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天下体系的创造是个奇迹。殷商时，周乃小邦，处于比较落后的西部地区，夏商的政治中心在东部。“小邦周”到底有多小，据史学家估计，其人口大概5万以上，最多6万～7万，战车300乘而已【8】。周文王和周武王的外交水平很高，又有足以服人的盛德，在西部甚至中部的许多小国中颇具号召力。商朝核心领地是最发达地区，人口可能超过百万。周武王兴兵伐商，许多友邦会师助战。据说勇力过人的商纣王发兵70万来迎战，应该是夸张，有史学家认为最多是17万，恐怕还是夸张，对于百万之国，如果能出动7万兵马就算是倾巢出动了。总之，虽然商纣王兵马远多于周联军，但商纣王一向暴虐无道，大失军民之心，加上无考的原因诱发其中很大部分部队哗变倒戈，以致周武王一战成功，“血流漂杵”【9】而天下大定。周虽夺取了天下主位，也得到部分诸侯的支持，但殷商遗民人数众多，还有一些亲近殷商的诸侯以及一些本来就桀骜不驯的部族，人心未定，叛乱多发，多方皆需安抚，因此，以小邦而居天下主位的周政权面临一个从来没有过的政治局面：如何用以小治大的方式做到以一治众。
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传统的以一治众的模式总是由一个最大最强的霸主来实现，这是自然统治方式。但周乃小邦，本部人口非常有限，显然不适合采用传统的霸主或盟主的那种依靠强力的统治方式，而必须寻找和发明一种不靠强力而靠信誉的统治方式，这只能是一种让众国万民都愿意给予稳定的政治承认和信任的全新制度。简单地说，周只能发明制度以代替强力，而且这个制度必须能够摆平万邦的利益冲突。当时部族众多，号称万邦，实际上周王未必知道到底有多少部族，虽然万邦所及地面有限，但在效果上相当于世界的感觉，因此，周要发明的制度必须把所有可能的政治实体都考虑在内，也就是必须把整个天下的可能情况考虑在内，于是，如何创造一个具有普遍正当性的世界政治制度，就成为周的首要政治问题。政治就从世界问题开始了。
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这个世界性的政治制度把地理学上的大地变成具有政治学意义的天下，世界政治出现了，这是“世界治理”问题的第一次提出。“治乱”本是任何一个社会的问题，一国一族之内皆有治乱问题，但部族或国家规模小，社会问题就容易处理。老子认为小国寡民最容易安居乐业，相安无事，就是因为小国的治理最简单。治乱需要有行动能力，如果一个社会太大，超过政府的行动能力，就很难有效保证社会秩序了。由于技术和物质能力所限，中心政权不可能始终通过武力去维持万邦的秩序（万邦是夸张，据说有千邦【10】）。暴力虽强，总有力不能及的地方，尤其力不足以服人心，以“力”去证明和维持“天命”（相当于今天所谓的政治正当性），将是力不从心的。商之覆灭便是证明。何况周本部的实力并不强大，周所以能够借用诸侯的集体力量完全是因为它作为有德之邦的精神号召力（相当于“软实力”），而又时逢“竞于道德”的淳朴时代【11】，精神号召力比较管用。周虽以英主声望和国家道义形象去动员各国联军而克商，却不可能仅仅依靠自己的力量维持长治久安的统治。周部族人口非常有限，这意味着真正可靠的“自己人”不足以应付可能的政治变乱。在古代社会，人口不仅是最重要的经济资源，而且是最重要的政治资源，它是一切力量的基础。假如没有各部各国长期承认的政治合作，如果不能建立一个万邦和谐的政治世界，周政权自身并不足以长期维持其天下共主的地位，这一点既为近忧（殷商遗民众多），也为远虑（本部人少）。这是问题的关键所在。这一特殊的历史形势造就了一个意义深远的政治问题：世界政治成为国家政治的前提，有序世界成为有序国家的必要条件，或者说，世界之治成为一国之治的必要条件。
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在古代，由于交通技术和地理知识的局限，其时人们实际知道的“世界”只是中国的一部分而已，尽管对不明远方也有模糊的想象，但缺乏确实的知识。当时人们所知地域虽然不大，但它是被当成“世界”去看待的。真实面积并不重要，重要的是世界意识，一种试图把整个世界以及所有国家考虑在内的总体政治意识。既然以一国威震万邦而称雄世界的霸权模式对于周政权并不适用，政治问题就发生根本变化。以小邦得天下并且承担起治理天下的责任，这一“以小治大”的局面已经在逻辑可能性上否定了以“硬实力”解决问题的模式，而必须变成以“软实力”去解决问题的模式。因此，周必须创造一个天下体系，一种世界共享的政治制度，它必须满足：（1）天下体系制度能够保证天下各国都获得足够大的权力和利益，以至于加入天下体系的好处明显大于独立在外的好处，从而使各国都愿意承认并且加入天下体系；（2）天下体系必须形成各国利益互相依存的互惠关系，从而保证天下和谐秩序；（3）天下体系必须能够发展各国都认可的公共利益和公共文化事业，从而形成普遍有效的价值观。周公们在进行制度创新时，以德治为核心原则，也就是使万民的利益最大化的原则，并且把这一光荣归于远古圣王传统，所谓“德惟善政，政在养民”【12】。据说普遍德治能够惠及万民，协和万邦，礼乐教化而王天下。以德证天命（政治正当性），这是非常优越的策略。力不能远，唯德能远，只有德才能通行于世界，达于万民，传之万世，这是周公们的深刻发现。可以说，周的制度创新告别了以力统众的自然统治模式，而开创了以德安邦的文明统治模式。以力统众并非真正的政治，而只是自然的统治。只有建立了作为一种文化的统治制度，才开始了真正的政治。
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周的天下政治的重要性类似于古希腊城邦政治，尽管所选择的政治道路完全不同，但都同样开拓了深刻的政治问题，开创了真正的政治。一般地说，从国家出发并且以国家为单位去思考政治问题是常规模式（例如古希腊），因为这与通常的社会发展步调一致。人们通常总是属于某个国家，所以优先考虑国家利益。至于世界利益，则是非常遥远乃至无从想起的事情。即使有的帝国胸怀一统世界之雄心，所谋者只是无限扩大一国之利益和世界霸权，而没有考虑世界政治以及天下万民之公共利益。世界政治一直到全球化运动才开始成为人们关心的问题，而且恐怕还要等到全球化运动充分发展之后才会成为最大的政治问题。而天下思想如此超前，这要归功于周政权在“以小治大”的局面下被激发的想象力。当然，周政权所建立的天下体系是一个君主分封政体，当时人们所能想象的政体只能是君主制，而且在古代社会里，君主制是很合适的。但就其理论潜力而言，天下体系可以是各种政体，绝不限于君主制度。只要一种政治制度能够负责世界的共同利益、保证世界和平、建立世界普遍合作关系，并且为世界万民所认可，就满足了天下体系的理论要求。天下体系的周经验至今很有参考价值，可以被看做是天下体系一种尝试和演习。
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4.2 天下作为饱满的世界概念
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“天下”是一个含义饱满的世界概念，其基本意义是：
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（1）其地理学意义指“天底下所有土地”，即人类可以居住的整个世界，诗曰：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”【13】。古之天下概念的“理论所指”是整个世界，但由于地理知识的局限，人们实际知道的世界并不太大，无非“九州”，只相当于今天数省面积。在汉的扩张之前，古中国实际控制的地面无非“左东海，右流沙，前交趾，后幽都”【14】。由于受到海洋、高山和沙漠的限制，人们对外面世界只是略有所知，估计也有些往来，但在汉通西域之前，与外部世界的往来显然不多，因此相关知识既不丰富也不确实。不过在关于世界的想象上，也有眼界很大的学者，如邹衍想象的天下由多达81个九州组成，而中国只是其中之一。这个想象又过大了【15】。关于天下，有个问题在很长时间里不太明朗，这就是海洋。按理天下当然包括海洋，海洋也是天之下的自然存在。但从古中国的兴趣来说，海洋只是在理论上属于天下，却不受重视，古中国主要兴趣在土地，那是人能够居住的家园和生产劳动的资源，对海洋作为资源和领地的意义则缺乏认识，直到近代才明确了海洋的意义。
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（2）社会学或心理学意义上的天下还指所有土地上所有人的心思，即“民心”。人甚至比地更重要，对于社会和政治而言，人是比地更重要的资源。“得天下”的根本意思并不是获得了所有土地（当然这一点从未实现过），而是说获得万民之民心。如荀子曰：“取天下者，非负其土地而从之之谓也，道足以壹人而已矣……得百姓之力者富，得百姓之死者疆，得百姓之誉者荣。三得者具而天下归之，三得者亡而天下去之”【16】。《大学》曰：“得众则得国，失众则失国，是故君子先慎乎德，有德此有人，有人此有土，有土此有财，有财此有用”【17】。民心表明了“天下”概念不仅是地理性的，而且是心理性的和社会性的存在。
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（3）天下概念最重要的莫过其政治学意义，它指的是四海一家的世界政治制度。世界制度定义了政治化的世界，使世界具有政治意义上的统一性。其中的政治形而上学理由是，既然天是完整的，天下也必须是完整的，这样，天命才能在天下得到普遍实现。如果说，万民之心使普天之下的土地具有了政治意义而不仅仅是自然存在，那么世界制度正是万民之心的制度化表达。如果没有世界制度，天下终究是分裂的乱世之地。在这个意义上，作为世界制度的天下才是天下概念的最后完成形式。管子曰：“创制天下，等列诸侯，宾属四海，时匡天下”【18】，正是此意。因此，“天下”所指的世界最终必须是个“有制度的世界”，是一个完成了从混乱的自然状态到有序的制度世界的转变的政治世界。
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可以看出，“天下”比西方思想中的“世界”概念有着更多更重要的含义，它是自然地理、社会心理和政治制度三者合一的“世界”，是一个饱满的世界概念。西方的“世界”只是一个单薄的世界概念。如果世界概念缺乏天下制度的政治与道德含义，就仅仅是一个自然存在，是科学和经济学的对象。这一差异不止是语言学的局限，而更是思想的局限（诚如维特根斯坦所言，语言的界限是思想的界限。因此，语言的局限导致思想的局限），这一局限使得西方政治思想中没有关于整个世界的政治世界观，世界就总被看做是自由争夺和掠夺的“公地”，更无所谓世界利益，而只有国家利益。这一有缺陷的政治意识鼓励了西方长期以来对世界的霸权主义和殖民主义掠夺，一直到非常晚近才开始意识到世界出了问题。与西方意识不同，“天下”是个满载所有关于世界的可能意义的饱满世界概念，它蕴含着一种政治世界观。“天下”构成了中国哲学的第一基础，它规定了这样一种哲学视界：世界必须被理解为一个有统一制度的世界，否则世界不可能是一个政治整体，而如果世界不是一个政治整体，就不可能真正克服冲突和战争。同时“天下”还意味着一种哲学方法论：既然任何一个事物都必须在作为解释条件的“情景”（context）中才能有效加以理解和分析，那么，必定存在着一个最大的情景去理解和分析所有问题，而这个最大情景就是“天下”。
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长期以来，人们在解释中国哲学时往往更多地注意孔子之后的儒家观念，并以此为思想框架去理解中国哲学，这虽不全错，但仍失于片面和狭隘，没有深入到真正根本的问题。这是一个解释框架上的失误。什么才是中国思想真正的总体框架和问题体系？中国思想相信，万物化生，生生不息，这是给定的自然事实，于是“各正生命，保合太和”乃天地之大德【19】，这是自然的和谐状态，那么，对于社会来说，就必须创造德配天地的人间制度以保证人类幸福生活。天地大德是既定的，能不能以天地大德为则而创造人类的命运，这是人类自己的问题。如果能够建立一种德配天地的制度，人类就能够享用天地大德而生生不息，否则，人们为私利而纷争，而致人人失利之乱世，残酷的冲突和战争甚至会导致社会的崩溃和人类的毁灭，因此，治乱兴亡就是人类生活的第一问题，这个生活第一问题又注定了政治是思想第一问题。治乱兴亡之要害有三：
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（1）天下治理。天下治理是世界性的总体治理，它也是每个国家治理的最终保证。一国内部的安定不能保证世界安定，而世界之乱却足以祸害一国之安宁，只要世界没有达到整体安定，一国就难以在乱世的外部环境下独享安宁，非常可能成为乱世的连带牺牲品，所谓“天下大乱，无有安国，一国尽乱，无有安家，一家皆乱，无有安身”【20】，因此，世界之治是国家之治的必要条件，世界政治高于国家政治，世界政治是国家政治的基础。这就可以理解周公们为什么强调政治必须追求天下大定，四海皆平，万民归心，最后达到“百姓昭明，协和万邦”，“庶政惟和，万国咸宁”【21】。正如前面所分析的，尽管周公们对天下政治的发现有着历史偶然性，但这一发现却具有重大理论意义，它暗示了政治的世界眼光和世界尺度。从学理上看，最大化的政治分析框架才能够理解所有政治问题，因此，天下政治理论显然优于国家政治理论。天下政治能够涵盖国家政治，而国家政治不可能解释世界政治，可以说，天下政治理论是理论能力最大的政治哲学。
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（2）全方位政治。天下政治不仅是覆盖世界的政治，而且还是关于整个生活画面的全方位政治，就是说，政治不仅对统治秩序负责，而且要对生活和精神负责。因此，政治制度不止是关于利益和权力的分配制度，而且必须包括生活制度和价值观的设计。其中道理是，既然政治是人类生活中的最大权力，它就必须为整个生活的品质负责任，政治权力必须用于创造好社会和好生活，简单地说，政治不仅事关统治，还事关幸福。所以说，天下问题是治乱兴亡的问题，而不是一国一姓之统治问题，正如黄宗羲所言：“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐”【22】。顾炎武进一步澄清“亡国”与“亡天下”之别：“易姓改号谓之亡国。仁义充塞而至于率兽食人，人将相食，谓之亡天下”【23】。因此政治不仅是身体管理的制度问题，而且是心灵文化的制度问题。由此可以理解为什么礼乐、伦理和文化在中国一直都是政治问题，也由此可以理解为什么中国思想几乎都是政治性的，就好像中国只存在政治问题，其实是所有问题都涉及政治选择。这种全方位的政治概念在今天世界里正越来越被证明是对政治的更深刻理解。
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（3）政治正当性。无论古希腊还是中国，在思考政治问题时都从一开始就意识到政治正当性问题，而且都意识到暴力只能建立统治而不能证明政治正当性，于是，政治正当性就只能来自人民的同意，所谓人心所向。问题虽然相同，但思考角度有异。古希腊发明民主制度去表达公共选择，中国早期社会据说也有集体推举方式，但既非稳定制度，也没有落实为民众之选择而只限于权臣贵族的评议，因此不算民主。中国的方式是通过人民的集体行动去验证政治正当性（所谓验之民情）。人民的选择必定落实为实际行动，于是，只要观察到一种行为成为人们的共同首选策略，或者说，只要一种行为被普遍模仿，它就必定表现了人们的共同选择。如果说，古希腊是通过人们的“所说”去判断共同选择，那么中国则是通过人们“所为”去判断共同选择。这两种遵从民意的做法虽然途径各异，但在长期社会效果上应该是类似的，不过，所形成的政治制度则有所不同：听从人民自由表达的民主是一种积极政治策略；以人民的行为策略作为压力而修正政策是一种消极政治策略。在遵从民意上很难说到底是积极策略还是消极策略更好，如果从反映民意的准确度上说，民众的言说很可能不如民众的行为更能准确表达人民真正的需要。不过关键还在于民意有可能是愚蠢选择，甚至有可能是巨大罪恶。民意并不能保证好的社会选择，这是最令人烦恼的政治问题之一。为了解决这个难题，西方寄希望于普遍理性原则，而中国则寄希望于普遍人情原则。这恐怕也是各有千秋。
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4.3 天下的网络系统及其“无外原则”
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周朝创造了著名的分封制度，这是政治史上一个独一无二的重要制度设计，尽管它还远不能表达完美的天下理念，但其制度设计的得失对于在未来创造一个新的天下体系来说仍是一个值得反思的思想资源。天下体系是一个开放的概念，它可以容纳表达天下理念的任何可能的制度安排。在这里，我们特别感兴趣的是周制度中暗含着什么样的政治道理。
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周创造了一种网络结构的天下体系，它有一个作为世界政治中心的宗主国（天子直辖特区）和千余封国（诸侯国），以及每个封国之下的贵族士大夫采邑所组成的政治分治网络。这个网络系统具有一些重要的结构特征：（1）每个局域结构都是总体结构的复制，每个局域都是一个完整系统，因此，政治秩序既是普遍传递的，而各部分又具有独立性，表现为，作为世界政治中心的宗主国负责主持世界制度、世界秩序和世界利益，同时各国具有高度的内部自治，各自解决各自的内部问题，假如解决不了，则由天下体系的政治中心提供必要的帮助。（2）整个网络系统在理论上是无限开放的，世界有多大，这个政治体系就允许有多大，在概念上说，天下体系与世界等大（尽管实际上难以做到）。（3）在潜在可能性上，每个国家都有可能发展成为天下新核心而取代旧核心，就是说，假如宗主国无道不公，失去天下民心，就可以取而代之，但政治核心的变更并不改变体系的政治制度。既然天下体系的意义在于世界和平、世界利益和世界秩序，那么，天下领导的政治正当性就在于它的所作所为能够获得世界万民的承认和支持，否则政治正当性（天命）将发生合法变更。
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周之分封制是一个分治而一统的政治体系，其中的权力和权利制度安排大致是：（1）天子拥有天下的统治权和天下土地的所有权，天子自留相对最大的一片土地作为直辖区，即宗主国，以及所有的名山大川以及其他不可分配的公共资源，其他土地分封给诸侯，天子拥有确认或取消诸侯统治的权力。（2）诸侯拥有所分封的土地和人民的使用权，但没有所有权，因此土地人民都不得转让。如果发生破坏制度的严重罪行，天子可予以撤封。（3）天子的宗主国负责世界公共事业和公共秩序，包括世界利益、世界文化和世界正义。诸侯国拥有国内高度自治的全权，同时有义务分担宗主国在维持世界秩序上的成本，因此必须向宗主国纳贡赋役，纳贡主要提供各地特殊物资，赋役主要是工役（用于治水、道路、军事设施等巨大工程）和兵役（讨伐作乱）。诸侯虽高度自治，但不能破坏天下制度，必须维持国内善治，因此，诸侯必须按时来朝述职，汇报政绩，而天子也经常巡狩，考察政绩是否属实，以便奖惩。（4）为了维持天下和平稳定，宗主国拥有相对最大军力，诸侯国则按照等级、人口和土地大小拥有成比例的军力。宗主国军力虽然最大，但没有绝对压倒优势，据制度规定，周宗主国军力大概是六万至七万五千兵，所谓六军，诸侯大国三军，中等诸侯二军，小国一军，如此等等【24】。这样的配置比例形成了实力制衡，如果某一诸侯作乱，显然很容易平定，而如果宗主国暴虐无道，几个诸侯的革命联盟就足以颠覆宗主国。可以看出，周制度的基本精神是创造世界合作最大化和冲突最小化，同时创造发展天下公利。当然，周制度绝非完美，周的理想主义最后还是经不起自私人性的挑战而崩溃。这意味着周在制度设计上仍有许多不足，没有充分考虑到政治的复杂性，这是后话。
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在据说千国之多的周体系中，新封诸侯只占71国，其中多数是周王家族成员，还有功臣以及前朝帝王之后【25】，其他都是原本存在的邦国或者部落，它们经过周的政治承认而加入周天下体系成为“服国”。周以家结构为模本去建立天下网络结构，把家的亲疏远近关系演变为政治关系。首先有“外服”和“内服”之分，内服即王畿，乃天子所直辖的“千里之地”，外服即诸侯，围绕王畿按五百里一圈的比例向外排开（这是理想化想象，事实上并非如此整齐）。内外服共“五服”，也有说是“九服”。《国语》曰：“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服”。《周礼》曰：“方千里曰国畿，其外方五百里曰侯畿，又其外方五百里曰甸畿，又其外方五百里曰男畿，又其外方五百里曰采畿，又其外方五百里曰卫畿，又其外方五百里曰蛮畿，又其外方五百里曰夷畿，又其外方五百里曰镇畿，又其外方五百里曰番畿”【26】。划分多少诸侯国是个次要问题，这要根据实际情况而定，重要的是亲疏远近的政治关系，它意味着，如果是亲近的诸侯，就在政治、军事、经济和文化上有更密切的合作关系；如果是疏远的服国，就主要是礼尚往来和平交通的关系。如《尚书》所述：“五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流”【27】。属于要服和荒服的那些遥远邦国只有象征性的政治承认关系以及和平共处协议，朝贡已经可有可无，并非认真的义务。总之，天下制度试图把所有国家看做是不同程度的合作对象，而不是战争或掠夺的对象，所谓“协和万邦”，至于如何合作，则取决于实际需要，而不是强加的支配关系。可以看出，从一开始，中国政治的和平合作倾向就不同于西方政治的征服和支配倾向。
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周制的核心创意是把家做成世界，同时把世界做成家。家与天下一体化有一个由家原则到天下原则的演变，这一演变颇具艺术性。首先，把“家”结构推广为“天下”结构，把天下理解为家，这样就给“家”的概念增加了全新的意义。天子的家就是整个天下，所谓“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”【28】，因此“王者无外”【29】，“天子无外，以天下为家”【30】。既然天下模仿了家结构，天子（核心政府）就负责天下政治秩序和世界利益，“君天下曰天子，朝诸侯，分职，授政，任功”【31】，类似家长的责任，“天子作民父母以为天下王”【32】；诸侯等级则类似于家中兄弟亲戚关系【33】，“授土授民”的分封就非常类似于家族兄弟分家，虽然分治天下，但永远保持“四海之内若一家”【34】的一体关系。家原则本身是一个私的原则，以亲亲为本，虽然超越了个人之绝对自私，但仍然是以家为单位的自私，家家各亲其亲，各家自私所导致的冲突的严重性等价于各人自私所导致的冲突，因此，亲亲原则不可能消除冲突（后来儒家着重亲亲，虽有伦理的合理性，但于政治无效，可见儒家对政治的理解远不如周代）。但是当把天下做成一家，情况就发生根本转变，天下之家容纳一切，再无外人，每人每家每国都变成天下之家的内部成员，天下成为所有人的利益共同体，天下之公（共同利益）有利于每个人之私（个人利益），两种的一致性成为可能。
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天下变成家的奇妙演变的关键就是“无外原则”。天只有一个，天无外，所以天无偏私。如果天下为一而同样无外，就能达到“天下为公”【35】的效果。《尚书》把大公之义说成是王道：“无偏无陂，遵王之义；无有作好，遵王之道；无有作恶，尊王之路。无偏无党，王道荡荡；无党无偏，王道平平；无反无侧，王道正直”【36】。《礼记》载：“子夏曰：三王之德，参于天地，敢问：何如斯可谓参于天地矣？孔子曰：奉三无私以劳天下。子夏曰：敢问何谓三无私？孔子曰：“天无私覆，地无私载，日月无私照。奉斯三者以劳天下，此之谓三无私”【37】。《吕氏春秋》也解释了圣王治理天下为什么“必先公”：“天下非一人之天下也，天下之天下也。阴阳之和，不长一类；甘露时雨，不私一物；万民之主，不阿一人”，并举例说，伯禽将去治理鲁国，周公对他说，治理的根本原则是“利而勿利也”，就是说，必须让所有人都得利而千万别只让自己一人得利；另一个故事恐怕是传说，但很有趣：荆地有人丢了弓却不肯去要回来，他解释说：“荆人遗之，荆人得之，又何索焉？”孔子听说了评论说：去掉“荆”字就正确了。老子听说了进一步评论说：去掉“人”字就完全正确了【38】。荆人之心达到了国人同仁，孔子之心达到天下万民同仁，而老子之心达到了众生甚至万物同仁，但太过夸张，已经超出政治了。不过，其中的道理是，无私就接近天的原则，而接近天的原则就是正确的天下原则。
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天本无私，而天下要达到无私，就需要一种政治制度把世界变成无外的天下。无外是无私的政治基础，天下体系是唯一能够克制冲突的世界政治制度。当然，这只是纯粹理论上的可能性，周制度远远达不到这一效果。有一个关键问题：天下体系只不过创造了人人可以分享的公共利益，但各人之私依然强劲，人的自私有着生命的自然基础，任何政治都无法克服身体之私。天下政治至多做到使人发现不值得以破坏公益去谋取私利，而人们愿意维护公利的条件是：天下公利能够给予人们的好处明显大于人们破坏公利所能获得的好处，或者，天下公利成为保证私利的必要条件，只有这样，公利才可能成为人们的优先选择。这个条件显然不容易满足。周力推德治，试图建立人人皆能得利的制度，使天下制度成为万民拥护的最大公利，从而万世治平，这一努力虽然没有获得最后的成功，但已经显示了非凡的想象力。
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天下无外，这是个至关重要的观念。只要在“自己之外”存在着绝对的不可兼容的他者，就不存在完整的政治世界。无外原则否认了绝对他者的存在，把绝对他者减弱为相对他者，消除了他者顽固不化的对抗性，而使他者具有兼容性，只有在这个条件下，世界才成其为世界，而不是自由争夺的无主资源。周制度的政治意义就在于此：一方面，它以家的概念重新定义了世界，创造了无外的天下；另一方面，它以天下无外的原则反过来消除了家的排外狭隘性。这可以解释为什么中国传统思想里没有类似西方的“异教徒”观念，没有施米特式的不共戴天的敌人意识，也没有西式的斩钉截铁的民族主义（中国的民族主义是引进西方观念的现代产物，是现代以来的“新传统”）。既然世界不存在不可兼容的外部，他乡就只是陌生的远方，而非对抗性的、不可容忍的、不共戴天的征服对象。对于天下，所有地方都是内部，所有地方之间的关系都只是远近亲疏关系。以远近亲疏的关系模式代替对抗关系模式，这样既保证了世界的政治一致性，又保证了文化历史的多样性，这是唯一能够满足世界文化生态需要的世界制度。
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