基金组织，变得不足以应对愈演愈烈的市场波动，尽管这一趋势在欧洲的干预下得以减缓（将在第三章中讨论）。作为这两种发展趋势的催化剂，美国已愈发不能指导或控制市场了。那些旨在协调政策的机制，比如七国集团，有证据证明其绝非更加有效。将这个“俱乐部”拓展为二十国集团，反而使全球范围内的国家间协作变得更加困难。这些发展趋势增加了道德危机的风险；银行、企业乃至国家（例如塞浦路斯、希腊、爱尔兰、葡萄牙和意大利）都被视为“大而不倒”。[98]1997年的亚洲金融危机与2008年的全球经济危机表明，苏珊·斯特兰奇对于“赌场资本主义”（casino capitalism）(6)的忧虑正在变为现实。
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1703248741 这些发展趋势所提供的进一步的证据表明，美国的行为并不负责任，或者说，美国并未像一个霸权国那样履行其经济职能。[99]通常会与其他亚洲国家合作的中国，正在开始承担一些这样的职能。[100]中国的作用并不是霸权性质的，而是限于经济领域，有助于持续的资金流动性和带动经济增长。[101]中国并未试图获取经济主导权，或者基于中国的当务之急或价值观建立多边机制。中国的战略目标明确，那就是支撑全球经济，这既符合其利益，又能增强其影响力。不过，对于稳定的金融体系的有效运行而言，中国的有限作用依然是必不可少的。我们会在第四章探讨中国呈现出的监管作用。
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