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虽然欧洲存在明显的民族、文化多样性，但是每当欧洲在世界发挥其作用，欧盟或其成员国要获得和行使影响力时，欧洲的确有一个居于主导地位的外交政策视角。可以说，欧洲在这些问题上达成的共识，要比美国还要多。假如说，美国的世界观是建立在关于“什么造就了美国”的相互矛盾的理解之上，那么欧洲的共识则建立在对两次世界大战的回应之上，这两次战争几乎摧毁了欧洲大陆的文化和财富，并造成了巨大的伤亡。
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在欧洲，从葡萄牙一直到俄罗斯的边境，对于美国式现实主义的抗拒几乎无处不在。最重要的例外就是英国保守党的右翼。[18]欧洲人已经形成了一种外交政策的替代路径，即强调协商、妥协、共识和外交，而后再使用威胁或使用武力。这种取向不应被视为一种因相对缺乏物质财富而作出的次优的替代性选择。诚然，这种替代路径也不是利他的。这是针对两次世界大战的经验和教训，经过深思熟虑后作出的一种应对。正是欧洲国家发动了这两次世界大战，而战争的主战场在欧洲，而非北美。在这两次战争中，大约4 000万欧洲战斗人员和平民罹难。
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欧洲人的外交政策路径的出发点是：假设使用武力总是适得其反的，因此，使用武力应当作为最后的手段。如果使用武力是出于人道主义的目的，加之得到适当的区域、国际组织的支持，那么使用武力将是有效的。欧洲的决策者认识到权力的重要性，但是，为了确保国家利益和共同利益，必须进行自我约束。与美国的决策者相比，欧洲人认为，即便不是与全球相关，本国的国家利益与欧洲共同体的利益也是紧密相连的。在这一点上，欧洲人不像美国人，美国人认定自己有领导权。
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对物质权力与政治影响力的关联，欧洲人也与美国人有不同的解读。许多欧洲人认为，权力政治与影响力之间存在着反比关系。对他们而言，显而易见的是，随着欧洲影响力的上升，西欧也在排斥权力政治。[19]这些排斥权力政治的国家在欧洲和全球赢得了尊重与合法性。我们先前区分的古希腊的“控制”与“霸权”路径，有助于理解欧洲的外交政策路径。在美国，许多人异常眷恋“控制”路径，即单方面设定目标，更依赖于强制力来实现目标，而不是侧重于劝说。正如我们所见，这样的路径，成本日益高昂且无效。相较之下，欧洲的决策者寻求的目标即便不是为了国际社会的利益，也会被广泛地理解为欧洲的总体利益。欧盟很少使用贿赂或威胁，而是借助妥协和劝说来寻求共识，这令许多美国人感到困惑。[20]欧盟在外交政策上的成功，使得他国产生了跟随欧洲领导的倾向，即使在有争议的问题上也是如此。
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没有哪个国家能像德国这样更好地说明这种外交政策路径的益处。从历史角度看，德国的邻国对它心生畏惧，因为德国曾怀有霸权的野心，并为实现这一目标而使用强制力和暴力。普鲁士王国、德意志帝国和纳粹政权在欧洲内外造成了恐惧和敌意。不过，一项全球民意调查显示，联邦德国几乎被公认是没有威胁性且合法的。[21]联邦德国象征着与德国过去的一种决裂；在国内，它已显示出对民主、民权和规范的自由资本主义的持续承诺，在外交政策上，它对于欧洲的计划也是如此。它矢志不渝地坚持其有限军事接触和促进人权的原则，其外交政策的执行是通过政治、文化外交以及经济投资、援助。它拒绝参与军事行动，比如其欧洲邻国和盟友对利比亚的军事行动。它对区域、多边机制的承诺，使其当前的影响力超越了以往任何时期。联邦德国被其他国家普遍认为是一个可行的典型，据2013年的一项民意调查，它是全球最受欢迎的国家。[22]
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德国的战略使其他国家更乐于接受其政策偏好。塞浦路斯、希腊、爱尔兰和葡萄牙都遵循德国倡导的财政紧缩政策，即便这几个国家的多数民众对财政紧缩政策表示不满，这主要是因为，这些政策是通过区域机制实施的。不过，这些财政紧缩政策是劝说、谈判和讨价还价的产物，而不是单边强加的结果。尽管当地居民并不喜欢财政紧缩政策和德国人，尤其是德国人在此事中扮演的角色，但却并未批评决策本身的评议过程。
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德国并非唯一的例子。其他欧洲国家和欧盟，愈发坚持其价值观与规范，因为它们已因此而变得更加成功和有影响力。在这些规范之中，最重要的是拒绝使用武力，除非是为了人道主义目的。通常，唯有得到相关区域或国际组织的授权，才可以使用武力。这一规范体现出对“正义战争”（just war）学说的一种理解。欧洲的共识也表现为对议程设置的偏好，这绝不意味着议程设置具有排他性。议程设置是一个复杂的过程。它需要根据涉及的价值观，以有效的能力来设定有关政策问题的辩论，确定由谁参加评议、评议过程的性质，以及被视为合法的选项的影响范围。
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依照建构主义者与其他诸多政治研究者的理解，“最大的”或“最强大的”未必意味着“居于主导地位”。[23]并非只有建构主义者意识到了议程设置是一个竞争的过程，这个过程中合法性有助于行为体框定问题，并将其提上日程。成功的行为体会将关注的问题留给别人与自己商议，并倡导与共同价值观相符的政策，以期建立共识。议程设置得益于制度化。获益的表现形式是通过协议、规范、法律，或者正式的组织——这是最为强大的表现。[24]
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在欧洲，已有大量关于议程设置的文献。这些文献分析了非政府组织、企业、个人、国家和欧盟通过多边和区域论坛，谋求一致同意的政策协议。[25]文献研究的实质性焦点在于现实主义者眼中的“软”问题，譬如人权、监管标准和环境问题。[26]不过，随着时间的推移，欧洲人在议程设置方面的努力已经涵盖了更广泛的和重要的经济、安全问题。这些经济、安全问题包括：保护平民、人道主义干预，以及战后的国家建设。
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正如我们在第二章中所说，在联合国正式通过“保护的责任”原则时，对该原则最为热心的支持者就是欧洲各国政府。作为这一原则最知名的支持者，澳大利亚前任外长加雷思·埃文斯（Gareth Evans）在担任位于布鲁塞尔的国际危机组织的负责人时，带头推动联合国采纳该原则作为一项联合国的政策。[27]自从“保护的责任”原则为人所知以来，当政府已无法保障公民的人身安全与人权时，该原则为多边的军事干预提供了正当的理由。该原则尚未被正式列为联合国的政策，但它已被广泛辩论和接受，尽管是非正式的，却已被视为多边干预利比亚的正当理由。我们会在第五章讨论对利比亚的干预。虽然欧洲人并非“保护的责任”原则唯一的倡导者，但却对该原则的推广发挥了不可估量的作用。
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欧洲在议程设置方面的其他实例还包括：为企业设定劳动力与环保标准，政府合同中的反腐败问题，以及保护珍稀野生动物的运动。[28]这几项倡议和“保护的责任”原则，用社会、环境或人权的承诺，来平衡军事和基于市场的考量。在本节中，我们要研究两个案例。其一是全球化的制度化。它挑战的是一个自由主义者的核心观点，即美国已经设计了一个全球化的资本主义体系，而欧洲人已将权力移交给美国人。我们要说明的是，欧洲人能颠覆美国设计的全球化（双边和市场驱动），并代之以一个更正式的、多边的和以规则驱动的结构。
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第二个案例是《全球禁止地雷公约》。在这个案例里，我们发现，欧洲人如何限制使用地雷这种20世纪使用最广泛的武器之一。绝大多数国家签署并履行了这一公约。这些国家自愿放弃使用一种廉价、有效的军事装置，即便其他一些国家可能不会作出类似的承诺，从而导致放弃使用地雷的国家处于军事上的劣势。从另一个意义来说，该公约也是有效的。它影响了部分未签署该公约的国家的行为，特别是美国。该公约的支持者恰如其分地称之为一次伟大的成功和未来限制武器的预兆。许多国家最终决定单方面放弃使用地雷这种廉价、充裕的武器装备，这对现实主义理论提出了挑战。
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全球化
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美国学者将全球化看作一个由美国塑造并为其谋利的进程。许多记者和作家都将全球化等同于美国化。现实并非如此，要复杂得多。全球化已经呈现出两条不同的路径。第一种路径是由美国的市场自由化愿景所构建的。其驱动力是一些关键的双边协议、有限的规划和一个基本前提——经济上的“强权即公理”（might makes right）。第二条路径是欧洲式的，表现为多边协议和更加制度化的全球化。这种路径赋予国际组织以重要作用，更容易受到全球化的社会、经济的影响。美国的新自由主义理论主张，利润最终会对所有人都有好处，因为繁荣会向下渗漏惠及众人。相比之下，欧洲式的路径根植于一种更平等的正义理论。[29]
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用后一种路径来管理全球化，在欧洲行为体的宣扬与推动下，最终会占据上风。它的成功明显有悖于自由主义者所声称的美国的理念与权力——硬权力与软权力，以及由此塑造的全球化。自由主义者描述的那个世界，由市场驱动的自由放任政策和基本上不受监管的结构占主导地位，美国人这样安排，宣称是为了获取共同的利益。[30]但是，他们否认存在或需要某种权威的“手”来管理全球经济。[31]这就是伊肯伯里所指的“一个开放、松散的，基于规则的体系”[32]。
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照这样说，布雷顿森林体系（Bretton Woods System）就是对自由主义原则的总结概括。后来，这些原则得到了强化，这得益于美国总统罗纳德·里根与英国首相玛格丽特·撒切尔的政策，苏联的解体，俄罗斯、东欧市场通过“休克疗法”(4)的对外开放，以及1997年的亚洲经济危机。自由主义者强调，美国通过机制进行规则建设的重要性及其有益的影响。可是，最初的效果却总是相反的：从服务美国利益的角度看，机制只是加剧了市场的流动性和规则的缺失。就好像当美国总统任命各部门的负责人时，本意只是让他们无所事事或者分解权威的监管结构，比如，罗纳德·里根政府的内政部，小布什政府的食品和药物管理局。正如艾儒蔚（Rawi Abdelal）与索菲·默尼耶（Sophie Meunier）所言：
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依照普遍的看法，全球化之所以出现，是因为在20世纪60年代初美国与英国接受了特定的（ad hoc）全球化。商品市场和资本市场再度国际化。此前，国际化的首个时代在两次世界大战之间终结了。在不同的历史时期，美国和英国的决策者采用单边行动、双边压力，甚至多边谈判来推动此次国际化。大型企业通过出口和外包，利用这一刚获得的自由化，因此也强化了全球化进程。得益于经济和技术的变革，全球化就像不可避免的潮流冲破了国界，没有它，国家的政策倡议就会变得虚弱乏力。[33]
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参照自由主义的说法，美国因而能够有效地支撑其良性的霸权，由此推动自由市场资本主义和自由民主，并将其作为对抗共产主义的堡垒。[34]这种自由主义立场引来了一系列的批评。比如，曾经将美国比喻为“超级强权”（hyperpower）的法国前外长于贝尔·韦德里纳（Hubert Védrine）关注的是，美国为了达成特定的大买卖，就对其他国家施加压力。[35]第二类批评者侧重于美国创建全球机制（如国际货币基金组织和世界银行）只是服务于美国的利益。美国训练的经济学家大多在为此类机制效力。[36]余下的少数接受美国训练的经济学家则对美国的偏好表示同情。[37]不过，这些批评者的共同之处可以概括为：不论好坏，美国已经主导了的市场驱动的进程。
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另一种非同寻常的叙事挑战了对第二次世界大战后体系的广泛的特性描述——传统的、不受管制的，且只有松散的管理。在这种替代性的叙事中，在一个受监管的全球经济中，作为议程设置者，欧洲人已经起到了指导作用。这个受监管的体系有两大助力：其一，自上而下的组成部分，主要通过权威的国际组织，由全球范围内的权威的政治、官僚精英担当；其二，自下而上的倡议，由非政府组织和有社会意识的公司推动，框定出企业可接受的行为。
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艾儒蔚和默尼耶注重自上而下的一面，尤其是欧洲决策者成功地阻止美国式的特定的全球化进程。这两位学者认为，欧洲决策者把美国式的全球化转化为一个由欧洲驱动的进程（尤其是由法国驱动），或者称之为“受监管的全球化”（managed globalization）。[38]美国式的特定的全球化的特点在于，忽视了“（各国有）将跨国市场一体化的进程加以合法化的需求”[39]。美国版的全球化“带来的自由化缺乏对市场的组织，甚至连监督也没有”[40]。这产生了一种“色拉叙马霍斯式”（Thrasymachean）(5)的正义，即强者的意志不必诉诸合法性的要素。
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受监管的全球化与特定的全球化都以自由化为目标，但是存在明显的区别，例如，哲学基础、权威的形式，以及社会、经济影响均不同。在受监管的全球化中，全球化是由管理者、政治家和官僚驾驭，创建法典化的规则，并得到授权机构的支持，而不是像美国式全球化那样依赖于解除管制和制度性的制约。[41]在美国的利益居于主导时，双边协议的回旋空间很小。以欧盟式全球化的运行方式为例，法治是至高无上的，它制约了行为体的行为，即使是最强大的行为体也不例外；决策要经过谈判，协商的成果更有可能产生被社会接受的结果。[42]
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不过，欧洲人如何改善全球化，并令其与美国版的全球化不同呢？不足为奇，这个过程是渐进的。据艾儒蔚和默尼耶证实，自20世纪80年代以来，一批的（多数是）法国官员得到任命——其中多数曾在弗朗索瓦·密特朗（François Mitterrand）政府任职，或者与密特朗政府有关——在国际组织担任要职，这发挥了至关重要的作用。其中，帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）就任世界贸易组织（WTO）的领导人，迈克尔·康德苏（Michael Camdessus）成为国际货币基金组织（IMF）的总裁，亨利·沙夫兰斯基（Henri Chavranski）则担任经济合作与发展组织中颇有影响力的“资本流动与无形交易委员会”（Committee on Capital Movements and Invisible Transactions）的主席。
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所有这些均有利于全球经济的自由化。不过，这些精英也直言不讳地倡议，为了全球经济而发展全球规则。这是因为，他们意识到始于20世纪80年代后期的反全球化的抗议活动的重要性。在第一个阶段，这些人主张，在欧盟委员会（European Commission）加强以规则为基础的系统，并加强该系统的执行能力。新自由主义的目的是以市场为基础的整合，这些精英加以利用和管理，令新自由主义兼容于一个更公正的社会民主的社会模式。[43]受监管的全球化的原则已远远超越其法国式的渊源——建立欧洲的共识。为了市场的长期可持续发展，欧洲人接受了超国家的规则与司法管辖，并赋予政府监管的责任。[44]
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在实践中，这就意味着，要建立强大的机制，应基于以下假定，即全球市场需要由推行多边协议的国际机构来进行富有权威性的管理。成立于1995年的世界贸易组织，提供了一个很好的关于这一进程是如何在实践中演变的范例。欧盟“强烈支持通过明确的规则来解决与贸易相关的纠纷”。这意味着“将促进贸易自由化的规则法典化，用以举报违规、裁决纠纷，并执行决议”[45]。这些规则能公平地适用于强国与弱国。从战略上看，欧洲人意识到，建立一个有利于这一议程的成功的联盟，能够增加世界贸易组织的成员国数量，由此稀释美国的影响力。因此，尽管美国担心其潜在的主权损失，以及担忧世界贸易组织对各种国家（包括中国和俄罗斯）的准入，世界贸易组织的成员国数量仍已经增至2013年的158个，其权威也随着成员国的增加而持续地扩大。
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欧洲的战略已经奏效：贸易体系已经出现了转变，转向更集中、更制度化，以及规则驱动的方向。世界贸易组织是一个国际机构，负责监督国际贸易的规则，维护自由贸易协定，解决政府间的贸易纠纷，并组织政府间的贸易谈判。该组织的决定是不受限制的，每一个成员国都必须遵守。违规的国家要受到贸易制裁。[46]一直以来，这种新形式的全球化存在着一系列的问题，比如，一个艰难的谈判进程会导致贸易停滞。令许多美国人感到惊愕的是，世界贸易组织多哈回合谈判的失败便是这样一个缩影。不过，有大量证据表明，贸易规则已经发生了变化，贸易市场也日益趋于规范。
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