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1703250161 1969年9月，尼克松政府发起了“拦截行动”（Operation Intercept），其公开的目标是阻止任何毒品从墨西哥越境到美国。该计划认为，墨西哥人靠不住，且在封锁边境上的工作拖拉。美国政府官员迫使墨西哥允许美国对墨西哥境内的古柯与大麻种植区进行空中检测，并对发现的毒品种植区使用新开发及多数未经检测的除草剂，以破坏毒品种植区的作物。[79]毫不奇怪，墨西哥人顶住了美国的压力，双方多次会晤也未能达成任何协议。不过，至少有一位毒品专家认清了形势：“美国提出的主要要求触及了墨西哥主权的敏感神经，因为这些倡议涉及美国参与墨西哥的内部事务，而这些内部事务是具有排他性质的。”[80]
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1703250163 不过，尼克松不为所动，下令美国的特遣部队继续执行其边境控制任务。美国国防部禁止美国的军事人员进入墨西哥西北边境城市蒂华纳（Tijuana），并要求所有进入美国的墨西哥民用飞机提交飞行计划，并定期报告其位置。美国在布朗斯维尔（Brownsville）、埃尔帕索（El Paso）和圣迭戈（San Diego）设立了临时路障。在为期三周的时间里，美国耗费约3 000万美元，调动了数千名军事人员和边境管理人员，他们检查了450万人及其车辆或航班。尽管只截获了少量的毒品，边境两侧的生意却受到了影响，在受损最大的社区，生意减少了70%。[81]然而，作为“水门事件”的共谋者之一，G.戈登·利迪（G.Gordon Liddy）却认为，这是一次极大的成功：“这是一次纯粹、简单且有效的国际勒索，意在迫使墨西哥就范。我们原以为墨西哥可以支撑一个月。事实上，他们在两周后就告饶了，我们得到了我们想要的。”[82]
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1703250165 墨西哥的边境城镇与联邦政府都被美国激怒了。一位墨西哥官员表示，此事对墨西哥人的心理影响“就如同肯尼迪总统遇刺事件那样。整件事依然十分的敏感，以至于多数墨西哥人在字面上都回避提及此事”[83]。墨西哥总统古斯塔沃·迪亚斯·奥尔达斯（Gustavo Diaz Ordaz）就公开谴责美国的“拦截行动”是歧视性和侮辱性的，并指出该项计划已令墨西哥人心怀怨恨。为此，尼克松急忙为“拦截行动”引起的“不和”与“愤怒”致歉，并承诺未来将采取更具合作性的方式。[84]美国的交涉者不得不同意，任何要加快步伐的反毒品行动都要由“墨西哥方面专门安排并指导”[85]。虽然双方成立了一个联合工作组，但却没有再提出新的举措。
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1703250167 在未与墨西哥达成协议的情况下，美国缉毒署（US Drug Enforcement Administration）开始向墨西哥派遣卧底特工，且未向墨西哥政府通报。1985年2月，美国的一名卧底人员恩里克·卡马雷纳·萨拉查（Enrique Camarena Salazar）被谋杀，此事加剧了美国政府的担忧。卡马雷纳失踪10天之后，里根政府启动了“拦截二号行动”（Operation Intercept II），对美国和墨西哥边境进行更严格的检查，并封闭了部分边境。如同1969年时一样，美国在1985年再次将边境作为一个高调的舞台，传递出美国对墨西哥反毒表现感到不满的信号。[86]墨西哥政府在缉捕谋杀卡马雷纳的凶手时进展甚微，似乎嫌疑犯与墨西哥的联邦警察部队有密切的联系。1986年3月，美国政府为了加大对墨西哥的压力，启动了“莱延达行动”（Operation Leyenda），关闭边境达8天之久。美国贿赂了墨西哥警方，绑架了一名涉嫌谋杀卡马雷纳的墨西哥毒枭，并将其偷渡出国境，送至美国，在美国将其逮捕和审判。[87]上述这些行动加速了谈判，并促成两国于1989年2月签署了《合作打击贩毒和毒品依赖协议》（Agreement on Cooperation in Fighting Drug Trafficking and Drug Dependency）。墨西哥要求美国承诺不在墨西哥境内采取任何行动，此类行动是“由（墨西哥的）国家法律或规则预留的，不适用于其他国家的政府”。[88]
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1703250169 从一开始，美国就忽视了这一协议。1990年4月，美国缉毒署特工绑架了墨西哥一位知名的妇产科医生温贝托·阿尔瓦雷斯-马查因（Humberto Alvarez-Machain），因为他涉嫌参与卡马雷纳的谋杀案。但是，他被带回美国受审后，却被宣判无罪。在其他外国政府的支持下，墨西哥人挑战了美国实施此次绑架的合法性，认为此举侵犯了墨西哥主权，以及1978年美国与墨西哥签订的引渡条约。[89]墨西哥政府暂停了国内所有美国的反毒行动，并允许（有可能是鼓励）本国的一家名为《演变》（Processo）的新闻周刊曝光在墨西哥活动的49名美国缉毒署卧底特工。[90]墨西哥采取的这些行动迫使美国回到谈判桌上，并于1991年签署了《互助条约》（Mutual Assistance Treaty），作该条约对美国缉毒署在墨西哥的特工设置了更为严格的指导方针。此外，美国还在另一项引渡条约中作出让步，并签署了一项禁止跨境绑架的双边协议。[91]
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1703250171 克林顿政府出于《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）的共同利益，遵守与墨西哥的上述协议达数年之久。但是，克林顿政府愈发担心墨西哥的银行用毒资洗钱。1998年5月16日，作为“卡萨布兰卡行动”（Operation Casablanca）的一部分，12位墨西哥银行家被引诱至拉斯维加斯并遭到美国缉毒署特工的逮捕。墨西哥三家最大的银行及其主要官员遭到美国的刑事指控。[92]美国特工为了抓捕嫌疑犯而设置圈套，不知情的墨西哥人对此感到愤怒。墨西哥总统埃内斯托·塞迪略（Ernesto Zedillo）拒绝引渡五名墨西哥银行家，同时向美国国务院发出了一封抗议信，并在电话中向克林顿大发牢骚。[93]
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1703250173 历经40年，尼克松、里根、老布什和克林顿政府的单边政策总是事与愿违。他们激起了墨西哥官员严厉、公开的回应，他们愤恨美国对墨西哥主权的侵犯，以及美国在墨西哥的卧底行动。此外，墨西哥官员认为，美国利用那些广为宣传却普遍不起作用的边境行动来攫取廉价的政治资本，还连续地违反与墨西哥签订的条约与协议。墨西哥政府时常会安抚美国，并逮捕重要的毒贩。通常，当美国国会对墨西哥的反毒行动进行评估时，这就是墨西哥政府采取安抚措施的关键时刻。墨西哥政府务必令美国国会知晓，墨西哥已经作出了巨大努力，例如逮捕和审判毒贩与腐败的政府官员。不过，此举属于互惠的政治活动，而非有效的合作。
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1703250175 直到小布什政府时期，美国才切实地改善了与墨西哥的关系。不过，两国的合作很快又破裂了。导致这种恶化的两个主要原因都可以归因于美国对其领导地位和国家利益的构想，而这种构想在“9·11”事件后达到了顶峰。在不同的情况下，所有相关的问题——伊拉克战争、毒品、国内安全和移民——都要根据美国领导层的辞令而加以框定。因此，政策需要经过美国和墨西哥双方的感知与评估。在美国，鉴于新近感知到的恐怖主义威胁，边境安全的理念被重新界定了。在许多美国人眼中，易渗透的南部边境对美国国土安全的可感知的威胁，与美国需要出台一项“强硬的”移民政策，两者被混为一谈。[94]与此同时，墨西哥政府拒绝支持或参与伊拉克战争，这在一定程度上可被视为墨西哥对美国那招牌式的傲慢的回应，正是美国的这种傲慢已滋长了数代墨西哥人对美国的怨恨。
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1703250177 “9·11”事件之后，美国普遍出现了对墨西哥移民大量流入的激烈反应。为了回应美国公众对于非法移民的关注，小布什与国会对于加强美国—墨西哥边境控制也愈发感兴趣。特别明显的是，移民与国土安全联系在了一起。根据“9·11委员会”（the 9/11 Commission）的建议，2004年通过的《情报机构改革与预防恐怖主义法案》（the Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）以国家安全为名对美国—墨西哥边境施加压力。
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1703250179 这一法案通过后，接踵而来的一系列立法激怒了墨西哥人，他们不满该法案的实质与施行。在2002年的边境政策谈判中，墨西哥官员表示愿意签署一份全面反恐的边境安全协议，同时要求该协议必须强调移民政策。美国则断然拒绝在该协议中强调移民问题。[95]墨西哥经常拒绝美国引渡毒枭的请求，因为墨西哥禁止终身监禁与死刑。为了反击，美国国会于2005年11月通过了《外事行动拨款法》（Foreign Operations Appropriations Act）。根据该法案，任何国家如果拒绝引渡被指控杀害美国执法人员的嫌疑人，那么美国将禁止对该国提供经济援助，除非美国国务卿颁布豁免令。2005年12月，墨西哥外交部发表新闻公报时表示，如果缺乏全面的移民改革，专注于安全的法案是注定要失败的。2006年1月，墨西哥政府抗议加利福尼亚州边境的一名巡逻人员和得克萨斯州的一名警察枪杀墨西哥非法移民。概括而言，一旦移民问题被重新框定为一个属于国防范畴、由美国单方面承担义务的问题，墨西哥要想实现双边妥协是没有空间的。边境政策受制于美国国土安全的迫切需要，而墨西哥关切的问题及其优先项则被搁置一旁。[96]
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1703250181 小布什政府所接受、支持和利用的单边主义辞藻，被用来支撑美国的单边政策冒险行动，这在某种程度上应对美国与墨西哥的合作失败承担责任。美国政府有意识且刻意地强调其追求狭隘的单方面利益的权利与义务，由此产生对伊拉克战争和其他政策的支持，即使它们遭到国际社会的普遍反对。在移民政策上，小布什政府对舆论失去了控制。当小布什政府寻求与墨西哥的多边政策时，热衷于单边行动的共和党右翼，不仅深陷于伊拉克战争，更令其自身的政治领导在亢奋之后以失效告终。保守派把非法移民框定为一个安全问题，没有妥协的余地。那些出于其他原因反对移民改革的人也随大流。2006年，小布什政府的支持率处于或接近历史新低，它对移民改革的大力推动并未赢得稳固的政治基础。
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1703250183 小布什与墨西哥总统维森特·福克斯（Vicente Fox）之间的默契——用移民改革换取墨西哥在禁毒和边境安全上的合作——已失去生气。墨西哥参议院外交关系委员会的一位反对党成员表示：“这让人感到遗憾。因为墨西哥长期不变地在安全和打击贩毒方面支持美国。”[97]在小布什任期即将届满时，他曾在一次采访中说，全面的移民改革的失败是他的政府最引以为憾的一件事。[98]
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1703250185 美国的毒品政策对伊拉克战争产生了意料之外的影响。自从墨西哥在1846—1848年与美国的战争中失去了一半的领土后，它就一直对美国的傲慢及其在美洲大陆的主导感到特别的敏感，相应地更倾向于抵抗美国的权威。长久以来，美国对墨西哥的单边主义政策，对墨西哥主权缺乏尊重，且忽视之前签订的协议，这些因素都显现于美国的禁毒政策中，更加剧了墨西哥对美国的敏感。墨西哥人认为，美国的政策一贯自私、虚伪和专横。“9·11”事件后，仅有半数的墨西哥人对美国表示同情。伊拉克战争更加深了墨西哥对美国政府的疑虑。[99]
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1703250187 墨西哥外交部长豪尔赫·卡斯塔涅达（Jorge Castañeda）在联合国支持美国，这是为了符合福克斯政府力图表明的墨西哥与美国可靠的盟友关系，却遭到墨西哥国内民众的严厉指责。福克斯被迫与自己政府的外交部长保持距离。2002年底，事态越发地明朗起来，即小布什政府正在准备入侵伊拉克，墨西哥驻联合国大使阿道夫·阿吉拉尔·辛塞尔（Adolfo Aguilar Zinser）则在幕后支持法国，即阻止联合国安理会支持美国入侵伊拉克。真正令小布什勃然大怒的是，福克斯决定发表全国电视演讲，解释为什么墨西哥要在联合国投票反对美国。小布什宣布美国将在没有联合国支持的情况下开战，并解释了此举的合理性。[100]此后数小时，美国的西班牙语网络便播出了福克斯的讲话。他的讲话在墨西哥“创造了一个民族团结的罕见时刻，这在近代历史上是绝无仅有的”[101]。
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1703250189 根据传统的解释，移民问题本质上是一个由美国单方面解决的问题，而毒品走私则是一个双边问题。[102]传统的解释忽视了移民问题与毒品走私之间存在的不可避免的政治关联。如果说禁毒与边境安全主导了美国对墨西哥的议程，那么墨西哥则将移民问题置于首位，并根据移民问题来框定与美国的关系。2006年，在竞争激烈的墨西哥选举中，两位总统候选人都反对美国在边境设置围栏，为墨西哥人的人身自由做辩护，并强烈呼吁美国实行对墨西哥人有利的移民改革。这两位候选人是在含蓄地表明，基于可以被接受的移民改革，墨西哥愿意与美国进一步合作。
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1703250191 凭借对美国单边主义的强硬立场，费利佩·卡尔德隆（Felipe Calderón）赢得了墨西哥总统选举。就任后不久，卡尔德隆于2006年12月派遣联邦军队进入米却肯州（Michoacán）向毒贩开战。此次干预开始升级，转变为墨西哥政府与贩毒集团之间的冲突。4.7万或更多的人在这场延续了6年的“墨西哥毒品战争”中丧生。[103]它成为了墨西哥国内政治的核心问题，已严重影响该国的政治、经济和社会机制。现在，毒品战争已使非法移民变得黯然失色，成为美国与墨西哥之间的主要政治问题。
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1703250193 毒品战争可谓墨西哥历史上自革命以来最为暴力的时期。极具攻击性和高度组织化的恐怖组织对墨西哥的政治、社会生活的核心机制的威胁与日俱增。腐败盛行，而墨西哥许多地区负责维持秩序的机构已同流合污，或停止运转。据墨西哥记者里卡多·拉韦洛（Ricardo Ravelo）估计，墨西哥半数的警察都收受贩毒集团的贿赂。[104]当地许多官员或记者，或是出于无畏，或是出于鲁莽，试图挑战贩毒集团而惨遭杀害，其中许多人连带家人也一同被杀。暗杀与绑架变成常态，其中许多受害者被无情地斩首。墨西哥的部分地区已变得难以治理。军队本该是政府打击贩毒集团的主战武器，但是军队本身也存在问题。墨西哥的军方曾被指控侵犯人权，其行为就像另一个犯罪集团。2009年7月，非政府组织“人权观察”（Human Rights Watch）指出：“墨西哥的军事法庭……从未宣判任何一名被指控严重侵犯人权的军人有罪。”[105]据批评人士称，墨西哥前总统卡尔德隆——当年以极微弱的优势赢得选举——曾将毒品战争作为削弱其政治反对派的借口。
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1703250195 对美国而言，墨西哥的毒品战争意味着不断涌入美国的毒品，边境地区的暴力、腐败会影响到美国。如果说得夸张一些，在不久的将来，美国的南部将出现一个“失败国家”。这种前所未有的危机促成了墨西哥与美国关系的迅速转变，而美国也开始对墨西哥采取赞助战略。2008年，小布什政府与墨西哥达成了《梅里达倡议》（Mérida Initiative），向墨西哥提供14亿美元的援助，以助其继续打击贩毒集团。依据该倡议，美国对墨西哥的援助由2007年的6 500万美元增至2008年的4.06亿美元。[106]在《梅里达倡议》生效后的头三年，美国对墨西哥的援助总额达到了15亿美元。[107]自十多年前的“哥伦比亚计划”（Plan Colombia）以来，这是美国在西半球最大规模的援助计划。《梅里达倡议》得到了美国和墨西哥的广泛支持，并标志着双方的高水平合作。毒品战争使得边境双方意识到问题的实质与合作的必要性。奥巴马政府继续援助墨西哥与贩毒作斗争。人们普遍认为，卡尔德隆政府破天荒地表示愿意在美国的帮助下加强对毒品的控制。[108]不过，卡尔德隆的继任者恩里克·培尼亚·涅托（Enrique Peñe Nieta）是否会处理好墨西哥与美国的关系，现在下定论还为时过早。
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1703250197 现在，让我们从反事实的视角来考量赞助战略。如我们所知，在小布什政府时期，合作受到两国政治力量的严重制约。更为重要的是，到目前为止，贩毒集团依然强大到足以削弱墨西哥联邦政府对其采取的压制举措。要以一种有意义的方式来改变历史进程，我们就必须回到尼克松时期，当时美国与墨西哥正在合作禁毒，并已获得初步的成功。假设尼克松政府一直甘心与墨西哥政府合作，而不是因单方面行动而侵犯墨西哥主权，最终导致与墨西哥关系的疏远，如果真是这样，历史会发生怎样的变化呢？这真是一个公认的、奇迹般的反事实。因为尼克松政府竟然会为了追讨其内部和外部的敌手而置国内法、国际法于不顾。尽管如此，这有助于我们对比一下领导战略与赞助战略可能产生的后果。
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1703250199 正如本节开始时提到的，在根除毒品作物和截断毒品运输方面，“北方反应部队”行动是相对成功的。但是，在这一计划的实施过程中，美国的战术小组与P-3型飞机不断地侵犯墨西哥的领空。假如尼克松政府能够自我约束，那么“北方反应部队”是可以继续为两国的共同利益服务的。虽然墨西哥的部分地区还会种植和收获大麻，部分毒贩还会从墨西哥将毒品走私至美国，但是，我们有充分的理由相信，情报、监视以及墨西哥的警察、军事行动，可以限制毒品的流量。正因为当年墨西哥与美国的禁毒合作崩溃了，边境地区主要的毒品走私才得以发展，毒贩用赚到的钱建立了贩毒集团，获取其所需的武器，用这些武器恐吓或杀戮地方的当权者，并对政府和军队部门各个层级行贿。一旦达到这个临界点，那么墨西哥政府赢得毒品战争的能力就会被严重地削弱。
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1703250201 墨西哥与美国的合作原本不可能解决毒品问题，因为解决毒品问题必须解决毒品的“需求”与“供给”。这将需要更多的奇迹般的反事实——减少毒品对数量可观的美国人口的吸引力，包括美国政府为弱势群体提供更好的生活条件和工作前景。因此，我们假设，美国对毒品的需求不会减少。墨西哥的毒品走私渠道依然可用，但是走私毒品的成本太高，以至于哥伦比亚的贩毒集团及其美国合作者开辟了其他更安全的毒品走私路线。至少，墨西哥政府可以规避这个威胁其政治秩序和公民社会的国内危机。我们可以再进一步推断，如果连续数届美国政府能够像我们已经描述的那样与墨西哥合作，那么与之类似的合作安排，也可以适用于哥伦比亚及其他拉丁美洲国家。换言之，建立在共同利益之上的政策，远比美国强加于人的政策有更多的成功机会。
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1703250203 类似伊拉克战争，墨西哥的案例表明，如果“自利”被框定于狭隘、自我中心的领导特征中，那么这样的“自利”是短视的，而且常常是自我挫败式的。在墨西哥，就像在伊拉克，美国的对外政策原本可以更好地服务于美国的利益，却忽视了限制因素的制约。这些限制因素源自国际法、机制与同盟的义务、协商规范、基于协议或共识的政策。对于自己的南方邻国，美国随意地强加其意愿，用单方面的条款框定国际问题，却忽略了墨西哥民众与政府的看法。尽管单边的举措屡屡未能实现其目标，美国依然我行我素。随着冷战的结束和苏联的解体，美国的领导心态变得愈发明显。美国自视为唯一的超级大国，这支持着美国的影响深远、最终落空的抱负，美国对墨西哥和伊拉克的干预便是明证。
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1703250205 主体对权力的适应，必须在主体的意识中得到合理化。[109]要做到这一点，有很多方式。例如，将其行为合法化以便行为体遵守；将行为体的遵循解读为接受公认的规范和原则。有效地运用权力，必须尽可能地接近相应的规范和原则，唯有遵循这些规范和原则的行为体才能将自己的行为“正常化”。赤裸裸的权力以及有悖于被广泛接受的规范的权力——就像美国在墨西哥与伊拉克行使的权力——很可能引起反抗，产生意想不到、不受欢迎的政治后果，并产生“反冲力”（blowback）。
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1703250207 结论
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1703250209 对利比亚的干预是不是赞助战略的一个特殊案例呢？毫无疑问，这个案例的很多特点特别适合使用赞助战略。2013年，美国支持法国对马里的干预，表明赞助战略在干预案例中的有效应用。在干预马里的案例中，美国向法国和非洲国家领导的部队提供了情报、运输和金融援助，却未承诺派遣美国的地面部队。美国广泛地支持打击贩卖人口和海盗，用事实证明了赞助战略正浮出水面。赞助战略的演变不同于霸权，且日益成为美国的一项全球职能。此外，在其他情况下，赞助战略可能也会奏效，作为一项更为普遍的战略而得以应用，就像用反事实的方法所推断的墨西哥的毒品案例。[110]在我们看来，另一个重要案例是朝鲜的核扩散问题。
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