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在评估中国意图时，另一个有用的考量标准是中国对全球规范的坚持。对于这个问题，罗斯玛丽·富特（Rosemary Foot）和安德鲁·沃尔特（Andrew Walter）对中国和美国进行了详尽的比较评估。他们考量了多个类别的规范，比如使用武力、宏观经济政策、防止核扩散、气候变化和金融监管。[46]他们发现，近数十年来，在所有这些类别的规范中，中国的行为一致性已从普遍偏低，逐步升至更高水平。[47]但是，在所有类别的规范中，中国的行为一致性均无法企及该类别中行为一致性水平最高的一些国家。比如，中国在朝鲜半岛无核化上的立场，尽管有证据显示，中国对朝鲜无核化的观点可能会伴随中国新领导层的出现而改变。[48]在中国的行为一致性较高的领域，比如遵循《京都议定书》，其涉及的成本通常较低。在一些情况下，中国的行为一致性也伴随着高成本。[49]富特和沃尔特认为，一个最重要的例外是宏观政策的监管——相对于之前的中等水平，中国对该领域规范的遵循减少，究其原因是中国国内制约的增加。在其他的经济领域，对规范的遵循已经上升，这是因为中国国内的改革者将遵循规范，并将其作为一种使中国金融体系现代化的战略手段。[50]
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如果与美国加以比较，中国的案例看上去就更引人注目了。美国一直是规范创新的重要中心，但是，美国遵循规范的记录却是好坏参半。美国屡次单方面地选择使用武力，无视友好国家的武器扩散问题，还拒绝国际货币基金组织要求其减少赤字的请求。近年来，美国已撤回对其曾经参与塑造的实施金融、气候协议的承诺。总体上说，美国在遵循规范方面的立场的特点是：选择性与不一致。美国对《蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol）的支持，以及对《京都议定书》的阻碍就是一个例证。在美中两国，如果遭遇国内强大的反对（出于经济或意识形态的原因），对规范的遵循就会发生改变。不过，总体而言，相对于美国而言，中国对规范的遵循已经有所提升。[51]
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这样的概观阐明了依据权力和相对权力来分析外交政策时存在的不足之处——没有考虑到外交政策是如何被构想和考量的。它强调了政治精英寻求的目标的重要性，以及这些精英用以实现目标的适宜手段。正是这些植根于历史和文化教训中的思想，决定了国家如何获得并使用权力。尽管如此，它们并没有完全决定政策。针对其他国家的政策倡议、回应与调整，以及国家对自身行为的预计后果，外交政策由倡议、回应和调整三部分构成。必须把中国不断演变的政策放在这种更广泛的互动情境下加以分析。
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对权力的考量从未超出过“促成因素”与“实现手段”。这并非是要贬低这两个因素的重要性。要是没有非同寻常的经济发展，中国就无法指望能在世界舞台上发挥关键的作用。假如中国没有一支由中央控制的军队来维护国家统一并保护国家及其政权，也就不会有如此势头的经济发展。经验丰富的现实主义者[比如汉斯·摩根索与约翰·赫茨（John Herz）]知道，权力是达到目的的一种手段，而不是目的本身。但是，现代的现实主义者却把权力视为目的，由此推断外交政策目标，这形成了一个错误的循环。
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虽然外交政策目标不能决定权力，但是权力在某种程度上是可替代的，也就是说，外交政策目标有助于确定应该在哪里投入资源。现实主义者对中国具有威胁性的军事力量的分析，偏离了靶心。在没有详细分析中国军队的战斗序列和军事开支的轨迹的情形下，有些事实表面上是无可争辩的。中国已经将其部分财富用来提升其军事力量，不过主要是为了应对台湾问题。[52]得以提升的军事力量包括：常规武器与能够跨越台湾海峡的海军舰队。中国既未发展重要的军力投射能力，也没有发展类似美国的高科技、信息化的地面与空中部队。中国海军的长期目标有可能是发展对南中国海的封锁能力，而这与其区域目标也是一致的。
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此外，中国的战略项目也屈指可数。在最近数年，中国在升级核力量方面做得很少。估计中国有18枚导弹能打到美国，所有这些导弹都是单弹头导弹。中国的这些导弹都是450万吨当量的“城市毁灭者”，而美国的45万吨当量的导弹则是高精度的多弹头导弹（全称为“多弹头分导再入飞行器导弹”）。自冷战结束后，美国已经进行了重大的战略升级。例如，用配有全球定位导航系统和更大弹头的三叉戟III型（Trident III）导弹替代了三叉戟I型（Trident I）导弹。(3)如果这些导弹被用来打击中国的导弹发射井，那么更高的精度与更大的弹头使它们更为致命。三枚三叉戟III型导弹各自锁定中国的一个导弹发射井，摧毁所有导弹的几率为99%，杀死的中国人预计少于6 000，且几乎不会产生核爆后的沉降物。[53]
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从1989年开始，中国国防支出的年增长率达两位数，其现代化的步伐已加快了。2006年，据外国预测，中国的国防开支介于310亿至900亿美元之间，最为精确的数字应该是440亿美元。相比之下，2004年，美国的军费开支是5 180亿美元。2003年，俄罗斯的军费开支是630亿美元，英国为380亿美元。至2010年，美国的军费开支为6 980亿美元，中国为1 190亿美元，俄罗斯为587亿美元，英国为596亿美元。[54]中国的军费开支在国内生产总值中所占比例高于许多发达国家。2008年至2012年之间，这一比例平均为2%。同期，美国的军费开支在国内生产总值中所占比例为4.7%，与之相比，中国的军费开支只能算是很少的一部分。[55]中国的新航母其实是基于苏联的旧式航母改造而来的，缺少必要的高科技战斗机在航母上起飞所需的“弹射技术”。中国的地面部队处于现代化的进程中，仍然主要是用于国内和保护边境。一些关于中国军事开支的报告表明，军费开支的增长已放缓。这些数字是有争议的，而对于中国军事能力的争议则更为普遍。然而，毋庸置疑的是，从能力来推断意图显然是一种谬误。关于这一判断的真实性，如果还需要更多的事实来证明，只需回顾一下美国曾对苏联作过的推断。
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中国的监管作用
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2011年夏，鉴于史无前例的美国国债违约危机已若隐若现，中国外交部发言人洪磊呼吁美国政府对外国投资者“采取负责任的措施和政策”。就在洪磊发出呼吁的前一天，穆迪投资者服务公司（Moody’s Investors Service）就表示，该公司可能会降低其对美国国债的评级。美联储主席本·伯南克（Ben Bernanke）警告说，美国国债的违约将造成“巨大的金融灾难”[56]。标准普尔（Standard & Poor）与中国的大公国际资信评估已经下调了美国的信用评级，这主要是因为，美国经济增长缓慢，以及美国政府债务的增加。[57]中国严厉指责美国在象征意义上的重要性是明白无误的。全球那些自封的经济领袖的行为方式，使其宣称的经济核心地位与精明审慎变得不攻自破。中国在历史上曾是一个专制国家，现在作为美国的主要外国债权人，担心美国不负责任的行为再度威胁到全球的稳定。稍前的例子是4年前的次贷危机。
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不过，在美国，为数过多的学术、政府和大众化文章与报告纷纷指责中国通过贸易、对外直接投资、海外发展援助，以及对宏观经济失衡的完全忽视，以牺牲其他国家为代价，扩大中国的经济权力。中国的对外直接投资总是被描绘为一种掠夺性的手段，即加强对外贸易，同时为国内采购亟须的原材料。[58]中国购买美国国债与欧洲政府债券被描述为，在各种领域中发挥投资的政治杠杆作用，包括正式承认中国渴求的世界贸易组织中的“完全市场经济”地位。[59]
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不可否认，中国的行为是以利益为基础的。中国是现有的国际经济秩序的主要受益者。泰勒·弗拉维尔（Taylor Fravel）认为，与现实主义者的预期相反，“中国奉行的外交政策与维持现状相符，并非修正主义的意图”[60]。如果中国保持着这样的取向，那么我们认为，中国正在兼顾市场和外交，在更广阔的空间承担着监管的角色（尽管还是低度发展的），并在扩大其影响力的同时，避免发生冲突。一个最近的例子是中国购买欧洲政府债券，以防止希腊拖欠债务。[61]这仅仅是中国努力支撑全球经济体系的一个实例，而目前其他任何国家在这方面都无法与中国相提并论。在本章余下的部分，我们要探讨中国作出的这些努力，例如解决全球失衡、稳定货币、加强贸易和金融的自由规则，并通过发展援助和公共债务融资充当“最后借款人”。这些职能属于全球经济管理的范畴，也是自由主义理论家界定的重要职能。
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解决全球失衡问题
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就像每本经济教科书说的那样，稳定和繁荣取决于能否在全球经济体系内维持一种相对的宏观经济平衡。为了让全球经济体系顺利运转，资本的流动必须促进全球贸易与金融。健康发展的全球经济，需要高水平的金融一体化（至少要在最大的经济体之间实现金融一体化）、相对公平的经常账户余额（在很大程度上依赖于贸易平衡），以及与全球兼容的公共和私人储蓄和投资比率。[62]如果不可能实现合理的平衡，势必需要一个“最后贷款人”，补偿或纠正失衡以保持资金的流动。这就是为什么美国在第二次世界大战后投资大量资金以重建欧洲的工业能力。
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直至20世纪60年代末，美元已无可争议地成为世界的储备货币，而美国的经常账户平衡为零或略有盈余。20世纪80年代，美元的这种地位被显著地侵蚀了。美国经常账户赤字在金融危机爆发前的2006年达到了顶点，高达6%。[63]美国的关键性转变预示着一个更大的问题。总体而言，1970年至1990年间，平均全球失衡增长了1%。在1990年与2007年之间，平均全球失衡加快了增长幅度，达到平均每年11%。[64]更令人不安的是，账户失衡问题集中出现在特定区域。1994年之后，失衡开始在美国和东亚变得更为明显，其后是欧元区。在美国和东亚地区，平均区域失衡在区域国内生产总值中所占的比重增长了2.6%，在欧元区增长了1.7%，在世界其他地区只增长了大约1.1%。正因为中美欧及世界其他地区的这种差异的存在，政策讨论总是关注这几个有最大经常账户赤字或盈余的国家——即中国和美国。[65]
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在许多方面，这些失衡是美国刻意而为的产物。在20世纪80年代，美国试图在发达的工业经济体之间促成更大规模的金融一体化。其后，美国又试图将新兴市场（例如中国）纳入金融一体化。每当美国的公共和私人净储蓄下滑时，美国就会倡导金融一体化。[66]于是，美国的政策促使其政府和消费者愈发依赖外国资本为其开支提供资金。美国民众及其政府的超支——体现为低个人储蓄率与政府赤字的增加——成为全球失衡的重要原因。[67]
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美国的个人债务的增长是明确的：美国的净储蓄率于1975年达到峰值14.6%，20世纪80年代平均约为9%，世纪之交下降至零。2005年，它更是低至-0.5%。[68]在2005年之前，美国自1933年大萧条的鼎盛时期开始，都没有负储蓄率的记录。随着储蓄的骤然减少，债务却增加了。2005年，全美国的家庭负债（包括抵押贷款和消费贷款）总额达11.4万亿美元。[69]
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随着个人债务的增长，美国联邦预算赤字也随之增长。在比尔·克林顿总统的第二任期结束之后，美国政府的年度赤字规模逐年增大。从2002年的1 862亿美元（扣除通货膨胀影响的数额）增至2011年的超过15 000亿美元（扣除通货膨胀影响的数额）。[70]由此，美国的公共债务总额激增至2011年6月的144 300亿美元。[71]喜剧演员兼社会评论家乔恩·斯图尔特（Jon Stewart）正确地看待这个问题并指出，每个美国人都背负了44 500美元的公共债务，大致相同于每个希腊人所背负的公共债务，而希腊正处于预算违约的阵痛之中。[72]据美国国债钟（National Debt Clock）(4)的计算，平均每位美国居民背负的公共债务是46 166.89美元。到了2013年，这个数字已经达到每人负债近52 500美元。[73]
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第三个指标是美国的贸易逆差，这是一个具有启示性的指标。根据美国统计署的数据，从1969年开始，美国每年的商品和服务贸易就开始出现逆差，只有1973年与1975年例外。美国贸易逆差的恶化程度堪比预算赤字。在世纪之交，贸易逆差激增，至金融危机前夕的2006年达到顶峰（参见表4.1）。
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表4.1 国际收支平衡（2000—2012年）（百万美元）
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年 份 国际收支平衡 2000 -376 749.0 2001 -361 771.0 2002 -417 432.0 2003 -490 984.0 2004 -605 357.0 2005 -708 624.0 2006 -753 288.0 2007 -696 728.0 2008 -698 338.0 2009 -379 154.0 2010 -492 737.0 2011 -559 880.0 2012 -540 362.0 资料来源：US Census Bureau, Foreign Trade Division, “U.S.Trade in Goods and Services,” 9 June 2011, http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/historical/gands.txt (accessed 28 May 2013)。
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在美国的贸易逆差中，其对中国的贸易逆差所占比重最大，自1985年以来，每年都在增长，其中只有两年例外。2001年之后，美国对中国的贸易逆差增长再度加速（参见表4.2），直至成为一个在美国决策者与政治家之间颇具政治敏感性的问题。
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表4.2 美国对中国的贸易逆差（2000—2012年）（百万美元）
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年 份 贸易平衡 2000 -83 833.0 2001 -83 096.1 2002 -103 064.9 2003 -124 068.2 2004 -162 254.3 2005 -202 278.1 2006 -234 101.3 2007 -258 506.0 2008 -268 039.8 2009 -226 877.2 2010 -273 063.2 2011 -495 422.5 2012 -315 053.5 资料来源：US Census, “Trade Goods with China,” http://www.cen sus.gov/foreign-trade/balance/c5700.html (accessed 14 February 2013)。
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美国的政策与监管机制的缺失，加剧了美国与中国之间持续增长的贸易逆差。比如，小布什政府提出的大幅减税政策，旨在吸引外国资金和降低储蓄率的自由主义政策。最糟糕的是，大幅减税政策没有对信贷市场加以监管，而个人信贷变得更加容易，由此导致了美国的房地产泡沫。根据乔舒亚·艾森曼（Joshua Aizenman）的估算：
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流入美国的资本延长了美国的低储蓄时期，夸大了美国房地产升值的持续时间，并深化了全球危机，尤其是在2007年扩大了美国房地产市场的弱点。美国的金融扭曲表现为，借贷标准日益松弛，例如，零首付（甚至负数的首付）的抵押贷款泛滥。抵押贷款的捆绑和证券化的兴起降低了抵押贷款供应商的“共担风险”（skin in the game），抵押贷款发起银行的业务模式也发生了改变，即由提供持久的金融中介的风险评估者，变成一种收取佣金的业务。在这样的新环境下，利润取决于发起的抵押贷款量，而不是抵押贷款的质量（即这些抵押贷款的成功服务）。这些情况加剧了美国低质量金融中介的道德风险与受制于脆弱性的程度。[74]
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