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1703279711 本世纪前20年大胆提出的城市总体规划付诸实施时的问题不仅在于公民和商业城市象征上的冲突，而且在于找到法律和资金手段把奥斯曼式干涉财产权的做法用在美国城市上。在这方面很能说明问题的是，伯纳姆的芝加哥规划的最后一章用于详细讨论实施的问题，由芝加哥律师签字盖章。
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1703279713 从巴黎和伯明翰的例子看，明显的措施是超额征用土地，通过出售增值了的建筑用地来补偿各种费用。费城异常昂贵的菲尔芒特公园道工程就是以这种方式开始的。但是对于大部分城市来说，州法院拒绝支持超额征用土地的法案，因为它构成了为他人利益强行剥夺某些财产所有者权利的问题。如果用公共财政支持主要街道建设，意味着又将遇到困扰城市公共所有权力量的债务限制。即使这些限制被突破，税收资助的方式在政治上也有风险，可能遭到居住在远离改造区域选民的反对，他们不大可能忽略这个事实：林荫大道税的主要受益人是那些在土地市场上最狡猾、最善于投机的人。1910年宾夕法尼亚的雷丁市（Reading），工人阶级多数恰恰就是因为这个原因否决了商人的城市规划。为了购买公园用地，美国的州已经找到了扩大特别征税权限的方法，要求毗连的财产所有者交街道改造税。通过把预计将从建造公园中受益的整个邻近街区划为特别税区域，堪萨斯市在1900年到1915年资助了一套新的车行道公园几乎全部的成本。但是开辟街道和公共广场的利益很难摊到比邻近的财产所有者更大的征税区域，很难期待这些人同意将自己的财产分割成片并且还为这损失买单。在财产权和规划的斗争中，占优势的一方在巴黎和在美国是不一样的。已经被抵押给私人土地投资的城市实际上很难再重新制造公民统一的象征。[329]
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1703279715 受奥斯曼激发的规划很少变成现实，这也不见得不好。因为过分集中化的倾向，他们的星形广场和交汇的对角线街道注定要被汽车交通所吞没。这些东西更容易成为支持者渴望公民团结的象征，而不是能够将其付诸实施的机制。伯纳姆风格的计划是视觉的建筑，热衷于对称和象征，很少考虑到私有化城市中既定的财产权利和土地投机性投资的问题。实际上，正是因为规划能让每个财产所有者的利益都得到提高这一承诺，才能吸引商人参与到奥斯曼的规划中来。但是赤裸裸的欧洲化审美观的伯纳姆风格城市规划是个标志，说明大西洋的鸿沟是多么快地被跨越了——该规划把商业赞助和渴望公民团结的进步思想倾注到巴黎风格中，而这种风格在不久前还被看作是对共和原则的公开冒犯。
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1703279717 在城市美化运动所喜爱的巴黎之外，还有另外一些对城市规划的理解，比伯纳姆甚至奥斯曼更深入地插进土地和住房市场。在这些发展中，德国城市占领先地位。他们的创新能力部分来自19世纪晚期德国城市特别严峻的土地和住房压力。与能够向任何方向蔓延扩展的美国城市不同，德国城市不断膨胀的人口就像拥挤在护城河围绕的营地里。在古城墙之外，有些德国城市被小块的农家土地环绕，经过多代人的财产分割，很难合并起来成为可以出售的建筑用地。还有些城市，比如这个类别的著名代表柏林，被庞大的土地投机公司占有的地产所环绕，这些人有绝对的利益动机维持边远土地价格居高不下，直到它们可以合算地开发成为城市建筑高度条例规定的五层楼用地。考虑到城市化进程比19世纪末期欧洲其他地方都快，这些限制城市扩张的壁垒给予德国城市的土地和住房价格带来巨大压力。[330]
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1703279719 结果是城市人口密度比北大西洋经济体任何地方都高。在第一次世界大战前的伦敦，在每一幢建筑物里平均住8人，在费城这个数字是5人，在芝加哥是9人，在廉价公寓集中的曼哈顿是20人。但是在33个德国大城市，每幢住房里的平均人口是21人。这些城市的外部标志是建造在城市边缘的低层公寓建筑，德国批评家称为“Mietskasernen”（出租营房），在这种地方居住的内部体验则是激烈争夺空气和空间的竞争。在1905年的汉堡，城市的几乎一半人口居住在每户只有两个或者更少房间的住房内。在法兰克福就幸运得多了，居住在这样条件的城市人口只有三分之一。在拥挤最严重的柏林，四分之三的城市人口——包括成人、孩子和房客都挤在这样的房子里。[331]考虑到这些情况，难怪自阿道夫·瓦格纳等人1870年代的倡导开始，工人阶级的充分住房问题就一直在德国社会问题辩论中发挥着核心作用。
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1703279721 如果单单因为需要就可以让城市土地和住房问题政治化，那么改革运动的中心肯定就落在柏林了。英国城市规划者帕特里克·阿伯克隆比称1914年的柏林是“欧洲最拥挤的城市，它发展的时候，没有通过小路和散乱的郊区住房往外扩展，而是慢慢把宽阔的城市街道和巨大的居民区推广到空旷的乡村，一举形成充分发展的城市”。[332]美国游客对明显缺乏英美风格的空间分割情况感到困惑——对中产阶级和穷人在庞大的公寓区挤在一起的模式感到困惑，有钱人住在临街的平房，经济上不那么宽裕的人就挤在后面房间里，穷人住在屋檐下或者最黑暗的内室。游客有时候很难认识到德国首都的人口密度和经济力量。麦吉·詹尼森报告说，与伦敦很容易看到穷人的情况不同，“柏林的贫穷被围绕起来了，是隐藏的秘密”。他是少数几个进入“出租营房”内部发现真相的大胆美国人之一。[333]欧洲没有比这里人口密度更高的地方了。在第一次世界大战前夕，柏林每幢房子里居住的人数是76人，是曼哈顿人数的三倍半。严厉的监督已经封闭了1870年代的许多地下室和阁楼。根据官方对于过分拥挤的定义标准，一个可以供暖的房间如果居住超过四个人就算超标，那么在1912年，有60万柏林人都生活在过分拥挤的住房内。[334]
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1703279723 如果说根据柏林设想的未来萦绕在德国进步人士头脑中，土地和住房政策的主要实验则是在较小的、压力较弱的德国城市，这些地方的进步政策团体有更多可运作的空间。被都市土地问题吸引的有些是讲坛社会主义者，如瓦格纳，或施穆勒的学生鲁道夫·埃伯施塔特：另一些是德国单一税制倡导者，1880年中期被组织成为土地改革联盟：还有像阿尔伯特·苏德库姆、胡戈·林德曼，是德国城市社会主义运动的关键人物。最后，都市土地和住房改革运动中的最重要人物还包括中间派的市长，他们考虑到公共健康的责任，同时敦促市政当局进入公共商品和供应的新领域。[335]
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1703279725 这样广泛的和不确定的同盟力量必然会综合运用各种措施：政府更严格地检查是否达到卫生标准、居住是否过分拥挤，改革租赁关系法，以及扩展（我们随后看到的）廉价、可靠的工人阶级住房的供应。但是促成最大胆措施出台的因素是投机性边远土地价值这一绞索。正如许多人看到的，解决住房困境的最简单办法就是城市抢先占有未开发的郊区土地市场，通过新的电气化城市公交系统把它和都市工作市场结合起来，推动低密度、低成本住房的发展。这是分散性城市景观的设想——比廉价公寓的城市在形式上更“自然”，正如许多德国人看到的，它只有在法律和经济偶然性的人工温室内出现。德国土地改革者羡慕英国带有小花园的小房子，郊区联排房屋的宽敞空间。[336]到20世纪初期，他们已经开发出实现这个理想的一套新的规划技巧和市场干预方法。[337]
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1703279727 最直接的新工具是城市购买土地。本世纪早期一直作为土地销售者的德国城市，开始为了引导都市发展而在其边界内外购回大量未开发土地。受到1901年普鲁士住房问题法令的鼓励，抢在投机性开发商之前购买大量城市土地储备成为引人注目的潮流。这个运动的领导者是乌尔姆，到1911年它已经拥有管辖范围内80%的土地，有些土地已经被开发成小型单家独院住房出售给居民（城市保留重新购买回去的权力）。法兰克福在1906年拥有略超过一半所管辖的土地。它与建筑协会签订长期租借协议，保证在城市边缘建造低成本工人住房。[338]
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1703279729 如果众多农民地块分布在周围，把土地切割成无法搞建筑的狭小长片，即使私人开发商也会因为个别土地所有者待价而沽拒不出售而受挫。法兰克福的弗兰茨·阿迪克斯提出的解决办法授权城市官员，在多数邻居都同意出售时，可以按司法评定的价格从拒不服从的土地所有者手里购买土地，然后把这些地块连成建筑用地重新出售。阿迪克斯的法案在普鲁士立法机构受阻，被降低为法兰克福特殊情况，这种征用最顽固的小地块所有者土地的权力主要在于其象征性的意义而非实质效力。但是作为城市集体权利与土地所有者投机权利关系的声明，“阿迪克斯法”（后来的名称）得到那样广泛关注和报道也是理所应当的。[339]
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1703279731 更普遍使用的方法是对土地价值投机征税。由于阿道夫·瓦格纳的宣传和德国单一税制支持者的推动，以及19世纪末期德国政治文化强烈反对投机倾向的鼓励，进入新世纪后，这种思想很快获得巨大影响力。1904年的法兰克福和1905年的科隆是首批征收土地交易累进税的城市，设法征收土地价格上涨中非劳动所得的四分之一为增值税，并且（阿迪克斯这样认为）打击对城市边缘土地的投机。到了1911年，当帝国本身开始针对城市土地试征收两年期的资本增值税时，超过650个德国城市都群起效仿。这些城市迫切希望得到收入新来源，很高兴让纳税负担首先落在投机的土地收益上。[340]
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1703279733 新德国措施的最后一个工具是城市分区。对于城市的不同区域确定不同建筑规范的思想，在19世纪末期的德国并不是不为人知的。典型的受益人是德国城市中的超级富豪，因为建筑规范常常为他们设定独特的、阶级隔离的花园住宅区，使其在多层廉价公寓向外推进时受到建筑高度限制的特别保护。城市从中心越往外走人口密度越小，从内部的中世纪棚户区经过“出租营房”再到低密度的边缘，这种洋葱皮模式对德国中产阶级有明显的吸引力，他们中的许多人渴望逃脱不同阶级混杂居住的传统。1891年法兰克福的分区条例，第一个覆盖全城、对不同地区规定不同建筑标准的条例，就包括这种花园住宅区。它的首要推动者阿迪克斯却是从不同的角度为城市分区辩护的，说这是限制边远地区土地所有者价格期待的手段。这也并非言不由衷。通过强迫城市边缘的人口密度降低，法兰克福的市议会希望鼓励更便宜的、更低廉的郊区建筑。为了强化这点，法兰克福城市分区条例还划出留给低密度工人住房的边远区域：第二年推行的柏林城市分区条例也是这样做的。[341]
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1703279735 作为城市建筑规范的详细阐述，城市分区规划具有的法律影响力和实际后果远远超过了美国城市规划的纸上理想。在抱负最大的时候，城市分区规划是一个在价格体系之前详细制订城市发展蓝图的手段：把工业发展放在靠近铁路和码头的区域，预留方便工作和交通的区域用以建设便宜的、小型的工人住房，用公共表达的规划打破土地所有者投机发财的美梦。
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1703279737 这些新措施中没有一件戏剧性地改变了威廉皇帝时代德国的土地和房屋关系。因为帝国官员对于强势的土地兼并和购买政策的阻挠，柏林仍然被限制在异常拥挤的石头房屋里，这些官员厌恶自己首都的社会主义者多数派。住房改革者试图通过全德国范围的住房法律的努力，也在房屋所有者的抗拒和财产拥有者的游说下失败了。虽然具有重要的象征意义，但非劳动所得增值税一直不过是战前德国城市财政收入中的涓涓细水而已。在1910年的柏林，这种税收的份额只占城市收入的不足4%。即使在法兰克福，阿迪克斯的土地市场干预措施也引发土地所有者团体的强烈反对。[342]不过，尽管规划措施的力量有限，但德国对于城市土地市场运作的干预行动创造了一系列潜在可用的工具，人们可以运用这些工具来建设不同于私有化大都市和奥斯曼在塞纳河上建造的游行广场的城市。
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1703279739 在英国，城市规划的抱负最初采取了和世纪之交的德国完全不同的方向。除了苏格兰之外，英国城市建设的特点是低矮和广阔。在苏格兰，高额的土地价格和低廉的工资使得多层廉价公寓非常盛行。在德国城市把多层“出租营房”向外推到开发土地边缘时，英国城市的外部边缘扩张形式则是散乱分布的两层联排房屋，坐落在狭窄的、严格统一的街道和人口稀少的地块上，这些区域都是在1877年后，严格按照地方政府委员会的建筑模式细则的卫生最低标准划定的。为了抵消千篇一律和单调重复，一个街区的房屋可以建造飘窗，另一个街区可模仿都铎王朝时期把木料镶入灰浆中，再一个街区可在突出的屋檐上模仿瑞士的涡卷装饰、蒂凡尼玻璃窗、仿希腊木头柱子、漂亮的多彩屋瓦，或粉刷花哨的装饰。在杂乱的建筑商手册风格中，人们迫切希望通过可推销的房屋外观建立一种地方感。英国都市的形状是传统和创新的妥协，是法律严谨性和私人投资算计的妥协，不是市场自由选择的结果。同样的，它也不是事先计划好了的。[343]
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1703279741 首批尝试比最低限度的公共健康考虑更多的城市设计的人，是那些有家长作风的生产商。1888年利物浦外的日光港，肥皂厂老板威廉·莱弗奠定了受到广泛拍照宣传的公司村落的基础，这是半木结构的、装饰华丽的集中住宅区。更素雅的是乔治·吉百利在伯恩维尔可可工厂邻近区域建造的雇工村落，这里外观朴素的双拼或者四拼房屋的街道汇合处是学校、商店、贵格会礼拜堂——被吉百利安排在城镇的中央绿地。愿景在这些设计中发挥的作用并不小，这多亏了生产商直接拥有可开发的土地。但是起到重要作用的因素还有风景如画的公司村落的广告功能，以及诱人居住条件对于留住雇主所需技术工人的用途。[344]与这些英国公司村落类似的情况也可以在北大西洋经济体的其他地方找到：在埃森，克虏伯赞助的玛格丽特花园城（Margarethenhöhe）是战前德国工人住房设计的高水位线：在伊利诺斯州有普尔曼，在宾夕法尼亚州有范德格里夫特——都存在高度自觉的技术和设计交流。
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1703279743 从经济上和社会上来说更大胆的行动，则是埃比尼泽·霍华德在莱奇沃思建造的先驱性花园城市。莱奇沃思是个实验场，在这里尝试单一税制的经济、全面的城市计划，尝试创造比孤独的乡下生活或者压力巨大的大城市生活都更有吸引力的生活环境。它开始于1903年，得到英国一些著名模范雇主的支持。身为合作社类型的空想社会主义者，霍华德特别关心把新城镇的非劳动所得土地增值用在集体利益。莱奇沃思的主要建筑师雷蒙德·昂温是受到德国中世纪城镇美学激发的费边社社会主义者。作为规划、想象和自身投机抱负的混合体（从莱奇沃思火车站广场出来的游客最先看到的景观就是该工程旗帜飘扬的土地办公室），霍华德和昂温合作建设的城市马上赢得国际好评，无论从形式上还是经济上都成为进步人士设计的典范。沃尔特·韦尔注意到莱奇沃思的发展。
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1703279745 不是疯狂的城市芜生蔓长、令人厌恶的扩张，随意性向外延伸许多英里，在更便宜或者主人更贫穷的土地上建造偷工减料的房屋……它不是配有高耸入云的烟囱，被单调房屋和了无生气的四方院围绕着的现代工厂城市……它不是没有结构，不是没有经过事先考虑的。它不是那种既拥挤又分散的城市，难看的光秃秃的空间被临时围篱环绕，车间、酒馆、居民区乱七八糟挤在一起。
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1703279747 花园城市是经过规划的，“有机的、综合性的城市”。[345]
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1703279749 1905年，汤因比馆的亨丽埃塔·巴内特聘请昂温在伦敦边缘做类似实验，设计阶级混合居住的郊区。在他的汉普斯特德花园郊区，昂温创造了一个让人吃惊的村庄，有着从德国南部小镇借来的蜿蜒曲折街道，有广场和内向环绕的死胡同（cul de sac）以创造邻居空间，细腻的建筑伪装掩盖了村庄背后的阶级差异。在欧美的战前城市改革者中间，英国人尝试的慈善村庄设计如汉普斯特德、莱奇沃思、伯恩维尔、日光港等是当时最著名的看得见的偶像，是重新把城市社会化的蓝图。[346]
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1703279751 但是，要让这些小岛在投机商建造的房屋的大海上变得不那么稀少，就需要更广泛的公共权力。正是在这个关键点上，英国进步人士意识到来自德国的城市规划技巧的重要性。宣传德国规划新措施的最初工作落在曼彻斯特都市改革者托马斯·霍斯福身上，他是一位见多识广的富翁，在1904年出版了《人们住房和周围环境的改善：以德国为例》一书，这几乎算不上是书，而是翻译过来的德国报告和法规的汇编。由于受到伯明翰市议会住房委员会主席约翰·奈特福德的推动，该城市很快派遣一个代表团到德国考察城市规划。奈特福德本人很快向议会提交议案，授权英国城市当局先于开发商购买城市边远便宜的土地（像德国那样），与交通部门一起协调规划，然后再把大部分土地出租给有限赢利的住房协会（按法兰克福的模式）。[347]
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1703279753 因为在地方政府委员会上受阻，奈特福德的议案从土地购买计划转变成为一套规划权力。在1909年《住房和城镇规划法》的规划部分条款中，英国地方当局仍然不能从事一般的土地交易，但是它们有权为即将开始集中开发的具体的未建区域制订详细的发展计划，在地方政府委员会的同意下，运用法律的力量实施这些计划。在第一次世界大战爆发前，只有以奈特福德的伯明翰为首的一小部分城市制订了发展计划。英国城市规划当局只能零碎地进行，对城市周边的特定区域进行规划。但是在这些区域他们可以设计街道和保留公共空间（根据毗连的财产所有者确定成本），把住宅区连成片，建立工业和商业区，（在开发前）确定密度限制，在特殊情况下甚至确定地块界线。从莱奇沃思的经理办公室来到地方政府委员会的城市规划顾问新岗位后，托马斯·亚当斯试图说服美国人相信城市规划法案做了需要做的一切，这显然夸大其词。[348]不过，在破坏传统的土地所有权和特权方面，在赋予城市本身展望未来的权利方面，该法案确实做了很多贡献。
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1703279755 到了伯纳姆的芝加哥计划完成时，简单地说，欧洲城市规划者已经创造了一套能够深刻切入城市土地和财产结构的法律和管理工具。在德国的城市规划设计师和英国花园城市设计者之间已经存在技术和视野的密切交流。我们已经知道奥斯曼的技术世界闻名，“廉价住房国际大会”吸引了欧洲和美国的众多改革者。美国的城市土地市场之变化无常不亚于北大西洋经济体的任何地区，美国的进步人士很可能陷入这些辩论和理想中，这已经成为不争的事实。他们希望得到控制城市设计的措施，其中有些人迫切渴望获得国际上的新技术。1909年不那么确定的是（虽然芝加哥计划的法律顾问或许比多数人适合做出预测）：这些努力是否足以把美国的城市规划从象征性的、视觉直观的议题变成具有深刻社会效果的工程。这反过来取决于引进的工具中有哪些能够在跨越大西洋后仍然保存其优势。
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