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思想实验
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现在用赞助战略来作整体评价，为时尚早。因此，我们对美墨关系的案例研究是一个基于事实的“如果—怎样”（what-if），或者说从“反事实”的视角，探究美国外交政策中的赞助战略与领导战略的潜力。反事实指与事实相反，相应地，反事实描绘的是没有发生的事件。[72]通过反事实的思想实验，将过去的一些层面加以改变，以期改变当下的特征。[73]反事实的思想实验能够探查出实际发生的历史结果的原因及其偶然性。
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在国际关系中，反事实的实验通常基于丰富的论据，但不可避免地会涉及推断。正如斯蒂芬·J.古尔德（Stephen J.Gould）所说，这是因为，我们无法重演历史，了解究竟会发生什么。这同样也适用于所谓的真实的或标准的历史。假如我们断言阿道夫·希特勒应对大屠杀负责，而我们却没有办法确定这个推断是否有效，除非我们能知道如果希特勒没有成为德国的独裁者会发生什么。当然，我们不可能做到这一点。因此，几乎所有存在因果关系的主张，都建立在未经证实的反事实之上。
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最合理的反事实对历史的改写程度是最低的。[74]此外，反事实先把设想好的改变引入历史结构之中，再设想出最接近于改变的结果。接下来，反事实将一个“前件”（antecedent，即对现实的一个小改动）与“后件”（consequent，我们预期发生的重大变化）联系在一起，连接它们的关键在于一条与现有论据相符合的逻辑链。对历史做一个微小且可接受的改写，有可能让世界变得大为不同。以年幼的埃连·冈萨雷斯（Elián Gonzalez）的幸存为例。1999年11月，埃连与母亲和其他12人一同搭乘一艘发动机有故障的小船逃离了古巴。埃连的母亲与其他十名乘客在越境时罹难。埃连靠一个内胎得以漂浮在海上，后来被两位渔民救起，把他交给了美国海岸警卫队。随后，美国司法部长珍妮特·雷诺（Janet Reno）裁决将埃连送还给他在古巴的父亲，而不是让埃连留在他住在佛罗里达州的伯祖父身边，这一裁决激怒了许多古巴裔的美国人。因此，2000年美国总统大选时，投票支持民主党的古巴裔的美国人要比过去少得多。假如埃连淹死了——并非我们个人希望他遭遇任何的不幸——艾伯特·戈尔（Al Gore）可能会在佛罗里达州的戴德县（在迈阿密附近）赢得足够的多数票，从而就能赢得佛罗里达州的选举，当选为美国总统。假如戈尔当选美国总统，虽然无法阻止“9·11”事件的发生，却几乎肯定会阻止美国入侵伊拉克。
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从总体来看，美国的外交政策与国家安全使用的方法，即使对历史进行多处极小的改写，也是有迹可循的。在整个冷战时期及其后的一段时间，美国领导人及其顾问的世界观，——实际上包括国家外交政策和安全机构的世界观——与赞助战略及其对国家自利的理解都是不相符的。如果要转变这种世界观并令其支持赞助战略，就需要修正美国人从历史和根深蒂固的信念中汲取的教训，即我们已经阐述过的“例外论”、“弥赛亚主义”与“不可替代性”。
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下面的案例研究相应地基于一个“令人惊奇的反事实”，将一些固有的、似乎不太可能的变化引入现实之中。尽管它有悖于我们对于“现实的”或可以想象的理解，但是它有助于我们推断真实事件的原因和偶然性，或支配它们的动态性。亚历克西斯·德·托克维尔（Alexis de Tocqueville）认为，美国的发展之所以不同于欧洲，是因为美国历史上没有一个由拥有大量土地的贵族统治的社会，在这样的社会里，人的地位在一出生就决定了。为了证明自己的观点，托克维尔要想象，如果美国是由贵族统治的，会发生什么样的情况？或者，如果大革命之前的法国没有贵族统治，又会发生什么？要创造假设的条件，就必须对历史进行最小限度的改写，而此类改写必须服务于主旨。这里所说的目标并不是讨论上述假设的世界究竟哪个会变成现实，而是将这些不现实的世界作为工具，去发展和评估基于史实的诠释和社会科学理论。在接下来的案例中，我们会用这种方法来比较霸权战略与预期的赞助战略。
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美国、墨西哥与毒品问题
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20世纪70年代，墨西哥对毒品种植和加工业越来越具有吸引力。至1975年，进入美国的87%的海洛因与95%的大麻都来自墨西哥。[75]通过暴力和贿赂，墨西哥的毒枭有效地控制了奇瓦瓦州（Chihuahua）、杜兰戈州（Durango）与锡那罗亚州（Sinaloa），即所谓的三角洲地区。墨西哥政府意识到了这个问题，并寻求与美国实施一项联合战略，压制毒品的生产与运输。[76]美国曾提出联合边境行动以支持一个大范围根除毒品的计划，但是遭到了墨西哥方面的拒绝。在一个代号为“秃鹰行动”（Operation Condor）的计划中，美国的特工和技术顾问，曾与墨西哥的同行和士兵合作摧毁了大麻及其他毒品的种植地，并查抄了可卡因。1980年，墨西哥对美国的海洛因出口已由87%下降至25%—30%，而“秃鹰行动”也由此被视为一次巨大的成功。[77]
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“秃鹰行动”的相对成功有赖于墨西哥与美国合作的意愿。当这一合作计划有损墨西哥主权时，墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯（Carlos Salinas）便对其加以限制。“北方反应部队”（Northern Response Force）是一个相对成功的计划，根据美军提供的情报，该部队派出配有直升机和飞机的快速反应小组，截获非法运送毒品过境的航班。不过，由于美国的战术小组与P—3型飞机不断地侵入墨西哥领空，墨西哥中止了这一计划。[78]
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“秃鹰行动”与“北方反应部队”的成功令美国官员确信，源自墨西哥的毒品在很大程度上是可以被截断的。这鼓励了尼克松政府和里根政府，并在一定程度上，促使其后的克林顿政府在墨西哥政府开始限制“秃鹰行动”与“北方反应部队”时，考虑提出更多的干预主义的单边倡议。不过，克林顿政府提出的这些举措都令人泄气，大体上造成了适得其反的结果。
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1969年9月，尼克松政府发起了“拦截行动”（Operation Intercept），其公开的目标是阻止任何毒品从墨西哥越境到美国。该计划认为，墨西哥人靠不住，且在封锁边境上的工作拖拉。美国政府官员迫使墨西哥允许美国对墨西哥境内的古柯与大麻种植区进行空中检测，并对发现的毒品种植区使用新开发及多数未经检测的除草剂，以破坏毒品种植区的作物。[79]毫不奇怪，墨西哥人顶住了美国的压力，双方多次会晤也未能达成任何协议。不过，至少有一位毒品专家认清了形势：“美国提出的主要要求触及了墨西哥主权的敏感神经，因为这些倡议涉及美国参与墨西哥的内部事务，而这些内部事务是具有排他性质的。”[80]
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不过，尼克松不为所动，下令美国的特遣部队继续执行其边境控制任务。美国国防部禁止美国的军事人员进入墨西哥西北边境城市蒂华纳（Tijuana），并要求所有进入美国的墨西哥民用飞机提交飞行计划，并定期报告其位置。美国在布朗斯维尔（Brownsville）、埃尔帕索（El Paso）和圣迭戈（San Diego）设立了临时路障。在为期三周的时间里，美国耗费约3 000万美元，调动了数千名军事人员和边境管理人员，他们检查了450万人及其车辆或航班。尽管只截获了少量的毒品，边境两侧的生意却受到了影响，在受损最大的社区，生意减少了70%。[81]然而，作为“水门事件”的共谋者之一，G.戈登·利迪（G.Gordon Liddy）却认为，这是一次极大的成功：“这是一次纯粹、简单且有效的国际勒索，意在迫使墨西哥就范。我们原以为墨西哥可以支撑一个月。事实上，他们在两周后就告饶了，我们得到了我们想要的。”[82]
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墨西哥的边境城镇与联邦政府都被美国激怒了。一位墨西哥官员表示，此事对墨西哥人的心理影响“就如同肯尼迪总统遇刺事件那样。整件事依然十分的敏感，以至于多数墨西哥人在字面上都回避提及此事”[83]。墨西哥总统古斯塔沃·迪亚斯·奥尔达斯（Gustavo Diaz Ordaz）就公开谴责美国的“拦截行动”是歧视性和侮辱性的，并指出该项计划已令墨西哥人心怀怨恨。为此，尼克松急忙为“拦截行动”引起的“不和”与“愤怒”致歉，并承诺未来将采取更具合作性的方式。[84]美国的交涉者不得不同意，任何要加快步伐的反毒品行动都要由“墨西哥方面专门安排并指导”[85]。虽然双方成立了一个联合工作组，但却没有再提出新的举措。
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在未与墨西哥达成协议的情况下，美国缉毒署（US Drug Enforcement Administration）开始向墨西哥派遣卧底特工，且未向墨西哥政府通报。1985年2月，美国的一名卧底人员恩里克·卡马雷纳·萨拉查（Enrique Camarena Salazar）被谋杀，此事加剧了美国政府的担忧。卡马雷纳失踪10天之后，里根政府启动了“拦截二号行动”（Operation Intercept II），对美国和墨西哥边境进行更严格的检查，并封闭了部分边境。如同1969年时一样，美国在1985年再次将边境作为一个高调的舞台，传递出美国对墨西哥反毒表现感到不满的信号。[86]墨西哥政府在缉捕谋杀卡马雷纳的凶手时进展甚微，似乎嫌疑犯与墨西哥的联邦警察部队有密切的联系。1986年3月，美国政府为了加大对墨西哥的压力，启动了“莱延达行动”（Operation Leyenda），关闭边境达8天之久。美国贿赂了墨西哥警方，绑架了一名涉嫌谋杀卡马雷纳的墨西哥毒枭，并将其偷渡出国境，送至美国，在美国将其逮捕和审判。[87]上述这些行动加速了谈判，并促成两国于1989年2月签署了《合作打击贩毒和毒品依赖协议》（Agreement on Cooperation in Fighting Drug Trafficking and Drug Dependency）。墨西哥要求美国承诺不在墨西哥境内采取任何行动，此类行动是“由（墨西哥的）国家法律或规则预留的，不适用于其他国家的政府”。[88]
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从一开始，美国就忽视了这一协议。1990年4月，美国缉毒署特工绑架了墨西哥一位知名的妇产科医生温贝托·阿尔瓦雷斯-马查因（Humberto Alvarez-Machain），因为他涉嫌参与卡马雷纳的谋杀案。但是，他被带回美国受审后，却被宣判无罪。在其他外国政府的支持下，墨西哥人挑战了美国实施此次绑架的合法性，认为此举侵犯了墨西哥主权，以及1978年美国与墨西哥签订的引渡条约。[89]墨西哥政府暂停了国内所有美国的反毒行动，并允许（有可能是鼓励）本国的一家名为《演变》（Processo）的新闻周刊曝光在墨西哥活动的49名美国缉毒署卧底特工。[90]墨西哥采取的这些行动迫使美国回到谈判桌上，并于1991年签署了《互助条约》（Mutual Assistance Treaty），作该条约对美国缉毒署在墨西哥的特工设置了更为严格的指导方针。此外，美国还在另一项引渡条约中作出让步，并签署了一项禁止跨境绑架的双边协议。[91]
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克林顿政府出于《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）的共同利益，遵守与墨西哥的上述协议达数年之久。但是，克林顿政府愈发担心墨西哥的银行用毒资洗钱。1998年5月16日，作为“卡萨布兰卡行动”（Operation Casablanca）的一部分，12位墨西哥银行家被引诱至拉斯维加斯并遭到美国缉毒署特工的逮捕。墨西哥三家最大的银行及其主要官员遭到美国的刑事指控。[92]美国特工为了抓捕嫌疑犯而设置圈套，不知情的墨西哥人对此感到愤怒。墨西哥总统埃内斯托·塞迪略（Ernesto Zedillo）拒绝引渡五名墨西哥银行家，同时向美国国务院发出了一封抗议信，并在电话中向克林顿大发牢骚。[93]
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历经40年，尼克松、里根、老布什和克林顿政府的单边政策总是事与愿违。他们激起了墨西哥官员严厉、公开的回应，他们愤恨美国对墨西哥主权的侵犯，以及美国在墨西哥的卧底行动。此外，墨西哥官员认为，美国利用那些广为宣传却普遍不起作用的边境行动来攫取廉价的政治资本，还连续地违反与墨西哥签订的条约与协议。墨西哥政府时常会安抚美国，并逮捕重要的毒贩。通常，当美国国会对墨西哥的反毒行动进行评估时，这就是墨西哥政府采取安抚措施的关键时刻。墨西哥政府务必令美国国会知晓，墨西哥已经作出了巨大努力，例如逮捕和审判毒贩与腐败的政府官员。不过，此举属于互惠的政治活动，而非有效的合作。
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直到小布什政府时期，美国才切实地改善了与墨西哥的关系。不过，两国的合作很快又破裂了。导致这种恶化的两个主要原因都可以归因于美国对其领导地位和国家利益的构想，而这种构想在“9·11”事件后达到了顶峰。在不同的情况下，所有相关的问题——伊拉克战争、毒品、国内安全和移民——都要根据美国领导层的辞令而加以框定。因此，政策需要经过美国和墨西哥双方的感知与评估。在美国，鉴于新近感知到的恐怖主义威胁，边境安全的理念被重新界定了。在许多美国人眼中，易渗透的南部边境对美国国土安全的可感知的威胁，与美国需要出台一项“强硬的”移民政策，两者被混为一谈。[94]与此同时，墨西哥政府拒绝支持或参与伊拉克战争，这在一定程度上可被视为墨西哥对美国那招牌式的傲慢的回应，正是美国的这种傲慢已滋长了数代墨西哥人对美国的怨恨。
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“9·11”事件之后，美国普遍出现了对墨西哥移民大量流入的激烈反应。为了回应美国公众对于非法移民的关注，小布什与国会对于加强美国—墨西哥边境控制也愈发感兴趣。特别明显的是，移民与国土安全联系在了一起。根据“9·11委员会”（the 9/11 Commission）的建议，2004年通过的《情报机构改革与预防恐怖主义法案》（the Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）以国家安全为名对美国—墨西哥边境施加压力。
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这一法案通过后，接踵而来的一系列立法激怒了墨西哥人，他们不满该法案的实质与施行。在2002年的边境政策谈判中，墨西哥官员表示愿意签署一份全面反恐的边境安全协议，同时要求该协议必须强调移民政策。美国则断然拒绝在该协议中强调移民问题。[95]墨西哥经常拒绝美国引渡毒枭的请求，因为墨西哥禁止终身监禁与死刑。为了反击，美国国会于2005年11月通过了《外事行动拨款法》（Foreign Operations Appropriations Act）。根据该法案，任何国家如果拒绝引渡被指控杀害美国执法人员的嫌疑人，那么美国将禁止对该国提供经济援助，除非美国国务卿颁布豁免令。2005年12月，墨西哥外交部发表新闻公报时表示，如果缺乏全面的移民改革，专注于安全的法案是注定要失败的。2006年1月，墨西哥政府抗议加利福尼亚州边境的一名巡逻人员和得克萨斯州的一名警察枪杀墨西哥非法移民。概括而言，一旦移民问题被重新框定为一个属于国防范畴、由美国单方面承担义务的问题，墨西哥要想实现双边妥协是没有空间的。边境政策受制于美国国土安全的迫切需要，而墨西哥关切的问题及其优先项则被搁置一旁。[96]
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小布什政府所接受、支持和利用的单边主义辞藻，被用来支撑美国的单边政策冒险行动，这在某种程度上应对美国与墨西哥的合作失败承担责任。美国政府有意识且刻意地强调其追求狭隘的单方面利益的权利与义务，由此产生对伊拉克战争和其他政策的支持，即使它们遭到国际社会的普遍反对。在移民政策上，小布什政府对舆论失去了控制。当小布什政府寻求与墨西哥的多边政策时，热衷于单边行动的共和党右翼，不仅深陷于伊拉克战争，更令其自身的政治领导在亢奋之后以失效告终。保守派把非法移民框定为一个安全问题，没有妥协的余地。那些出于其他原因反对移民改革的人也随大流。2006年，小布什政府的支持率处于或接近历史新低，它对移民改革的大力推动并未赢得稳固的政治基础。
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小布什与墨西哥总统维森特·福克斯（Vicente Fox）之间的默契——用移民改革换取墨西哥在禁毒和边境安全上的合作——已失去生气。墨西哥参议院外交关系委员会的一位反对党成员表示：“这让人感到遗憾。因为墨西哥长期不变地在安全和打击贩毒方面支持美国。”[97]在小布什任期即将届满时，他曾在一次采访中说，全面的移民改革的失败是他的政府最引以为憾的一件事。[98]
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美国的毒品政策对伊拉克战争产生了意料之外的影响。自从墨西哥在1846—1848年与美国的战争中失去了一半的领土后，它就一直对美国的傲慢及其在美洲大陆的主导感到特别的敏感，相应地更倾向于抵抗美国的权威。长久以来，美国对墨西哥的单边主义政策，对墨西哥主权缺乏尊重，且忽视之前签订的协议，这些因素都显现于美国的禁毒政策中，更加剧了墨西哥对美国的敏感。墨西哥人认为，美国的政策一贯自私、虚伪和专横。“9·11”事件后，仅有半数的墨西哥人对美国表示同情。伊拉克战争更加深了墨西哥对美国政府的疑虑。[99]
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墨西哥外交部长豪尔赫·卡斯塔涅达（Jorge Castañeda）在联合国支持美国，这是为了符合福克斯政府力图表明的墨西哥与美国可靠的盟友关系，却遭到墨西哥国内民众的严厉指责。福克斯被迫与自己政府的外交部长保持距离。2002年底，事态越发地明朗起来，即小布什政府正在准备入侵伊拉克，墨西哥驻联合国大使阿道夫·阿吉拉尔·辛塞尔（Adolfo Aguilar Zinser）则在幕后支持法国，即阻止联合国安理会支持美国入侵伊拉克。真正令小布什勃然大怒的是，福克斯决定发表全国电视演讲，解释为什么墨西哥要在联合国投票反对美国。小布什宣布美国将在没有联合国支持的情况下开战，并解释了此举的合理性。[100]此后数小时，美国的西班牙语网络便播出了福克斯的讲话。他的讲话在墨西哥“创造了一个民族团结的罕见时刻，这在近代历史上是绝无仅有的”[101]。
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根据传统的解释，移民问题本质上是一个由美国单方面解决的问题，而毒品走私则是一个双边问题。[102]传统的解释忽视了移民问题与毒品走私之间存在的不可避免的政治关联。如果说禁毒与边境安全主导了美国对墨西哥的议程，那么墨西哥则将移民问题置于首位，并根据移民问题来框定与美国的关系。2006年，在竞争激烈的墨西哥选举中，两位总统候选人都反对美国在边境设置围栏，为墨西哥人的人身自由做辩护，并强烈呼吁美国实行对墨西哥人有利的移民改革。这两位候选人是在含蓄地表明，基于可以被接受的移民改革，墨西哥愿意与美国进一步合作。
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