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相反，内部腐败发生在市政府内部工作人员身上，受益人是企业老板、政客以及得到他们恩惠的人。内部腐败偶尔也涉及公然的挪用公款，虽然这种情况很少不被逮住。更常见的形式是虚报工资表，在招募人员时任人唯亲、政党分肥、工作效率低下。有时候涉及现金交易。世纪之交要得到城市职位，最常见的方式是贿赂；城市职位所有者必须捐款，此乃填充政党竞选基金的标准手段。但是交易对象除了现金外，同样常见或更普遍的还有工作岗位、肥差，或者选举日的集团投票等。有些国家试图通过限制公职人员的投票权对付这最后一种腐败。在德国，国营铁路职工被明确剥夺投票权。在澳大利亚的维多利亚，政府雇员被排除在正常选举之外，但给予他们独立议会代表的资格，更公开地为自身利益说话。[307]
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内部腐败和边缘腐败的关系比这些手段表现出来的更加复杂。都市腐败的矛盾在于：如果限制其中一种腐败机会，就会增加另外一种腐败机会。减少城市拥有和经营的企业，能减少内部腐败的可能性，却增加了边缘腐败的机会，私人供应商的贿赂就会泛滥。
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这两种腐败在美国城市都很流行。城市政治机器毫不迟疑利用扩大城市服务的机会捞取赞助。城市自来水、卫生部门、警察、消防、健康监督、公共澡堂都（往往是公然）被用来作为政治忠诚的酬佣和优惠。但是如果林肯·斯蒂芬斯和他的“扒粪者”同行是对的，那么世纪之交美国城市腐败最臭不可闻、最严重的情况就发生在边缘地带。正如耶基斯事件以及几十件类似案子显示的，咄咄逼人的私人资本和有兴趣利用职权牟利的政府官员接触的地方，出现腐败的可能性非常大。豪威和斯蒂芬斯这些鼓吹城市所有的人认为围绕专营权的边缘腐败是城市的最大罪恶，这想法其实不错。但是在“扒粪者”把都市政治个人化，报纸编辑急于靠揭露政党头目腐败丑闻来扩大发行量的背景下，公共服务业市营化鼓吹者的说服任务并不轻松。对于在开放的、多孔的、民主的美国城市发生更多腐败的担心，使得美国城市活动的领域很小，而让最成熟的腐败机会进一步加大。
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那么，问题的核心是否在于多孔性本身呢？是否美国城市政治和政府职务分配的早期民主化（尽管有很多缺陷，尽管存在极力辩护的种族和性别壁垒）使朝向都市社会政治的转型更困难了呢？城市改革进步人士中没有一个人考虑这个问题。他们不愿意接受的结论是：他们的雄心因为历史发展的层次不对而陷入困境。他们心目中自我拥有的城市是民主的实现。透过算术民主的形式外壳，他们看到了城市演变成发挥民主功能的生物器官。那是历史前进的方向：从消极等待到行动，从形式到服务，对都市生活的相互倚赖性从无意识到有意识的转变。那就是萧强调城市“管家”时表达的意思，就是豪威所羡慕的“做事的”城市的核心——大胆的、集体的、公开的作为，期待共同回报。民主的结果不在遥远的管理委员会，甚至不在选举，而在格拉斯哥的公交车和伦敦轮渡的日常运行中。
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美国城市进步人士很少承认，他们羡慕的欧洲城市的广泛服务项目可能倚赖于一点：欧洲城市精英成功地长期推迟形式民主的实现。但是他们对两种民主（形式民主和行动民主）亲属关系的竭力强调，显示他们明白欧洲市营企业的教益是双刃剑。欧洲经验是否证明了城市行动野心越大就越能产生更诚实的公民精神？或者相反，跨越大西洋的政治结构对比，恰好突出了在美国政治背景下推行欧洲风格的城市经营真是愚不可及？美国城市管理的民主化是否排除了服务民主化的可能性？自我支配的城市的途径会不会被一个最意料不到的障碍所阻挡，即政体过早的民主化使得国家机构被过度地挖空和私有化？
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1905年到1907年的争吵和争论没有为这些问题提供明确的答案。城市公共所有权改革者并没有偏离目标太远。自我拥有的城市，尝试性地向外扩张到新的公共商品和公共供应领域，这个设想在第一次世界大战前仍然没有定论。由于1920年代电力争议的推动，它将再次浮上台面，清晰出现在新政拥护者的政治想象中。
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可塑性是城市所有权观念的内在特征。它可以被公共卫生改革者拿来作为工具；被萧和豪威竭力争取的那种具有公民思想的商人用作工具；在有些时候，还成为城市庞大的、大众化的工人阶级多数派使用的工具。就像进步人士的许多项目一样，市营公共服务业运动是零碎的改革，在理论上显得软弱。它认识到城市生活事实上的集体主义，但它不是代表对市场的颠覆，而是选择性地侵占其中公共特征最明显的部分——明显到连私营的公共服务公司都承认的部分，这些公司竞相把“公共服务”作为招牌用在自己身上。
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市营化运动是大西洋范围第一个重要的进步工程。在借来的经验和跨越国界的先例中，在共同的语言如细菌、污水处理、煤气价格、公交车票价中，北大西洋经济体的市营化改革者开始创造适度的、替代性的社会经济来改造彻底商业化的城市。但是正如针对公交车和腐败而发生的争吵和喧闹所示，市营化运动也是一个政治教训，说明时机选择的极端重要性以及细小差别的积累性效应多么巨大。在从民主形式转向进步人士迫切渴望得到的民主功能过程中，这两个因素在最后都发挥了特别重要的作用。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第五章 公民的抱负
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私有财产，公共设计
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进步人士政治想象中的城市既是动词又是形象：既是剧烈的公共活动的表现，又是心中的图画。弗里德里克·豪威多年后仍然记得他“想象中的城市构造应该是什么样子的……那是一个单元，一个有思想的东西，有清晰的目的，眼光远远超越当前状况，预先采取措施适应将来的变化”。他写到，从第一次在约翰·霍普金斯大学接触阿尔伯特·萧的课程起，“我研究城市就像别人研究艺术一样，我对街道路沿、下水道、空中轮廓线特别感兴趣”。[308]
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艺术和下水道：人们对这种并列可能感到困惑和怀疑，在已被时间分开的类别中费力寻找自己的方位。但是进步人士的核心性格特征在于既从形式角度也从功能角度来看待社会政治。社会的核心价值应该体现在街道设计、公共建筑、居民区和城市风光上，这是大西洋两岸进步文化的坚定信念。进步人士心中的城市既表现在公共水厂和公交车上，也同样充分地表现在市民活动中心、城市分区地图上。豪威记得他们渴望的是“美丽”。但是激起他们热情的不是“美丽”本身，而是有意识设计的可能性：把公共选择的秩序添加在城市土地、地区选择和建筑风格的巨大而混乱的市场上。从城市规划想法的最初萌动到“新政”和欧洲社会民主党的社区建筑计划，进步社会政治一直强调的理想是：社区不仅拥有自己的基础设施而且体现自己的设计。给其中一面带来能量的大西洋纽带也激发了另一面的活力。
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在某种程度上，进步人士在城市形式上的专注是旅行的产物。参观者很少有浪费的时间，眼睛总在阅读着形式和表面现象。就像在他们之前到欧洲考察艺术的大旅行朝圣者一样，试图在艺术外在形式上分析其内部文化内涵，进步人士都是形式的热心学习者。在欧洲参观的美国进步人士很少不陶醉在临街建筑和城市风光上的，就好像每个国家的政治文化秘密都可以从这些内容中揭开。柏林街道的异常宽阔和城市当局在维持街道整洁方面的一丝不苟，以夸张的形式向美国人讲述着德国人的效率和公民意识。维也纳就是壮观的环城大道，巴黎就是林荫大道，纽约就是怪异的、高耸入云的摩天大楼。人们在每个城市都可以阅读其独特的建筑模式：一直延伸到柏林边缘的四到五层廉价公寓的坚固方阵：数英里长的狭窄街道和投机商建造的英格兰房屋，与卫生地方法规框架紧密结合：苏格兰城市高大的石头公寓：波士顿挤到邻居家占空间的三层木板房：纽约一幢幢廉价公寓形成的幽暗深谷。
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欧洲人阅读美国城市的愿望也同样强烈。H.G.威尔斯认为曼哈顿的摩天大楼就是城市被“没有灵魂的强大力量”控制的标志。相反，查尔斯·布思认为这些高楼诉说着新大陆无限的能量。随着大西洋经济体进步人士越来越积极寻找相互的经验和革新，到处都是迫切阅读城市形式以便发现背后社会意义的参观者。[309]
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尽管结果可能相互矛盾，但这些努力决不是愚蠢的。表面现象有时候会误导人，最明显的例子莫过于柏林了，其他地方的贫民窟都是公开展示出来的，而在这里都被藏在城市街区内部拥挤的棚户区。不过在某种程度上，一个城市的形式和建筑、街景和轮廓线、公园和住宅区，暴露了城市土地和住宅背后力量的轮廓，眼睛是不会骗你的。伯明翰工人阶级家庭的成排房屋十二英尺宽，后面有狭窄的一块地，高高的篱笆，阴暗得不适宜生物生长。这和芝加哥的独立小木板房完全不同，后者散落在泥泞的街道上，还散发着未干燥处理的便宜木头的强烈味道。两者都不同于华盛顿的后街陋巷、曼哈顿廉价公寓里合住的通风井：也不同于柏林那拥挤在一起的、一厅一厨的两室公寓。曼哈顿、芝加哥以及一千个比较小的美国城市的连绵不断、没有尽头的笔直街道，与巴黎的豪华林荫道或者德国城市内部曲里拐弯的棚户区不同。所有这些区别都反映了财产、法律和政治的不同混合体。
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这三种因素都深刻影响着城市的外观。土地财产和建筑资本背后的所有权可能是分散的，也可能是紧密集中的。都市土地市场的法律基础可能适应迅速方便的财产交易，也可能适应错综复杂的、大盒套小盒式的租赁关系。城市空间发展的公共利益可能被有意识地展现，也可能让位给市场价格和优惠等多种决定因素。比建筑学的作用更大，市场的这些因素或者（用M.J.唐顿更精确的术语）“占据支配地位的‘财产文化’”，也给予城市基本的形式。[310]
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北大西洋经济体的城市不管还能是别的什么，至少都是巨大的、剧烈搅动的、靠法律维持的土地和住房市场。在想象中，不动产或许强调稳定性，可实际上没有任何地方比世纪之交的资本主义城市不动产转手更快，或者表现出更深刻的商品化过程。由于流动人口的大幅度增加，大城市是房地产投机的最成功的发动机。由于土地分割标价出售、出租，或者握在手里等待空想的使用方式迅速转变导致其价值暴涨，所以土地成为可以倒卖的商品。因为同样的原因，住房也成为商品。从建筑的普遍高度、密度到城市街道的模式、工薪家庭典型的居住空间，或者让美国城市具有独特的“豁牙”外观的空地（投机者寻找大机会而握着不开发），让人们从城市形式中阅读到财产的权利和力量。
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即使想象一下私人力量的这种合流是可以“规划”的，在当时听起来也会是大胆的政治宣言。相当数量的进步人士聚集在这种抱负上。纽约市公交车战斗的核心人物米罗·莫尔特比担任的第一个城市管理职务，就是一个调查欧洲城市设计的委员会的秘书。豪威一辈子都对城市规划热情不减。他的好朋友林肯·斯蒂芬斯1909年也在琢磨“我尝试的最大一项工作”——创立“城市经理或者城市设计师的新职业”。弗洛伦斯·凯利的全国消费者联盟是为劳动妇女争取更好工作条件的先驱，她帮助组织了美国第一个城市规划展览。搜集了那么多社会政治理想的杂志《调查》从一开始就开放篇幅发表城市规划方面的文章。第一次世界大战前社会福利事业的重要资金支柱拉塞尔·塞奇基金会几乎花费了一半资产，在长岛上建立模仿英国的模范郊区“森林山花园”。[311]
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对于城市空间、住房、设计的关心在北大西洋经济体的每个国家都激起讨论。从1889年巴黎博览会上关于工人住房的第一次国际会议起，住房国际会议就成为固定的活动项目。第一次世界大战前城市规划的示范地像磁石一样吸引了众多社会改革者：英格兰的（日光港、伯恩维尔、莱奇沃思、汉普斯特德）：德国的（法兰克福、乌尔姆、海勒洛、埃森的克虏伯居住区）。最有气魄的国际城市规划展览和会议也一样，最大的一次1910年在维也纳举行，吸引了两千多名与会者。通过这些论坛，社会的和立法的手段得以异常迅速地传播，包括模范住房设计、模范住房立法、街道规划和城市分区模式、控制土地投机的机制、影响郊外土地发展的措施等等。[312]
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到美国人在第一次世界大战前的十年进入时，这个网络已经基本形成，他们再次成为迟到者。部分因为此种原因，部分因为从来不能真正摆脱审美大旅行留在心中的欧洲那种和谐完美风景，美国人在跨越大西洋的背景下再次看到自己城市的杂乱无章后往往感到非常尴尬。豪威把典型的美国城市称为商业“事故”，这个进步派的比喻有许多变体：人们发现城市“没有统一感，没有永恒性，没有整个社区的权利意识”。刚刚从英格兰新花园城市参观回来的沃尔特·韦尔赞同这个观点，美国城市除了“自私的利益冲突乱象外”还有什么？简直就是一个“过分膨胀的、无法无天的”巴比伦。列奥·罗韦抱怨说：“城市不应该是狭窄和压抑的大街的单调重复：不应该让每个可用的空间都覆盖闪耀的招牌，让每个街道拐角都有一酒馆，让每个人都随心所欲地建房。”[313]
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实际上，世纪之交的伦敦像纽约一样闪耀着众多广告。帝国时代柏林的街道门面过分体现装饰和资产阶级的自豪，在盛气凌人方面并不比芝加哥的大烟囱逊色多少。资本主义城市在任何方面都表现出家族相似性，但是美国人认为商业化力量在美国城市中特别强大和不受约束，这也确实没错。在与私有化城市争吵的背景下，看看巴黎甚至伦敦，美国进步人士不可能不注意到明显的差别。他们把欧洲人在城市规划方面的实验当作某种社会设计的证据，即朝着公共需要的方向调整和规范市场。1930年代社会政治的关键词“计划”通过欧洲、通过城市规划的思想成为美国的政治词汇。Städtebau（德语，字面意思是“城市建筑”）是最初的名称。在英国它被重新命名为“城镇规划”（town planning），用来表示土地和建筑的控制系统，在价格和市场交易“看不见的手”之外添加了看得见的公众之手。它许诺对城市设计和前途加以新的集体控制，许诺房屋质量的新标准，许诺把砖头和灰浆添加在公民改革者的“城市意识”上。豪威写道：“我们开始看到城市是有意识、有生命的有机体，建筑师、工程师……管理者、梦想者能够为了人民的舒适、方便、幸福而建造和设计。在很大程度上，城市规划是第一次清醒地认识到社会的统一性。”[314]
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怀有这些设想和抱负，美国进步人士成为积极传播欧洲集体城市设计观念的渠道。通过大西洋纽带，他们一个又一个为美国带回了整套规划工具，有些束之高阁从来没有使用过，有些被迫切拿来推行，有些做了修改。这些引进观念的标志至今仍然清晰地出现在美国都市风景上，如借来的古典主义，体现在190年代中期及以后带着巨大公民热情建立的公共建筑中：如费城的菲尔芒特（现在的本杰明·富兰克林）大街的城市风景区干道，是根据巴黎的奥斯曼男爵模式建造的：还有从德国引进的分区规划，它像八哥一样以变更的形式迅速在新土地上繁衍起来。如果认真寻找，你可以发现一些木板房仍然矗立在马萨诸塞州的洛厄尔，它们是美国第一批公共资助住房运动的成果，是英国花园城市设计元素、新西兰先例和本土劳工政治结合的产物。
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