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1890年代进入异常扩张时期的公交车是另外一码事。公交车可能是每个人都离不开的服务。作为前汽车时代城市居民的出行工具，它们成为城市空间发展的关键决定因素、工薪阶层周日外出踏青的手段，如果公交车票价能够降低到一定程度，它甚至还是到郊区比较便宜的房子居住的必要条件。20世纪初城市政治最激烈的战场就在交通问题上，受到欧洲人经验激励的城市改革者在这上面也投入了最殷切的希望。
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19世纪后期美国城市中，没有什么比交通政治更能清晰表现私人市场力量和公共方向之间的不平衡了。因迫切渴望有人提供服务，城市轻易地颁发交通专营权，很少考虑后果。当专营权所有者不能提供充足的服务时，市议会就授权更多的企业参与竞争。芝加哥城市当局在1884年到1895年颁发了98家公交车企业经营权，其中许多是完全根据预测的价值组建起来的纸上企业。结果是马拉的公交车和有轨电车的杂乱拼凑，很少向城市返还任何收入。在这种体制下，好处是城市纳税人不花一分钱，缺点是杂乱无章，服务质量低劣。[279]
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到了1880年代中期，有些城市开始与公交公司更激烈地讨价还价，强力推行最高限价，对毛收入征税或者对经营的车辆征税。但是从总体上说，在授予专营权方面很少有什么限制。资本化是私人投资者的冲动，他们给股票掺水时，具有干旱地区农场主为牲畜提供饮水那样的热情。专营权都是长期的，到1899年，美国现有交通专营权中仍有三分之一是永久性的。根本没有听说对其经营进行公共监督。线路的计划完全是私人主动提出或竞争的结果，所以完全自由的竞争使得经营者都尽力在利润最丰厚的线路上投入最多车辆，公交车“阻塞”在波士顿闹市区和芝加哥中心地带，因为愤怒的司机在共同使用的道路上争抢位置。
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在1890年代打破这个局面的是资本和电力。它们从1880年代的交通混乱中理出了秩序——实际上是垄断。1890年到1893年在密尔沃基城，由亨利·维拉德领导的辛迪加把城市公交车运营商从六家减少为一家，一个联合的公共服务公司，它还吸收了城市所有的电力生产设备。还没有开始投入改革政治的汤姆·约翰逊1897年在底特律成立了统一的公交车垄断集团。查尔斯·耶基斯做了同样的事，他把芝加哥环区北部和西部运营的公交车联合起来。在曼哈顿运营的最后一条独立公交车线路在1900年被该市新的运输公司辛迪加吞并。根据历史学家查尔斯·奇普的说法，在1902年美国最大的20个城市中，除了4个外，都存在交通垄断集团。[280]
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在某种程度上，公交车集团化的浪潮反映了1890年代的经济发展趋势。这种由扩张性金融资本和因经济萧条而衰弱的企业的合作也在马口铁、自行车、农业机械、钢铁方面形成垄断。新公共服务公司名称中“联合”（consolidated）字样的频繁使用也很能说明问题：比如纽约市联合煤气公司，巴尔的摩联合煤气、电力照明和能源公司，芝加哥联合运输公司。电气化使这些市场力量更加复杂，因为突然需要大量资本才能进行有效的竞争。从第一条电力公交车线路投入运行的1888年到基本完成从马车到电车的转变的1900年，电气化使得运营和金融都发生了革命性变化。它把公交车系统向外扩张到城市边界以外，通过在只有少数人掌握的公司扩张计划之前购买便宜的土地，然后在新公交线路服务的郊区卖住房用地，就可以赚大钱。电气化使服务面向更多旅客，但它挤掉了竞争。1890年代相互交织的技术和金融变革明显支持了经济学家的观点，即在公共服务领域，只有垄断才能最终生存下来。
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新公交企业的垄断地位、它们的金融和利润前所未有的规模、它们对城市授权使用公共街道的依赖、它们在政治中的日常纠缠以及由此产生的影响力，肯定让公交车投资者的野心与新城市改革者的野心产生冲突。由于公交公司的傲慢和公众的要求，积极改革的市长们与运输公司常常就安全和服务标准、向市财政返还更多利润、劳工规范、足以让城市交通民主化的低廉票价等争吵不休。就连在底特律为争取便宜的三分钱票价而努力的平格里，最初也只是把公交车城市所有权当作与运输垄断者协商谈判中获得优势的筹码，公交车市营化是作为万不得已时的一种威胁。[281]但是，随着欧洲成功的例子越来越多，抽象的讨价还价筹码慢慢成为了实际上的要求。
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早期考验出现在纽约市。在1890年代初期，因对于城市交通线路不足和私人资本投资者无法达成扩张服务的计划感到失望，城市团体的广泛政治联盟成功组建了公共交通委员会，它得到授权可以设计、融资、拥有城市的地铁——虽然还不是建造和经营权。纽约市商会牵头往委员会里面塞了很多企业家，但是该建议也得到本市工会组织和睦邻中心的支持。1894年对该问题进行的全市范围公民投票以接近三比一的悬殊差距获得通过。[282]由快速交通委员会（Rapid Transit Commission）的总工程师设计出来，参考了实地考察到的伦敦和巴黎的最好经验，市属二十一英里地铁到1904年开始运行，规模仅次于伦敦私有的地铁系统。但是市营地铁在美国并没有得到和在欧洲一样的结果。不到一年时间，承租人就吞并了唯一的潜在对手曼哈顿联合公交车公司。对曼哈顿岛快速交通拥有了几乎完美的、公共融资的垄断地位，该公司拒绝委员会进一步扩张的建议，用老板奥古斯特·贝尔蒙的话说，继续获得“可观”的利润。[283]
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在芝加哥，运输资本家的掠夺更加胆大，都市进步人士没有在所有权的不彻底观点上耽误时间。西奥多·德莱塞拿来作为其小说《金融家》主人公原型的查尔斯·耶基斯是起激化作用的人物。在1897年，随着芝加哥运输专营权即将到期，他试图让伊利诺斯议会通过一个法案，一下子把所有公用服务专营权延长到一百年。公众的愤怒阻止了耶基斯的计划，但是他的替代性措施获得成功，把伊利诺斯经营权期限从20年延长到50年。在耶基斯的法案被撤消之前，一帮芝加哥议员从法案中看到自己可以得到的一罐金条，他们组织了虚假的电力服务公司，给予50年的经营权，然后兴高采烈地把特权转卖给其他投资者，从中大发横财。[284]利润实际上是芝加哥公共服务业的代名词。在1890年代该市两家主要的公交车公司从毛收入中拿出27%到29%作为红利。[285]耶基斯把他经营的公司的资产注入他的各种控股公司和建筑公司，很快就离开芝加哥，但他的诡计和垄断野心已经迫使格拉斯哥那样简单直接的市营公交车进入城市政治的视野。
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1905年以直接的“立刻得到城市所有权”为政纲当选市长的爱德华·邓恩，抓住了操纵政党活动的政客们不愿意认可的一点（他们知道什么是熟悉的、有利可图的体制）。作为一位有钱的爱尔兰裔美国律师、简·亚当斯（被他任命为城市学校董事）和克拉伦斯·达罗（被他任命为交通运输政策顾问）的朋友，爱德华·邓恩对欧洲城市政治非常熟悉。他曾在1900年到欧洲游历，看到了正在推行的市营服务业运动，在讲话中总是引用这一运动的成功事实和数据。他的主张得到工会团体、城市的报业巨头赫斯特（Hearst）旗下报刊的认可和许多进步人士的支持。听从汤姆·约翰逊的建议，他邀请格拉斯哥城市公交公司总经理到芝加哥来为建设低成本市营公交车线路祝福。1904年到1906年就这个问题进行的三次公民投票为城市所有权一方赢得多数，虽然最后一次投票没有达到把计划付诸实施所需要的三分之二多数这个门槛。[286]
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邓恩在芝加哥进行的城市所有权运动于1905年、1906年达到顶峰，那些年对全国性的活动也是关键。多次成为民主党总统候选人的威廉·詹宁斯·布莱恩环球旅行回来后热情宣传市营公共服务业的主张。赫斯特报系高调对工人阶级表示同情，不留情面地揭露垄断权力的罪恶，用让人惊叹的力量推动该事业的发展。在纽约市，赫斯特自己在1905年以广泛的市营服务业诉求竞选市长。由于工人阶级的支持，赫斯特的“城市所有权联盟”差一点就赢得选举，如果不是坦慕尼协会选票计算作弊，几乎可以肯定占上风。在克利夫兰，汤姆·约翰逊努力组织一条低成本的、人民的公交线与城市私人的垄断经营者竞争。在这些事件中，城市所有权的反对者加倍努力要阻挡一位惊恐的批评家所说的“降临到我们头上的社会主义蛊惑”。[287]
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所有这些都碰巧和新闻界的扒粪运动高峰吻合起来，并从中得到促进。《麦克卢尔杂志》（McClure’s Magazine）和竞争者大量刊登城市贪婪和腐败的故事，争先恐后揭露试图从政府那里得到优惠的企业家和出卖公共利益的政府官员暗中勾结的罪行，林肯·斯蒂芬斯用贪污者的俗语“贿赂”（boodle）让广大民众明白了这一切。[288]历史学家开始把这种大众的、进步的城市政治形式称为“市政民粹主义”（civic populism）。正如1890年代的伦敦，市营公共服务业是其核心。
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在这种情况下，可以料到各种折中妥协办法会被仓促抛出应对城市所有权运动的潮流。调查委员会就是其中之一。到1905年9月，全国公民联盟组织了后来屡屡复制的进步时代机构——一个发现事实的委员会，受委托收集大西洋两岸的经验和信息。全国公民联盟精心平衡“公共所有权委员会”成员结构的策略，就是要确保不会出现意外。成员里面既有私营公共服务业负责人，又有公共所有权的坦率支持者——像伊利的学生爱德华·贝米斯、约翰·康芒斯等。康芒斯认为委员会1906年夏天泡在喝英国茶、听报告中是浪费时间，他偷偷溜出来自己花一个星期时间和格拉斯哥街轨委员会密谈。但在这么严重依赖国外经验来制订国内政策的论证中，委员会成员都非常严肃地对待他们的工作。[289]
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让康芒斯等人感到特别失望的是，委员会对公有与私有公共服务成本和收益的比较失败了，原因不仅是委员会成员无法就收集的众多英国数据的意义达成一致，更因为美国公司拒绝开放资料给调查人。但是1907年发表的委员会多数派的推荐意见并非对于市营公共服务业不利。委员会在城市所有权问题上不偏袒任何一方，要看城市的具体情况而定。不过，尽管四个公共服务公司的老总中有三个反对，委员会还是认为竞争原则在城市公共服务行业失败了。委员会建议城市可以合法地自由选择是否把公共服务公有化，只要获得市民的认可。[290]
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更有效的妥协是结构上的。路易斯·布兰代斯兜售浮动计算法的模式，借用伦敦煤气专营权的条款，把公共服务公司的合法红利与服务的价格下降结合起来。其他人则敦促更严格的专营权条款。但是，市营公共服务业热潮的最重要意义是恢复了管理委员会措施，并把它推向政治斗争的前沿。管理委员会在19世纪后期的英国和美国都是用来处理铁路价格投诉的，在美国由于法庭的制约导致其权力受到很大削弱，效果很小。但是在有些情况下，对这个概念的熟悉程度甚至比它的有效性更重要，而它迅速适应新变化的能力则远比这二者更重要。[291]
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政治学家把这种现象称为政策“惯性”或者“道路倚赖性”。实际上，从1905年到1907年发生的事情是，曾失败的政策手段在要求迅速和果断行动的压力下被拿来重新使用，跳出从前熟悉的道路，反而一下子成为解决从来没有想象过的大范围问题的答案。在1906年，由于迫切需要应对铁路合并的强大压力，国会试图让气息奄奄的州际商务委员会焕发新生命。在此之前，威斯康星的罗伯特·拉福莱特曾经试图通过同样的手段来兑现他驯服本州铁路公司的诺言。现在1907年面对交通危机，拉福莱特让约翰·康芒斯起草一个措施，把铁路委员会的监管范围一下子扩展到在该州经营的所有公共服务领域：自来水、电力、煤气、电话、铁路、公交车等。查尔斯·埃文斯·休斯在1906年纽约州长选举中挤走赫斯特后，要寻找一个消除赫斯特城市所有权问题威胁的方法。他发现自己的答案就在威斯康星计划中：一个全州范围专家组成的小型公共服务委员会，被授权批准收费价格、监督资本上市、制订安全和服务最低标准。公共服务委员会1907年在威斯康星和纽约成立，这种主张迅速在各州议会中出现，到1914年底，除了三个州外，所有各州都搭上了这趟车。[292]
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委员会的一个不小的政治优点是，公共服务公司很快看到了它的好处。委员会管理既可以缓和公共服务城市所有化的诉求，又可以把专营权的讨价还价从市政厅过热的政治走廊转向更遥远、更安全的州立机构。1913年在伊利诺斯成功推动成立州公共服务委员会，活动的主要资金提供者中有电力服务垄断大亨萨缪尔·英萨尔。“全国电力照明协会”在成员公司中兜售这个观点，说这给予他们“摆脱地方和政治影响的最大自由”。在阿拉巴马州，当1911年新伯明翰城市章程授权对所有新的专营权问题进行公民投票表决，公共服务公司迅速行动起来，让公共服务委员会法案在议会获得通过；1920年补充条例的主要内容由伯明翰铁路、照明和电力公司的首席律师起草。[293]
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但是，当公共服务政治的核心问题能够被确定为惟利是图和渎职（“扒粪者”倾向于这样表达）等道德议题，这个管理委员会主张的吸引力就远远超过了直接受影响的利益团体。这个主张的承诺是多方面的：私人所有权受到公共监督的调节而缓和；让投资者有合理可靠的回报；让消费者有公共规定的服务标准。到了1912年，华盛顿州最高法院认定该想法“解决”了公共服务问题，给予民众“公共所有权的所有好处，同时不用承受其负担”。[294]
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由始于格拉斯哥的一系列事件而得到复兴，管理委员会的解决办法扭曲了城市所有权运动，破坏了它的影响力，抢先消耗了很多政治资本，让一些重要的盟友分道扬镳，不过它并没有消灭这个运动。为威斯康星法案撰写公共所有权条款的康芒斯一直认为，委员会手段不过是权宜之计。在芝加哥和纽约，新的委员会很快就因为软弱无力和剥夺地方政策制订权威而遭受猛烈攻击。有些最初被任命为管理委员会成员的人（如纽约改革俱乐部的米罗·莫尔特比）完全履行体现公共精神、奉献专长的诺言，但是政党仆从和从前的公共服务公司老总迅速成为委员会的成员，很快就清楚表明公共服务问题根本没有真正解决。这个问题仍然成为市长们会议争论的内容。在进步党的左翼，有人热心推动城市所有权主张的实现，包括罗斯福内阁中后来被称为公共工程“沙皇”的哈罗德·伊克斯。美国公共所有权联盟一直忙于宣传鼓动的工作，如弗里德里克·豪威、爱德华·邓恩、简·亚当斯都当过该联盟的副会长。[295]
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总而言之，公交车“市政民粹主义”的材料仍然近在手边。1912年查尔斯·比尔德认为城市公共服务所有权运动从来没有比现在更强大，旧金山在这一年开始建设一条短途的市营公交车线路与私人经营者竞争；克利夫兰市民投票支持城市电厂为大众提供电力服务，边界对面安大略省的城市也在这样做；密尔沃基的社会党政府上台后（像伦敦激进分子一样）讨论直接实施的城市公共工程，（像法国城市社会主义者一样）讨论为穷人提供的免费医疗服务。1922年在底特律，平格里的继任者又买断了私人公交车线路。三年后，在州长艾尔·史密斯的祝福中，纽约改革者开始建设直接由城市经营的地铁线。该市把它命名为“独立”线，即独立于运输公司垄断之外。[296]
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虽然如此，对照英国和德国的情形，第一次世界大战前美国在公共服务城市所有权方面漫长和激烈的斗争结果还是让人丧气的。1920年代中期美国的69个“大城市”中，除了九个外全部拥有自己的水厂，有近四分之三的城市有公共市场。但是只有底特律、旧金山、西雅图、纽约四个城市拥有或者经营自己的交通线路。只有奥马哈、里士满、德卢斯三个“大城市”拥有市营煤气厂。九个城市经营自己的电力照明或者发电厂。在美国所有公交车线路中，公共运营商只占不足2%的比例；公共电厂发电量只有全国电力产量的5%；公共煤气厂生产全国供应量的1%。与领先的英国德国相比，这些数字是渺小得让人尴尬。[297]
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梦想如此真诚，实现它的努力如此迫切，加上大西洋两岸如此多的相似点，如此强烈的跨越大西洋认同感，结果为什么和美国城市所有权运动进步分子的预计相差这么远呢？
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时机和规模是部分原因。美国公共服务业市营化工程起步较晚，都市进步分子以公交车为开端。但是没有积累的政府管理经验的好处，要从电气公交车系统入手，一开始就面临成堆的困难。经过十年电气化，世纪之交的都市公交系统在规模和复杂性上已经让水厂和煤气厂相形见绌。在美国尤其如此，因为美国运输公司早期的电气化和在郊外开发区的投资（这在其他地方是不允许的）使它们比欧洲同行强大得多。正如批评爱德华·邓恩倚赖格拉斯哥经验的人马上强调的那样，芝加哥的公交系统是全世界最大的。即使在世纪之交的人口只有格拉斯哥一半稍多的波士顿，其公交线路也是格拉斯哥的三倍，而且每日运送的旅客人数是格拉斯哥的两倍。[298]这么庞大的体系让城市单单依靠自身物质财产来购买是非常昂贵的，如果按这些公司过高估计的资本价值，购买它所隐含的债务负担可能吞掉整个城市预算。先后顺序很重要。美国城市已经错过了市营煤气的最佳时期，它们积累的管理困难的山峰更高了；再错过市营公交车，它们又落下更多欠账。
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其他障碍来自法律。和法国不同，没有总括性的禁令阻止美国城市开发市营服务业。很多法院和议会经过激烈和短暂的司法斗争后，很快达成协议：那些依赖使用城市街道或者依靠城市颁发专营权的服务项目，都是市政府自己可以直接经营的内容。宪法对于城市负债总量的限制是更大的障碍，不过这些条款可以修改，尤其是对于城市投资能够带来利润的“生产性”企业。不是法律的死板而是宪法裁判体制要求改革者应付的双重战场，消耗了他们的最大资源和能量成本。包括购买合同或者管理措施最小细节在内的一切都要经过政治体制两次，先要通过政府正常审查程序，然后再通过法院审核程序，在这个过程中，投资者的财产权肯定成为听证会特别关注的焦点。美国体制带来的拖延和障碍肯定比进步人士在国外见识的多得多。[299]
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但是让市营公共服务业运动陷入困境的最大问题，是那个让爱德华·邓恩遭遇挫折的内容：腐败。邓恩本来希望借助于格拉斯哥的声望和经验，大张旗鼓地请格拉斯哥市营公交系统总经理来为芝加哥新的市营公交车祝福。此人毫不含糊地表示对这里私人运输公司的糟糕服务和过时设备感到失望，可更让他惊讶的是看到芝加哥上空飘浮的政治腐败的恶臭，除非是万不得已的情况下，他甚至不愿意推荐公有化了。[300]因为满心指望的认可落空而陷入极度尴尬，邓恩只好把那份报告装进口袋。但是压制报告并不能压制背后的问题。城市的财产所有者对于票价和税收的关心、那些因为城市的合同利润而发展的小企业主的不满——进步人士的反对派在伦敦利用的所有力量，所有这些再加上腐败的重量，终于引起天平的倾斜。特威德（Tweed）对纽约金库的掠夺、芝加哥城市议会那些所谓灰狼的胃口、费城共和党机器静悄悄的但一点都不逊色的系统腐败等，都构成城市所有权辩论的背景音乐，实际上甚至淹没了辩论本身。
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都市政党机器出售一个又一个有利可图的城市特权，到世纪之交被“扒粪者”抓住揭发时，这已经是老掉牙的故事了。已经有一代精英和中产阶级“好政府”改革者努力要纠正这些。限制和控制公众选举的官员特权是他们惯用的手段，其中许多来自欧洲的先例：按英国经验成立的公务员委员会（虽然在英国，市政府不在公务员管理范围）；按英国地方政府委员会模式成立的州监督委员会；模仿德国市长的职业城市经理人；或者欧洲风格的选举权限制把城市交还给它的财产所有者。[301]
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