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应加拿大外交部长劳埃德·阿克斯沃西（Lloyd Axworthy）的邀请，许多知名人士、非政府组织和50个国家的政府代表齐聚渥太华，“渥太华进程”（Ottawa Process）也因此而得名。阿克斯沃西的目标是，借助“速轨”（fast-track）外交行动来禁止地雷。奥地利提交了原始草案与修改草案，为禁雷的讨论奠定了基础。[72]就在签署禁止转移和生产反步兵地雷的《渥太华公约》前夕，欧盟采取了具有约束力的联合行动。[73]
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在禁雷运动的这一阶段，加拿大的干预无疑是很重要的。“渥太华进程”中的一位分析家提出了“反事实”的推断：“如果加拿大没有发起新的外交倡议，恐怕禁雷运动要花数月时间，也可能是数年时间，禁雷活动家才能把这个问题放入全球议程。”[74]不过，欧洲的作用依然凸显，即便不是决定性的。除了第一次和最后一次会议之外，禁雷运动的所有会议都是在德国、比利时和挪威举行的。从1997年12月至1999年，共计122个国家签署了《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种地雷的公约》（Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines），在此期间该公约是供开放性签署的。在满足40个国家批准或正式加入的必要数目后，该公约于2009年3月1日生效。[75]
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该公约的规定是全面的、不妥协的。地雷被广泛界定为包含所谓的“灵巧”（自失效）地雷以及“迟钝”（不会自失效）地雷。在不超过四年的时间里，各国需要销毁其管辖区或控制区内贮存的所有反步兵地雷。此外，在十年之内，每个缔约国必须清除其控制区内的所有地雷。[76]引人注目的是，该公约的关键条款均使用通用、连贯的用语。
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欧洲国家及其盟友在美国的不断反对下达成了禁雷协议。从比尔·克林顿政府开始，美国就试图控制禁雷谈判，却以失败告终。美国的要求与欧洲国家及其盟友支持的机制内达成的协议条款无法调和，美国转而另择一个谈判场合，希望谈判能让美国获得预期的结果。美国的努力却被自身的固执己见所妨碍，它希望能获得全面豁免，以便在朝鲜半岛的非军事区部署自毁型地雷。对于批评者来说，美国对普遍性条约寻求特权豁免的实例又增加了一个，而美国的这一要求是不可谈判的。与之类似的是，美国曾要求国际刑事法院，赋予美国军事人员免于起诉的完全豁免权。这里存在一个悖论，美国既是《渥太华公约》最大的反对者，又是其最大的倡导者。虽然美国继续在朝鲜半岛使用地雷，但同时美国又从事着历史上规模最大、范围最广、耗资最多的扫雷计划——美国在物质上有效地支持《渥太华公约》，同时又拒绝批准该公约。
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在过去的四十年里，美国已经通过国内立法和国际协议，在限制地雷的形式和规模方面发挥了核心作用。它支持了多个扫雷计划和受害者援助计划。[77]在美国的越战老兵的施压下，克林顿政府明确地承担起了主导作用。美国宣布，暂停出口地雷，并创建了一个人道主义扫雷计划。[78]许多国家的扫雷援助均来自美国，其中包括阿富汗、柬埔寨、科威特、伊拉克北部、索马里、莫桑比克和萨尔瓦多。克林顿总统曾试图在1994年联合国大会之前争取到禁雷问题的主动权，并呼吁以一切形式消除地雷。时至1996年，克林顿宣布，他将寻求对地雷的全球性禁令，但同时仍要求联合国给予美国豁免权。[79]随后，美国采取了一系列的措施。然而，欧洲国家及其盟友，以及越来越有影响力的非政府组织要求，无条件的全球禁雷应被机制化。没有国家可以例外，也不得与少数地雷的大宗生产商进行谈判。
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美国的反应令人难以置信，其意在提出一个不同的谈论机制，即裁军谈判会议（Conference on Disarmament）。[80]美国试图将地雷的主要生产商、出口商和地雷使用者吸引到另一个论坛，从而令“渥太华进程”脱轨。如克林顿所说，裁军谈判会议要在美国的领导下，以渐进的方式谋求对地雷的禁令。[81]虽然美国赞赏“渥太华进程”的努力，但却不愿为了禁雷而令美国的武装部队因此承受不可接受的风险。[82]不过，克林顿的提议及其对美国领导禁雷的主张，都没有获得太多的支持，反而令非地雷生产国和那些吵着抗议的非政府组织愈发地感到不耐烦，就连地雷的主要生产国对裁军谈判会议也不感兴趣。[83]因此，尽管遭到了美国的阻挠，《渥太华公约》还是占得了先机并得以签订。[84]在禁雷问题上，欧洲人与加拿大人的地位，因得到了其他中等国家的支持而提高，已经在众目睽睽之下夺取了美国的领导权。
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可以预见，裁军谈判会议是失败的。尽管美国公开反对普遍禁止地雷，但它仍然有效地继续赞助自己反对的《渥太华公约》。[85]这一进程包括：美国与《渥太华公约》的主要倡导者协作设立了日内瓦国际人道主义扫雷中心（Geneva International Center for Humanitarian Demining）；此外，美国还向“排雷和援助受害者国际信托基金”（International Trust Fund for Demining and Victims Assistance）提供关键的配套资金支持，这使其他国家的禁雷资金产生的影响翻了一番。
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过去十年的统计数据显示，美国在排雷方面的投入具有明显的延续性。美国对全球禁雷计划的援助，由不足2亿美元增至2010年的将近5亿美元。[86]此外，1999—2010年，美国国内的排雷行动援助预算增长幅度超过了150%，达到了1.296亿美元（参见表3.1），占全球排雷支出的四分之一。[87]总体而言，1993—2010年，美国在排雷方面承诺投入的资金超过了10亿美元。
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表3.1 美国人道主义排雷行动预算，1999—2010年（百万美元）
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年 份 捐 款 1999 81.3 2000 100.6 2001 81.8 2002 76.9 2003 93.0 2004 109.3 2005 95.9 2006 94.5 2007 69.8 2008 85.0 2009 118.7 2010 129.6 资料来源：US Department of State, “U.S.Humanitarian Mine Action Budget,” 30 November 2009, http://www.state.gov/t/pm/wra/c12023.htm (accessed 24 June 2012)。
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美国利用其排雷行动，转移其因拒绝在“渥太华进程”中签署禁雷公约而招致的广泛批评。[88]美国的排雷工作延伸至全球的每个地区，向超过80个国家提供了排雷援助。[89]它发起了60多个重要的公共和私营的伙伴关系。[90]事实上，自从禁雷法令颁布后，美国的作用就已经凸显了。除了向全球每个区域的国家增加双边援助外，美国还发布权威的报告和统计数据，在大学、智库、政府与军事部门设立培训计划和信息中心，制作纪录片和宣传活动；并举办教育课程、研讨会和会议。美国在排雷问题上的进展，显示出其推行双轨制政策的本质。2004年2月，小布什政府宣布了新的地雷政策，其中包括：销毁美国军火库中所有的长效地雷；推行一项禁止生产或出口“迟钝”地雷的禁令，同时在2010年之前禁止美军使用“迟钝”地雷。确保每年用于排雷的资金基准线为7 000万美元。[91]
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就像之前讨论的全球化案例，地雷的案例不仅对主流的霸权构想的支持者提出了挑战，也对美国在议程设置上的重要性提出了质疑。现实主义理论不能解释欧洲国家及其盟友取得的成功，也无法解释美国未能在关键的国际安全领域实现其明确的目标。[92]现实主义理论也不能解释，为什么如此之多的国家单方面决定放弃战争中的一种低成本的防御武器。[93]在《渥太华公约》签署后的十年，86个国家销毁了库存的地雷，63个国家表示已经没有地雷可销毁了。[94]除了这一外交上的失败，美国还曾动员各方，试图达成一项与其立场一致的最终协议。但是，正如批评者声称的那样，一旦规则和规范约束了美国的行为，它就会想办法用自己的利益来替换这些规则和规范，我们会在第五章详细讨论这个问题。[95]
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比较视野中的欧洲
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欧洲的成功说明了我们的论断的正确性，即权力和影响力绝对不是一回事，后者往往需要具有合法性。尤其是议程设置，取决于决策的共识与机制化的进程。议程设置过程可能是令人沮丧地缓慢，甚至是充满苦恼的，特别是对美国人而言，因为他们从小就相信外交政策应该是有力的、动态的和非此即彼的。在我们看来，带动全球体系的既非市场，也不是效仿美国的经济或政治模式。我们认为，欧洲的视点和议程设置，比美国人所知的要更具影响力。
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这并不意味着，欧洲的领导人特别合乎道德，或者受国家利益考量的影响比别人小。接下来的两章要讨论美国和中国。总有一些学者提出一种不合时宜的叙述，将自己的国家描绘成具有德行、不断前进且稳健审慎。欧洲的国际关系学者也不例外。在过去的几十年里，他们已经树立起了一个温和的、国际化的欧盟形象，这种形象与美国现实主义思想的持续集中化形成了鲜明的对比。[96]最近，这一运动得到了著名的德国哲学家尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）的极大支持。2011年，哈贝马斯宣称，欧盟及其宪法的演进堪为世界其他国家的样板。[97]
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人们不必费力便可找到某个领域，而欧洲在这个领域的政策并不合乎伦理。例如，对于恐怖主义和移民问题，以及两者之间的关系，欧洲国家的纪录与美国相比同样是糟糕的。如同在美国一样，恐怖主义和移民问题时常交织在一起。在欧洲的决策者与公众的眼中，对其中一个问题的认同总是与另一个问题胶着在一起。欧盟对寻求庇护者和非法移民的处置，帮助和支持将潜在的恐怖分子俘虏运送到被称为“黑洞”的监狱，这些问题一直遭受着严厉的批评。对于那些不受管制的移民和避难者，欧盟的回应是：在穆阿迈尔·卡扎菲（Muammar Gaddafi）倒台之前，将那些被捕的移民与避难者遣送回利比亚的拘留营。之所以特别选择利比亚，是因为它并非多个联合国保护被扣留者人权的协议（特别是《联合国人权公约》）的缔约国。
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在法外引渡问题上，欧盟的成员国也与美国进行广泛的合作，致使许多人因此被囚禁和折磨，此类事件通常发生在波兰和罗马尼亚。[98]据2006年欧洲委员会的一份报告显示，被拘留者遭受无人道、有辱人格的对待，包括酷刑。[99]英国与24个其他国家，其中大多数是欧洲国家，现在可能要面临法律制裁。[100]有人可能会认为，这些规定源于“9·11”事件之后的美国，欧洲各国政府与欧盟并不愿意，或者它们是不知情的帮凶。事实并非如此。这些政策的许多方面恰恰源于欧洲和欧盟自身。当美国的政策更靠近欧洲时，会出现政策趋同。比如，移民政策是用来威慑恐怖分子的，而针对恐怖主义的政策则是用来驱逐移民的。[101]这些重要的案例说明，欧盟的行为在推动一种不合乎道德的议程。
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比较而言，我们认为，议程设置并不总是奏效的。通常，如果愿意为获取合法性而作出牺牲，那么对合法性的需求便是显而易见的。在错误的环境里，即使有能力建立一个共识，也无法确保欧洲的努力不会失败。阿以谈判就是一个很好的例子。由于与殖民主义和大屠杀相关的历史原因，加之欧洲对中东石油的依赖，无论是以色列人，还是不同派系的阿拉伯人，对于欧洲的任何倡议都没有信心。他们往往把欧洲人视为自私自利者、党派分子和不可靠的闯入者。
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尽管如此，我们的主要结论是：欧洲在议程设置上的努力比美国学者所想象的要更加有效。在部分案例中，欧洲的成就不能被简单地视为微不足道而不予考虑。这同样适用于中国在支撑全球经济体系方面所作出的努力，对此我们会在第四章中展开论述。
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[1]Heather Horn, “Rick Santorum Represents Everything Europeans Find Weird about America,” Atlantic, 24 February 2012, http://www.theatlantic.com/international/archive/2012/02/rick-santorum-represents-everything-europeans-find-weird-about-america/253553 (accessed 30 March 2012).
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[2]Robert Kagan, “Power and Weakness,” Policy Review 113 (2002), http://www.newamericancentury.org/kagan-20020520.htm (accessed 16 February 2011).
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[3]Mitt Romney,引自E.J Dionne, “Obama Moving to Europe,” Real Clear Politics,16 January 2012, http://www.realclearpolitics.com/articles/2012/01/16/moving_obama_to_europe_112765.html (accessed 25 May 2012)。
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[4]Trip Gabiel and Peter Baker, “Romney and Obama Resume Economic Attacks, Despite a Few Diversions,” New York Times, 17 July 2012, http://www.nytimes.com/2012/07/18/us/politics/romney-and-obama-resume-economic-attacks.html?_r=1 (accessed 17 July 2012).
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[5]Philippe Sands, Lawless World: America and the Making and Breaking of Global Rules from FDR’s Atlantic Charter to George W.Bush’s Illegal War (New York: Viking, 2005).
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[6]参见William C.Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security 24, no.1 (1999)
:5—41, especially 7—8。
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[ :1.703249166e+09 ]
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