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在第二次世界大战后，美国向国际体系注入巨资，帮助其他国家重建其经济，并为美国的产品创造了市场。在其后的数十年，美国通过借钱，来平衡其贸易赤字或增加其税收，因此，美国并未发挥“最后借款人”的作用。在2008年的危机之前，美国将凯恩斯主义的超支政策与大型公共债务相结合，这导致美国向日本、中国等国家大规模举债。美国的债权国由于对美国的对外贸易顺差，而持有了大量的美元外汇储备。
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美国的借贷是以发行美国国债的方式进行的。2011年3月，据美国财政部估计，中国持有的美国国债已达1.16万亿美元，成为美国最大的外国债主。至2010年底，日本持有的美国国债为8 823亿美元。外国持有的美国国债总额为4.44万亿美元，而美国的债务总额则高达14.3万亿美元。[93]在过去的几年里，美国借贷的步伐不断加快，但是，没有足够的证据显示，资金被投入到基础设施之中或用于其他形式的投资。至2013年初，美国的债务水平出现了显著增长；外国持有的美国国债激增至将近5.5万亿美元，而美国的负债总额已接近16.5万亿美元。[94]美国指望中国会继续持有这些美国国债，并维持美元的价值，这样的话，美国就可以避免违约，否则就要支付其公共债务。只有美国才能这样举债，其财政预算并未经过多边机构的严格削减，比如国际货币基金组织（IMF）、其他国家的政府或私人银行家。美国的行为已经变得越来越不负责任兼具不稳定性，远非可以支撑金融体系的“最后借款人”。这样的美国已然成为金融体系的“最后借款人”，而且还是一个愈发不负责任的借款人。
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在小布什政府任期的最后一年与奥巴马政府的第一届任期内，美国尝试对全球经济进行协调。但是，美国遭到其最亲密的盟友英国、德国和法国的冷落。这三国是八国集团的成员，而八国集团囊括了全球传统上最大的经济体。目前，美国既不领导，也不贷款。如果我们用自由主义者的经济管理职能的重要思想来评价美国的作用，美国不算是一个霸权国。
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眼下，无论是好是坏，在没有霸权国的情形下，全球经济体系仍在运转。领导、经济管理与安全规定，都不再是相互关联的。关键的管理职能——提供市场流动性、增强开放贸易模式、市场和货币的稳定，以及增强经济发展模式——并没有因为霸权国的缺失而消失。将这些职能与霸权的概念分离开来，把它们称为“监管”就再合适不过了。
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20世纪80年代，市场自由化得益于时任美国总统罗纳德·里根与英国首相玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）的激励。随着市场自由化的进程，这些“监管”职能变得越来越依赖于市场的动态与货币政策，而非国家管控。自由化使多边的国与国之间的协调变得更加复杂、难处理和低效率。这种错综复杂的情形导致协调货币政策的失败，以及1987年的股市暴跌。[95]如果市场自由化是由双边或多边谈判，或者由国家和非政府组织的协议发起，那么市场导向的监管仍然是可能的。不过，必须辅之以精心规划的经济政策，明智地利用市场。[96]在本书第四章，我们会探讨这种尝试的可行性。
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在过去的数十年里，两种经济发展趋势特别切中我们的主题。第一种发展趋势是全球市场的增长，以及资本主义国家模式的衰落，尤其是在西方。相比1945年至20世纪80年代的情形，政府越来越难以管理经济体，这要归因于华盛顿共识倡导的解除管制、私有化和自由化。[97]第二种发展趋势是，老牌的多边金融机构，比如世界银行与国际货币基金组织，变得不足以应对愈演愈烈的市场波动，尽管这一趋势在欧洲的干预下得以减缓（将在第三章中讨论）。作为这两种发展趋势的催化剂，美国已愈发不能指导或控制市场了。那些旨在协调政策的机制，比如七国集团，有证据证明其绝非更加有效。将这个“俱乐部”拓展为二十国集团，反而使全球范围内的国家间协作变得更加困难。这些发展趋势增加了道德危机的风险；银行、企业乃至国家（例如塞浦路斯、希腊、爱尔兰、葡萄牙和意大利）都被视为“大而不倒”。[98]1997年的亚洲金融危机与2008年的全球经济危机表明，苏珊·斯特兰奇对于“赌场资本主义”（casino capitalism）(6)的忧虑正在变为现实。
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这些发展趋势所提供的进一步的证据表明，美国的行为并不负责任，或者说，美国并未像一个霸权国那样履行其经济职能。[99]通常会与其他亚洲国家合作的中国，正在开始承担一些这样的职能。[100]中国的作用并不是霸权性质的，而是限于经济领域，有助于持续的资金流动性和带动经济增长。[101]中国并未试图获取经济主导权，或者基于中国的当务之急或价值观建立多边机制。中国的战略目标明确，那就是支撑全球经济，这既符合其利益，又能增强其影响力。不过，对于稳定的金融体系的有效运行而言，中国的有限作用依然是必不可少的。我们会在第四章探讨中国呈现出的监管作用。
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霸权的第三种职能是赞助（sponsorship），包括执行规则、规范和协议，决策制定过程，以及安全维护以增进贸易和金融。[102]自由主义者与现实主义者一致认为，唯有霸权国才有这样的执行力，因为霸权国在物质权力上具有优势。在他们看来，美国霸权在其他重要的行为体眼中是具有合法性的，美国的领导和执行力有益于全球稳定及这些国家的国家利益。对于这些说法，的确有不少实证的支持，但是，这些来自美国之外的声音，总是出自那些美国盟国的保守派政客，或是个人受过美国恩惠的独裁政权的领导人。在冷战期间，西德的保守派之所以欢迎美国的领导，是为了抵御苏联的权力，并制约其社会民主党对手。在不同程度上，韩国、越南、菲律宾、伊朗、埃及和各个拉丁美洲国家的领导人，均依赖于美国的外交和军事援助。为了确保美国的援助，这些领导人乐于在公开场合说美国想要听到的话。相比之下，他们的对手则把美国的影响力视为倒退，因为美国支持的政权反对民主和人权。
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冷战结束以来，对美国领导的诉求呈现出明显的下降态势。如前所述，对美国的军事、经济倡议的反对则相应地增加了。伊拉克战争以来，美国已经经历了一种转变，其形象由一个维持现状的国家，变成了一个修正主义国家。[103]据2007年初英国广播公司国际频道进行的一项民意调查显示，对国际体系持不同愿景的国家在数量上明显增加。当受访者被问及哪个国家对世界产生了积极的影响时，加拿大与日本均得到54%的受访者的认可，高居榜首，其次是法国（50%）、英国（45%）、中国（42%）和印度（37%）。[104]据最近的调查显示，受访者并不认为美国是在为国际社会谋利益。无论美国曾经拥有怎样的合法性，其合法性都已经遭到了明显的侵蚀，比如，全球各地的公众都特别担心美国使用其军事权力的方式。[105]比如，据2012年的一项全球调查显示，除美国外，多数国家的受访者（在印度这一单个案例中是相对多数的受访者）反对美国在国外（尤其是在调查所涉及的各国）使用无人机。[106]
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领导权与合法性是紧密相连的，而执行力显然取决于后者。当美国的执行力被视为合法时（例如，在第一次海湾战争和利比亚），国际支持便会接踵而至。有了国际支持，美国才能获得相关区域和国际组织，特别是联合国安全理事会的支持。执行力的合法性的关键不仅在于对威胁有一个共同的看法，而且美国需要承诺，会为了谋求共识而制约其军事行动。此外，还需在执行过程中实现协同决策。哈里·杜鲁门（Harry Truman）政府为了解放韩国而赢得了支持，入侵朝鲜时则没有获得支持；老布什政府赢得支持是因为要解放科威特，而不是推翻萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）政权。当小布什坚持要以推翻萨达姆政权为目标而入侵伊拉克时，他无法赢得北约或联合国的支持。当美国政府在缺乏国际机制支持的情况下发动战争，就不得不临时拼凑一个联盟，而这样的联盟多半是建立在贿赂与威胁之上的。接下来，美国的地位便出现了陡然的下滑，这些都发生在伊拉克的叛乱爆发之前。
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从这些经验中获得的理论、政策教训是直截了当的。对于执行力而言，物质权力是一个必要而不充分的条件。执行力取决于合法性，而合法性是影响力的一个重要组成部分。如果缺乏合法性，那么即便能成功地执行，如同美国的案例，也不会被其他国家视为合法，甚至可能被视作是为了扩大权势。比如，美国入侵伊拉克就被法国、德国、加拿大和日本的舆论视为扩张。这样的认知会损害美国领导的合法性，并使未来的执行变得更困难。
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赞助战略可能需要运用威胁或使用武力，而美国则力图达到理论上的预期。自1946年以来，美国拥有无与伦比的军事专业知识和能力，参与的战争比其他任何国家都多。英国和法国是例外，这主要是因为，这两国在第二次世界大战后初期还打了不少殖民地战争。[107]自由主义者倾向于淡化或忽略霸权的军事要素，更关注经济倡议与软权力。在他们的著述中，暴力隐没在背景之中，而大量的倡议和规则跃然纸上。伊肯伯里断言，尽管美国提供了安全，其对于公然侵略却表现出了非凡的自我约束和克制。[108]然而，从历史记录看，情况并非如此。
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安全的执行力是赞助概念的基础。赞助需要加强全球安全及其规则、规范的意愿，或者至少，能够承担这么做的成本。不过，赞助也要求最强大的国家保持克制，不得采取单边行动和先发制人。赞助战略必须响应集体感知的需求，其执行必须获得其他行为体的广泛联盟的支持——最好是获得积极协作的支持。在广泛决策与共识的情境下，赞助战略可以使用物质权力。正如美国前国务卿希拉里·罗德姆·克林顿（Hillary Rodham Clinton）所说的那样，赞助可以被描述为一种“接受动员行动的责任”的意愿。[109]
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为什么国家应该成为赞助者？即使一个大国并不想建立霸权，也可能会成为赞助者。一个处于衰落状态的国家，希望通过执行普遍接受的规范，来重新获得原有的地位。一个强大的国家也可能成为赞助者。它可能希望增强自己的合法性或威望，这样其他国家会愿意接受该国在其他议题上的领导。一个大国也可能会这么做，或者与其他国家共同成为赞助者，因为大国的领导人认为，维持当前的安排更有利。或许，国家担心发生混乱的可能性是存在的。总之，赞助和执行力的动机既可能是自身利益，也可能归因于区域或全球的规范。[110]
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自利（self-interest）是政治词汇中一个比较含混不清的术语，却时常被现实主义者援引，用以对任何政策进行事后的解释。现实主义者将自利等同于安全，自由主义者则将其等同于财富，而建构主义者则致力于重构对行为体的不同理解。在这一点上，我们站在建构主义者一边，我们主张行为体的目标因其重要性、框架和追求而各不相同。相应地，我们必须避免将自己的构想强加于领导人或其国家，而应努力理解领导人及其国家如何框定和应用利益的概念。历史说明，在同样的决策精英圈子里，对于利益的诠释也存在很大的差别。人们都不愿在自己的目标中作出艰难的抉择，而决策者也是如此；对圈外人而言，决策者构建的利益会显得自相矛盾，甚至看上去不合理。
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修昔底德、柏拉图和亚里士多德对短期利益与长期利益的认知是有区别的。对公元前5世纪到公元前4世纪的古希腊人来说，霸权与荣誉（timē）相关——霸权是荣誉的奖品。[111]在古希腊，作为成就的奖励，荣誉是以非正式的方式，由古希腊共同体自愿授予的，是否保持荣誉也要经过古希腊共同体的准许，而非通过武力。鉴于斯巴达与雅典在波斯战争期间的贡献，它们获得了荣誉。此外，雅典的荣誉还源自它的知识和艺术成就，这些成就使其被誉为“希腊的学校”（School of Hellas）。霸权需要物质能力，但这些能力必须用来促进古希腊的共同利益。
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古希腊人用“archē”这个术语来描述大体基于武力或威胁使用武力的统治。众所周知，有关专制统治的例子包括蒙古帝国、纳粹占领下的欧洲，以及冷战时期苏联控制的东欧。当专制者的权力衰落，或是其失去镇压反对力量的意愿时，专制者的灭亡就在眼前。在古希腊的情境下，被征服者和外民族也会向霸主宣誓忠诚。罗马人就是最好的例子——罗马的权力即使衰落了，罗马的统治依然可以再持续很长时间。[112]
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霸权需要一个正当的理由，而这个理由可以被霸权统治下的大多数人接受。一些帝国唤起宗教神话，例如埃及人和玛雅人，而其他帝国，尤其是中国和英国，则是凭借其物质、文化成果所获得的荣誉。从霸权的职能讲，霸权的盟友和臣属必须看到，它们所接受的霸权必须持续地有利于自身的利益。罗马为其内部和外部提供安全保证，通常也会维持当地的神祇崇拜。为了安抚那些被罗马武力征服的人，罗马还会给予他们公民权和市场准入的权力。罗马人非常成功地将其统治合法化，因此他们只要维持相对规模的军事力量，而将大部分的军力部署在帝国的外围，直面帕提亚人与日耳曼部落。在公元1世纪，罗马统治的疆域由不列颠至波斯，平均设置了29个军团，每个军团约有6 000人。[113]英国完成了与之类似的壮举。在帝国的顶峰时期，即19世纪末，英国在全球六大洲都保有殖民地，驻军25万人，辅之以殖民地的地方部队，其中大多是印度人。[114]
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修昔底德的《伯罗奔尼撒战争史》可以被解读为一种训诫，指出利益短期框定的破坏性的实质。雅典为了追求短期的利益而背离了维系雅典霸权的古希腊共同体，在此过程中，古希腊共同体遭到了破坏，而雅典也丧失了霸权，最终灭亡。柏拉图将智慧视为一种自我控制，即用理性制约欲望，借助精神摒弃短期的利益，谋求更长久的利益，以期实现更大的个人成就。在亚里士多德看来，成熟是指能追求更有意义、更长远的目标，并通过合作，以更有效的方式实现目标。
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继古希腊之后，我们引入了一个相似的类比。所以，问题不在于中国、美国或其他任何国家对全球秩序的支持和维护是出于利己还是利他。这是一个毫无意义的二元问题。我们不如探究一下，这些国家的领导人是如何界定利益的。他们会为了追求短期利益而牺牲长期利益吗（例如，美国在国外大举外债）？或者，他们在行动时是否意识到，自身持久的物质和安全利益已经得到了其赖以维系的全球秩序和规范的最好的支持？这种对利益的理解才是更长远的、更开明、更成熟的，它会引导我们的分析及政策建言。
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议程设置、监管和赞助的职能在一定程度上是相互重叠的。凡是履行这些职能的国家，都会因此获得优势，并使整个共同体受益。履行这些职能需要协商、谈判，并达成共识，也反映出强国之间为了获得影响力而展开的竞争与争夺。我们并未建议在全球体系中进行劳动分工，事实上也不应该如此。履行这些职能的决策取决于文化观念、国内政治和国家自利的考量。在一定范围内，强大的行为体通常会尽可能地展示其影响力。在一定程度上，这取决于强大行为体的资源、它们构建的优先次序，以及它们在其他行为体眼中的合法性。此外，强大的行为体还会受到国内、国际层面的限制与机遇的影响。
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现在，让我们转向具体的选择——或者说，有关选择的辩论，涉及欧洲（包括欧盟）、中国和美国。我们会发现，这些职能在多大程度上能分布于全球，使国家通过物质权力与社会权力的不同组合，为秩序与混乱创造出新的可能。当美国第一次试图负起责任却失败的时候，这种情况是预料中的，不能简单地把美国的选择归因于权力的损失。这个过程也反映出其他政治单位日益增长的权力，它们有志于在世界事务中发挥更重要的作用，同时也意识到，几乎所有的国家目标（包括福祉）都取决于一个有序的国际体系。
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[1]Hans J.Morgenthau, Scientific Man vs. Power Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1946); Hans J.Morgenthau, Truth and Power: Essays of a Decade, 1960—1970 (New York: Praeger, 1970): 14—15; Robert J.Myers, “Hans J.Morgenthau: On Speaking Truth to Powers,” Society 29, no.2 (1992): 65—71.
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[2]Stephen G.Brooks and William C.Wohlforth, World out of Balance: International Relations and the Challenge of American Primacy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008).
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[3]Robert Jervis, “The Remaking of a Unipolar World,” Washington Quarterly 29, no.3 (2006): 7—19.
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