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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 “对工人公平的城市规划”
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由于陶醉在借用的街道景观、公民中心，以及企业赞助者的经济抱负中，美国城市美化运动的主要设计师最开始很少注意欧洲城市规划的新方向。把更深层次的社会政治目标注入城市设计的工作则落入一群社会工作者和睦邻中心居住人员的手中，他们住在建筑过度的大熔炉里——下曼哈顿地区。和德国同行类似，他们的首要兴趣不是在象征标记而是在土地价值和住房上，尤其是这些对于城市工人阶级的冲击。
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这个群体中鼓舞人心的人物是弗洛伦斯·凯利，她1899年从芝加哥的赫尔馆转移到纽约市担任全国消费者联盟的主席。随着她对女性工作条件的调查进入下曼哈顿的工厂和服装厂的阁楼，凯利震惊地发现纽约工人阶级居住区过分拥挤的状况，在芝加哥还没有见过的紧密拥挤在一起的廉价公寓，以及新出现的、黑暗的都市深谷。到了1907年，她网络了一帮志同道合的朋友组成“纽约拥塞问题委员会”，亨利街睦邻中心的丽莲·沃尔德、纽约慈善组织协会的爱德华·迪瓦恩、侨居的城市社会主义者约翰·马丁、《调查》杂志的保罗·凯洛格、住在格林威治馆的年轻建筑师乔治·福特、格林威治馆的玛丽·金斯伯里·西姆柯维奇（后来在1930年代是她把所有这些关心都带入公共住房运动），很快弗里德里克·豪威也参加进来。不到一年时间，他们聘用本杰明·马什为执行秘书，此人经验丰富，曾跟随宾夕法尼亚大学的西蒙·帕滕学习，进行过欧洲和美国的乞丐和流浪汉调查，在格林威治馆居住过，具有强烈的单一税制信念。[349]
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拥塞问题委员会很快派遣马什到欧洲出席1907年夏天在伦敦举行的国际住房大会，搜集可能得到的政策建议。马什带回了来自霍斯福和奈特福德的大量材料和他毫无羞惭地宣传“外国模式的城市规划”的热情。在1908年春天，马什和委员会在曼哈顿举办了提高人们意识的“拥塞状况展览”。其中非常醒目的是过分拥挤的城市的景象：血汗工厂居住区原样大小的造型、晚上铺上床垫让工人睡觉的12英尺见方的地板、曼哈顿和布鲁克林人口密度三维空间地图、贫民窟照片、死亡率和疾病率图表、描述曼哈顿土地所有权集中程度的图表，还有由马什特别准备的一对立方体，显示从1620年代以来曼哈顿土地价格上升情况。但是，如果说美国情况位于中心位置的话，在墙上，委员会悬挂的是让人目光朝外的暗示，如伯恩维尔、日光港的规划和图片、法兰克福和科隆的城市分区地图、柏林工人阶级公寓住房合作社照片等。借来的解决办法没有让人口拥塞问题显得更紧迫，但是由于让它呈现出得到解决的可能性，借来的措施把城市过分拥挤问题从命运或者自然状况等变成政治问题。[350]
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第二年夏天，马什再次来到欧洲搜集资料，他把这次研究成果写成了一本书，《城市规划概论》（1909），第一次把清晰描述的德国城市规划展现在美国读者面前。1909年的春天，委员会组织了另外一次展览，这次是在华盛顿特区向美国参议院大量展示德国城市规划的材料，举办了美国第一次城市规划问题研讨会。[351]
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受到马什和拥塞问题委员会、纽约人民协会的豪威、新城市规划技术的欧洲传道士们的推动，美国人的学习热情迅速上涨。来自英国花园城市运动的雷蒙德·昂温、托马斯·亚当斯、亨利·维维安、E.G.库尔品，来自社区实践（Kommunale Praxis）的阿尔伯特·苏德库姆，1910年柏林城市规划展览的组织者沃纳·赫格曼等，都在1910年到1913年间到全美各地巡回演讲宣传城市规划的社会政治意义。当查尔斯·罗宾逊编辑的、大量集中公民中心热情和巴黎插图的《救济与平民》（Charities and Commons）杂志在1908年组织城市规划专家评论的时候，马什的文章“对工人公平的城市规划”带有对经济问题的激进关注和德国财产控制的奇怪工具包，简直就像高雅的唯美主义者茶话会上突然传出的一声粗鲁断喝。六年后，当《美国政治与社会科学院纪事》组织类似讨论时，英国和德国技术已经成为共同的流通用语了。[352]
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目的和手段是公开的问题。对于拥塞问题委员会来说压倒一切的命令是，要缓解那些迫使挣工资者家庭以更加高昂的联合租金更拥挤地塞入下曼哈顿廉价公寓的压力。这意味着打破曼哈顿岛南端工厂和血汗作坊集中的状况，把工业以更小节点分散在全市。弗洛伦斯·凯利认为实现这个目标的最锋利工具就是城市购买土地，让规划者在城市边缘地区分配工业区，建设低密度工人住宅区。到了1910年，她和西姆柯维奇忙于更加野心勃勃的规划，它与其说接近阿迪克斯的想法倒不如说接近霍华德的想法，采取全州范围的工业分散项目、分散模范城镇、复兴农村经济等来遏制涌入曼哈顿的人口大潮。[353]
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拥塞问题委员会的其他人按照英国和德国模式敦促通过居住法，限制特定廉价公寓所能容纳的人口数量。约翰·马丁认为人口分散的关键在于发展快速公共交通体系，采用欧洲风格的工薪族便宜车票。拉塞尔·塞奇基金会担心如果没有比投机商野心冲动更高的设计标准，郊区土地开发只会加剧问题的严重性，他们认为答案应该在英国花园城市中。在1910年，建筑师格罗夫纳·阿特伯里充当雷蒙德·昂温的角色，该基金会开始在长岛铁路沿线建造模范郊区，它的街道从昂温式村庄大门缓缓弯曲向上，这显然来自汉普斯特德的灵感。用阿特伯里的话说，在郊区土地市场上表现出的经济力量无政府状态中，“森林山花园”是沙漠中社会的、审美的“集体主义”绿洲。[354]本杰明·马什的答案在于抓住地主的非劳动所得，征收土地增值税，改善交通和降低票价，像德国城市那样进行分区规划。[355]到了1912年，马什拒绝改变他对于土地税的越来越一根筋式的执着，让他失掉了拥塞问题委员会的职务以及在城市规划运动中的地位（这运动在很大程度上是他的德国报告所开创）。其他项目萎缩了，但城市分区保留了下来。
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实际上，当德国和英国的其他舶来品逐渐衰落，城市分区却在美国兴旺起来，但那是在获得与拥塞问题委员会完全不同的政治帮助之后。对于马什和凯利来说，城市分区的前景在于工厂分散。到了1910年，怀着这个想法，拥塞问题委员会曾成功地在纽约议会通过了忠实模仿德国城市分区实践的法案（但遭到州长休斯的否决）。该法案在城市的交通干线沿岸预留特别区域给分散的工厂发展，限制五层楼廉价公寓的向外扩张。
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但是像每个进口政策一样，城市分区一旦从原来的政治和经济环境中脱离出来，就表现为可塑性非常强的措施，随着目的和所有者的不同而不同。当拥塞问题委员会的城市分区建议失败后，前来拯救者是政治派别完全不同的纽约人：该市高消费阶层第五大道区域的商人。他们的首要目标是把服装厂控制在曼哈顿岛的南部，因为生产商希望更便宜地接近客户，那些厂家正在逐渐侵占第五大道。商人协会大肆宣传他们的首要客户在午休时间被大群服装厂移民工人挤出第五大道人行道的故事，所以他们对建立一个特区的想法很感兴趣，在这样的特区里新建筑的高度限制应该足够容纳规模适当的零售店，但服装厂生产商要租用的话就嫌太低了，经济上不划算。当这个方案陷入泥潭后，第五大道商人采取了更简单和更有效的方式，他们单方面宣布某地区禁止开办服装厂，抵制在这一地区内生产的商品，劝说本市主要贷款人拒绝为该地区的服装厂建设提供贷款。但是在城市分区的潜在利用者之间的勾心斗角早就开始了。[356]
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1916年最终实施美国第一部来自德国的城市分区法律的是另外一个团体：与城市俱乐部有联系的一群有公德心的纽约商人和律师。对他们来说，关键的问题不是下曼哈顿的人口密度或者第五大道拥挤的人行道，而是不断扩张的办公室摩天大楼。在最终解决了交通垄断机构对城市地铁系统延伸的抗拒后，如果不阻止曼哈顿土地所有者马上在中心区建造更多更大办公楼的话，城市俱乐部担心新线路的运载能力很快就被消耗掉（城市建设的沉重补贴就浪费掉了）。在这个紧要关头，马什和第五大道商人关于德国人不同建筑物高度限制的辩论就具有特别的吸引力。纽约新设施管理委员会的爱德华·巴塞特被任命为城市建筑高度特别委员会主席，他记得在1908年观看杜塞尔多夫城市规划展览时“兴奋不已”。拥塞问题委员会的乔治·福特是该委员会的秘书。城市俱乐部的城市规划委员会主席弗兰克·威廉姆斯被任命为欧洲调查官。他被派往欧洲，回来时带回一捆详细的城市分区地图和条例规定，这被用于1913年秋天举行的另一次有关美国和欧洲城市规划技术的公共展览。[357]
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得到城市改革当局和州授权法案的支持，由另外一个城市委员会详细起草，1916年的城市分区条例对于那些帮助把城市规划技术引进美国的人而言是一个里程碑。美国第一个全面的城市规划——纽约市的这一个，不再像伯纳姆的芝加哥规划只是纸上的东西，也不再是英国式的有限扩张计划。它像德国规划一样，涵盖整个城市不同用途和建筑区域的地图。但是因为条例起草时得到对城市土地所有者财产权利特别敏感的律师的帮助，最终的条例在处理财产发展的可能性时特别谨慎。因为担心来自法院的挑战，起草者创立的一套建筑规模限制宽大到足以容纳曼哈顿几乎所有现存的建筑，因此（正如委员会竭力说明的）容得下闹市区几乎每个财产所有者可以想象到的潜在回报。用了些许建筑师的足智多谋，开发商很快发现了推高新的曼哈顿摩天大楼的方法，远远超过委员会最初设想的城市分区法案中高层建筑17层到20层的“经济限制”。虽然城市俱乐部团体大胆谈论摩天大楼时代的终结，但他们精心起草的条例很少触及闹市区的投机价值。[358]
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1916年法案更锋利些的牙齿在第二个革新：在城市边远地区专门设立居民区。这不是来自德国范例，但威廉姆斯本人就不喜欢德国城市商店和居民区混杂的典型模式——那里甚至在豪华区域也是如此。专门居民区的法律先例已经存在于法庭中，该案例是加利福尼亚成功把居民区中一些“累赘”清除出去，带有明显种族歧视意图，当时加州选民首先想到的是华人拥有的商店和洗衣店。通过大量的照片描述工厂“入侵”居民区、贴满广告的商店“入侵”褐砂石房屋（富有阶层）、公寓住房“入侵”单家独院社区等，纽约城市委员会的最终报告把拥塞问题委员会争取城市分区条例的活动推向成功的高潮——不过是在颠覆了最初的目的后。“入侵”形象产生的效果是，纽约州城市分区条例规定创立专门居民区的权力不在城市，而在每条街道的现存财产所有者。城市分区的任务不再是分散下曼哈顿过分拥挤的人口、过多的工厂以便让工人阶级能够喘息，反而是保持下曼哈顿现状不变。[359]
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这种形式的转变并非美国所独有。在整个北大西洋经济体内，在谨小慎微和种种限制的框架内拟定的新土地使用规划措施，表现出特别小心翼翼的姿态，试图在公共权力和私人财产权利之间维持脆弱的平衡。任何地方的妥协者都挣扎于同样的考虑：如何防止土地和房屋市场产生社会代价最大的潜在后果，而又避免在实施过程中破坏市场潜在的能量。城市分区的可能性在1916年还没有关闭，但是正如美国的首次实验显示的，其中无疑存在着借来的措施被扭曲偏向有产者特权的情况。弗兰克·B.威廉姆斯在1916年相信，城市分区的主要卖点在于它不仅稳定土地价值而且让它增值。到了1920年代，这一信条已经成为正统的城市分区规划的固定内容：每个财产所有者都会成为精心设计的城市分区计划中的受益者。[360]
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总而言之，分区规划在跨越大西洋后彻底改变了。本来试图遏制财产投机利益的措施，在美国作为房地产经纪人的资产而大行其道。从城市规划（Städebau）工具中孤立摘取出来，城市分区计划在美国被用来增加财产。1920年当美国商务部刚刚开始大力推广城市分区条例的时候，一位批评家哀叹说：
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至于城市分区，它已经从城市美化的手段提升或者跌落成为房地产价值的主要稳定者。现在，它的最坚决支持者是房地产抵押经纪人，他们希望把股票提升到占优势的工业股享受的相对安全领域。从住房改革开始时一半出于理性、一半出于良心的反贫民窟运动走到如今这一步，可真是漫长的道路。[361]
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确实，这个状况与在良知指导下在城市边缘搞开发的想法相距甚远。这与莱奇沃思的“有机”形式或者伯恩维尔的工人阶级住房模式相距甚远。与“城市规划”工具可能最终把城市居民从过分拥挤、肮脏、破烂的居住区和土地投机者魔爪中解放出来的想法相距就更远了。
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当然，缺失的成分是住房。林荫大道和奥斯曼式的街道景观的想象跨越大西洋与当地的推进主义（boosterism）结合起来。城市分区地图的想法引起多种多样的反应。对于纸上的计划、灵活的类别、开发广告等，美国人明显容易受吸引，但说到都市土地问题的底线——提供住房，他们对公共手段的抗拒是根深蒂固的。
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当然，北大西洋经济体的国家没有一个心甘情愿地为建造住房提供公共资金。任何地方的都市改革者的本能都是把住房问题留给私人主动性。市场自动调节的辩护者相信利润这只看不见的手的威力。那些更清醒认识到很难既为城市工人阶级建造低廉住房又使其有足够利润来吸引私人投资者的人，则渴望有限赢利的私人经营者的帮助：愿意在有限利润前提下建造便宜、卫生住房的准慈善房屋公司，或者工人们自己组织的合作社。
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住房慈善行动的最重要场地是在伦敦。从19世纪中期开始，乐意拥有5%的投资回报率和慈善良心的投资者在伦敦为工人阶级建造了一些模范住宅。19世纪末期伦敦至少有30家模范房屋公司在工作，其中最大的一家是皮博迪信托公司（Peabody Trust），这是一位美国商人在世纪中期的捐赠。当19世纪末叶伦敦开始认真清除贫民窟的时候，当地政府想当然地认为有限赢利房屋公司应该承担住房改造的任务，从城市当局那里购买被拆除的地块再建造低成本的卫生公寓。
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到了世纪末，慈善房屋公司的努力成为伦敦景观中难以忽视的存在：高耸陌生的公寓楼，由于经济原因而以廉价公寓的规模建造，显示了它们出自慈善机构的特点，房客是经过严格的行为标准和要求限制的。查尔斯·马斯特曼嘲笑它们中最严格节约性的皮博迪信托公司的街区房屋是“以新荒凉（Later Desolate）闻名的建筑风格”。但即使皮博迪的严格节约也赶不上迅速增长的住房需求。伦敦当局一开始就被要求根据拆除前拥挤和不卫生的住房所收的房租标准补偿房主，结果他们发现无法出售拆除的地块给有限赢利房屋公司，除非愿意承受巨大损失。慈善房屋公司中很少能够按被拆迁的房客支付得起的房租重建房屋——即使他们不被驱赶到别的地方。连政府提供的低成本贷款也不能弥补资金缺口。在1905年，大约十二万三千人居住在伦敦的有限赢利房屋公司建造的住房内，但是房屋建筑的速度赶不上伦敦工人阶级人口增长的速度和贫民窟拆迁的速度。[362]
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正是贫民窟、贫民窟拆除、住房重建等不断加深的危机解释了最后出现的反常现象：19世纪末期的英国成为北大西洋经济体中第一个从市场或者准市场住房转向直接的公共建设的国家，虽然在这里古典经济学的信条在政治上仍然有很大影响力。经过20年贫民窟拆除，却很少成功吸引投资者建造低成本住房，格拉斯哥市议会1889年退到城市公共建设安置房的权宜之计。一年后，《工人阶级住房法案》授权地方当局从公共工程委员会借款建造职工住房。在伯明翰，尽管便宜的背对背房屋构成特别恶劣的流弊，奈特福德和其他市议员还是有效抗拒了市政商业的这最后一个阶段。但是别的城市大胆使用这个立法，在第一次世界大战前，利物浦和格拉斯哥的城市当局都建造了两千多套的低成本住房。[363]
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市营住房的橱窗在伦敦。在1889年到1907年，进步人士控制的伦敦市议会给予市营住房一种独有的乌托邦倾向和能量。伦敦市议会工程中的第一个——高出周围房屋很多的五层到六层松散公寓楼群，和慈善房屋公司的模式没有太大差别，虽然伦敦市议会的建筑师为房屋配备了更宽敞的内部空间、更丰富的建筑想象力，有时候在周围建设学校、运动场、音乐台、小型公共绿地等。因为贫民窟改造的棘手经济困境，伦敦市议会进步人士开始把抱负转向伦敦周边郊区便宜的土地。沿着新建的市营电车系统，他们在南边的图庭（Tooting）和北边的托特纳姆（Tottenham）开始更大胆的由城市建造郊区工人住房实验。在地方法规确定的狭窄街道上建成传统的、狭长的联排住房，郊区工程与必须考虑多层建筑经济利益的城区工程不同，根本没有那种由慈善机构建造的特征。暴露它们公共特征的是伦敦市议会建筑师坚持更慷慨的福利设施和内部空间标准，以及那些长长的水平线——人们现在看到它仍然印象深刻。他们挑战投机性开发商的虚假个性特征，试图把各单元统一起来成为连片区域，以促进邻居的团结。[364]
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伦敦的郊区工程建造得太好，太接近私人建筑商潜在的市场份额，返还给贫民窟财产所有者口袋的钱太少，因而很难受到普遍欢迎。当1907年保守派掌控市议会后，就终止了郊区工程计划，重新去做永远做不完的贫民窟清理工程。尽管如此，截至战争前夕，大伦敦的公共当局还是增加了一万五千套低成本房屋。[365]
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靠市营住房本身无法解决为低收入者提供体面房屋的难题。按照《工人阶级住房法案》建造的工人住房，是为那些有技术、有稳定工作的人而不是为真正的穷人准备的。总体上来看，1890年到1914年在英国建造的住房中，地方政府建设的只有不足5%的比例。即使在格拉斯哥，新的市营房屋也只占总量的不足1%。[366]20世纪初期英国多数工人家庭和其他地方的工人阶级一样，生活在别人抛弃的拥挤不堪的房屋内。但是不管这些问题在战前仍然是多么有争议，英国政府还是为城市社会任务清单上添加了为工人阶级提供体面住房的一笔。
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