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1703280120 但是讨论老年贫困救济问题的国家委员会中，多数提出的是他们觉得更严峻的反对意见而不是内战老兵补贴的先例。更加重要的是：超越宪法中“公共目的”原则而给予所有贫穷老人救济的法律困难（弗兰克·古德诺认为这是个有风险的问题，正如1920年代宾夕法尼亚法院所显示的）、融资机制，以及最重要的，如果救济的到来不让人产生一丁点儿的难为情（即便是针对老年人的救济），它可能对穷人道德感产生的“危害”。直到1917年，因为劳合·乔治和锡德尼·韦伯言论的广泛传播，一个重要的国家委员会（马萨诸塞州针对这个问题的第三个委员会）才确认了不交费的养老金原则，但是仍无法就筹集资金的公平合理方式达成一致意见。1910年马萨诸塞老龄委员会就排斥这个建议，认为它“不明智”或者“非美国化”，是对个人主动性的打击，会“直接打击社会进步的主要动力”。只是到了1920年代，国家才开始谨慎地把个别上年纪的穷人放在领取公共养老金的名单中（数量增加是在1929年经济崩溃后）。[465]
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1703280122 在美国，无过错性被确定在其他地方：不是老年的贫困，而是守寡母亲的贫困。在美国争取养老金的运动陷入政治停滞的同时，从严厉的济贫法中挑选最配享受救济的穷人这一想法的母性版本开始在美国各州法案中盛行。后来所说的“母亲津贴”运动关注的是寡妇的经济困境，正如斯科波尔和其他人揭示的，这也依靠了中产阶级进步女性的政治力量。结果州法案授权县政府建立单独的、不贬损人格的特殊救济，为通过经济和道德测试的带孩子寡妇或者弃妇提供救济。由于女性团体的强力游说，除了九个州以外，各州都在1911年到1919年把母亲津贴纳入其法案中。[466]尽管地方当局维持的项目远远不能满足需要，而且办事拖拉，存在公然的种族歧视，法案还是帮助设立了无过错穷人救济的这个特殊类别。在法国，对于人口减少的担心让母性主义社会政策具有赢得公民支持的政治意义，而美国则不同，母亲津贴运动的主导性语言是感情和女性的柔弱。这些法规以母性责任和家庭完整的语言为基调，至少在当时拥有足够强大的文化逻辑来驳斥自力更生的论点。母亲津贴法案用英国政策制订者刚刚开始认真讨论的术语，确认妇女生命历程的特别经济风险。到了第一次世界大战时，英国女权主义领袖已经在积极努力把美国的母亲津贴法案的原则引进到英国社会法案中。[467]
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1703280124 在所有这些方式中，当时关于工资、风险、福利的辩论潮流席卷美国。偶尔回流到欧洲去影响那里的社会政策发展，结果，这些潮流都留下了广泛的立法踪迹。工厂立法、最低工资法案、无过错穷人救济等全部被吸收到美国政治中——尽管遭到性别界限的阻碍。更艰巨的问题是社会保险。
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1703280126 在这个话题上也很快出现了对知识的需求。1880年代和1890年代作为美国劳工专员，经常代表美国出席工人福利国际会议的卡罗尔·D.莱特组织了第一次调查。在1891年，他委托已经成为资深欧洲调查者的约翰·格雷厄姆·布鲁克斯收集德国强制性社会保险的特别报告资料。欧洲范围的工人保险报告在1898年由莱特的手下威廉·F.威洛比完成。一个调查小组在莱特继任者的领导下在欧洲和美国展开调查，收集工人保险方面的更全面的资料，这次调查搜集了三大卷的法规和数据。[468]
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1703280128 但是首批报告的作者回来后没有提供德国式强制保险的情况资料。布鲁克斯非常谨慎地在德国关于安全及工人健康方面的成就和最近不得人心的老年保险法案之间保持平衡，没有提出推荐意见。威洛比特别欣赏在法国看到的东西。法国互助会及其征募地方名流和公共补贴等因为外国味道太浓无法被推荐到美国来模仿，但是在威洛比看来，国家老年保险银行是个有用和可以进口的手段。这种思想的变体在1905年人寿保险公司丑闻后获得路易斯·布兰代斯等人的认可。经过几年的争论，威斯康星进步人士在1911年建立了州人寿保险基金，因为没有代理人和广告，该基金的购买者并不多。[469]
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1703280130 但强制性保险就完全不同了。没有强制性，社会保险的原则就无法实现。而如果有强制性，对于在早期政策辩论中表现活跃的许多美国人来说，该项目在政治上就是不可接受的。威洛比认为强制性社会保险建立在“美国人觉得奇怪的国家行动原则”上，根本不值一提。法纳姆坚持认为劳工保护法案与公然的经济重新分配措施之间存在根本区别，他断定后者包括强制性社会保险在内。精英的美国工业委员会把整个劳资关系领域作为其管辖范围，他们在1898年到1902年根本就没有讨论过这个问题。[470]
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1703280132 具有讽刺性的是，在美国倾向于德国模式社会保险的分散呼声中，最响亮的声音来自社会主义者。1908年末期，当明尼苏达州雇工赔偿委员会主席给劳工组织领袖写信征求工人保险方面的信息，是社会党的尤金·德布斯引导他了解标准的德国著作。社会党的全国政纲在1900年成立以来就已经包括社会保险的要点。在1916年，虽然进步党到那时已经偷走了社会主义者的社会保险议题，但迫使议会第一次听证关于失业、疾病和养老保险的全国性项目的人，还是下东区的社会主义者议员麦耶·伦敦。很难逃脱历史性的讽刺：社会保险——俾斯麦在1880年代为反对社会主义者项目而缔造的这个最大成就，尽管其中的工资扣款仍然在欧洲挣工资者中引起巨大争议，它在美国被重新修改后却成为社会主义者提出来的要求。[471]
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1703280134 社会主义者对社会保险的借鉴中，最著名的人物是由医生转行为统计学家的伊萨克·鲁宾诺。一位在1893年被迫离开俄国的富裕纺织品商人的儿子，鲁宾诺1890年代末期作为年轻医生了解到纽约下东区的苦难。行医一两年后，他听了塞利格曼关于德国强制性工人保险的演讲，受到启发。实际上，在接下来的20年里，鲁宾诺的激情一直集中在保险事业上。在1904年到1919年，他作为政府和保险公司的统计学家谋生，树立起了美国强制性社会保险方面最博学专家的名声。他与其他人共同指导了劳工局1908年到1911年对欧洲社会保险的详细研究，撰写了在新政前出版的关于社会保险的最重要著作，作为美国医药协会（AMA）社会保险委员会的秘书促成了美国医药协会1916—1917年对国家健康保险的短暂开放，还曾担任加利福尼亚社会保险委员会首席专家顾问，该委员会争取州健康保险的运动在1920年前的所有社会保险努力中是最接近成功的一次。[472]
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1703280136 鲁宾诺一直是社会主义者，对社会主义者内部争斗的政治有讽刺意味的是，他还是简单改革主义的犀利批评家。在其他人常常只把社会保险包装成为强制性储蓄的复杂机制时，鲁宾诺没有刻意否认收入再分配的因素。“否认社会保险是阶级立法是没用的”，它是为挣工资者面临特别灾难时提供的“社会保障”，是“为工人未来无法避免的贫困而提供的社会补贴”，是由有能力通过私人手段对付自己风险的那部分社会成员给予社会中更多没有这种能力者的资助。[473]
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1703280138 与这样一个自俾斯麦时期就存在不协调同盟者的领域颇为相称的是，学术圈子内相当于鲁宾诺的人物属于完全不同的类型。查尔斯·R.亨德森担任浸礼会牧师将近20年后才在1892年进入洛克菲勒的新芝加哥大学作为牧师，（碰巧）成为教会社会学的教授。亨德森在来到芝加哥之前拥有慈善组织协会关于贫穷的正统观点，但是活跃的头脑和永不停歇的社会改良主义将使他远远偏离当初的起点，他对改良主义毫不害羞、不知疲惫的劲头让大学同事都有些发怵。从1890年代后期到他1915年去世期间，他曾经担任过国际监狱改革协会主席、美国慈善和矫治会议主席、芝加哥联合慈善协会主席、芝加哥犯罪调查委员会成员、市长失业问题委员会秘书等，一直精力充沛地积极收集欧洲改革的思想观点。[474]
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1703280140 1890年代中期在德国完成博士学位的一年期间，亨德森接触到了德国社会经济学。他很快就肯定，“德国人在他们所说的‘社会政治’方面远远走在我们前面，这个词美国人理解起来都很困难”。社会保险不过是社会政治这一绞棉纱中的一根线而已，到了1906年，亨德森已经开始积极追求它了。应德意志帝国保险公司的请求，他写了美国工人自愿保险的早期报告。他根据德国旅行经历，报道了穷人救济的方法、儿童福利，以及最重要的社会保险。和鲁宾诺不同，亨德森不是马克思主义者，换一个环境，他或许可能成为社会连带主义者或讲坛社会主义者。他的社会保险观点集中在“合作”和“国家团结”，而不是鲁宾诺的阶级正义上。把两人统一起来的是某种社会理想主义、永不停息的深刻思想和德国。[475]
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1703280142 尽管有鲁宾诺和亨德森这些先驱者的工作，许多美国人仍然无法接受社会保险的概念。和世界其他地方的大多数工会一样，美国工会坚决反对额外扣除工人工资的任何做法。也是出于这个原因，1910年法国工人蓄意破坏政府的强制性养老保险措施，拒绝购买所要求的保险印花税票。社会政策专家疑虑重重。聚集了全国有关贫困和社会福利专家的“美国慈善和矫治会议”1902年成立了一个委员会研究工人保险问题。但是四年后这个委员会最终提出汇报的时候，发现除了一些空洞的词语外没有办法达成任何协议。弗洛伦斯·凯利为德国模式的强制性保险辩护，约翰·格雷厄姆·布鲁克斯在感情上更接近多数人的观点，他谨慎地警告这个思想需要进一步检验。1907年，亨利·罗杰斯·西格为了激励美国劳工立法协会，起草了全面的社会立法项目提纲。其开头就列举了劳工的风险：事故、疾病、伤残、衰老、意外死亡、失业等。但是对无论哪种风险他都没有提出强制保险的建议。西格认为英国模式的养老金、法国模式的疾病保险俱乐部补贴、国家对工会失业救济金的补贴等都比德国模式更可靠。[476]
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1703280144 社会主义者太软弱，工会反对工资削减，教授们过于含糊不定，难以激起人们对社会保险的兴趣。消费者联盟和女性俱乐部非常清楚保险原则不足以对付妇女劳动生活中的风险，而且她们从事工资劳动的时间太短暂，工资太低根本无法积累可观的利益。[477]那些专门从事穷人救济者，虽然不像反对直截了当的公共“补贴”那样激烈反对交费的社会保险，但是太专注于区分真正需要和杜撰需要（后来发展成专业“个案调查”），因而也没有多大兴趣。
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1703280146 在这种意兴阑珊的混乱中，根本看不出有任何迹象预示1911年到1919年美国关于社会保险的激烈辩论。像在英国一样，需要有危机意识，有传统的权宜之计根本无法解决的社会问题，才会使得五花八门各色人等病急乱投医，咽下对德国中央集权的怀疑，求助于德国方案。英国的导火线是自由党不得不适度向左派开放。在美国，导火线是受伤工人引发的危机。
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1703280148 像许多危机一样，出现在20世纪前十年头版新闻上的工作事故危机不是什么新鲜的东西。虽然工业事故的统计数据并不早于危机年份，但它们讲述的关于机器、速度、冷漠、麻木和利润的故事毫无疑问是老故事。在新闻“扒粪活动”高潮，在对于企业公司的傲慢和腐败已经怒不可遏的政治气候中，工业事故统计数据被公开曝光，给人们留下深刻印象——这是预料之中的结果。调查显示，在第一次世界大战前的美国，所有铁路工人中每年有10%的人在工作中受伤。在矿业、钢铁制造、木材采伐、机器带动的领域等，事故风险同样高。[478]
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1703280150 这个问题对于所有工业经济来说是普遍存在的。工作事故是最早引起俾斯麦关注的劳工风险。在英国，张伯伦意识到工伤议题潜在的政治影响力，在1890年就领导了工业责任改革的运动。但是统计数据清楚说明美国工作场所的伤亡增长速度是任何别的地方都无法相比的。世纪之交的美国铁路事故率是英国和德国的五倍，煤矿重大事故率是英国的2.5倍以上，是普鲁士的1.5倍。[479]存在差异的部分原因是美国工业劳动力中移民的比例较大，美国工厂和矿区杂乱的语言中，有关生存窍门的经验之谈并不总是很快被翻译出来以保护新移民。但是世纪之交的观察家注意到没有保护措施的机器、简陋的安全措施、缺乏对危险行业的法律定义、社会对工业疾病的漠视、雇主对于工人权益的麻木不仁等，他们认为看到了美国工业资本主义特别残酷的一面。就好像在证实这点一样，《华尔街杂志》在1910年的社论中说：“太多的安全措施剥夺了……工人应该学会承担的责任。”[480]
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1703280152 但是事故本身并没有造成工业事故危机。危机的起因是法律赔偿机制的崩溃。当然，赔偿费一直就不多。但是保护雇主免于工伤官司的法律仍然给予雇主在州法庭相当大的豁免权，他们拥有这种权利已经有半个世纪了。对于因为工友失职造成的事故（比如，在打开熔炉通风阀门这个紧张和危险的工作中失职），雇主在仍然沿用“同事过失原则”的法庭眼中就没有法律上的义务。雇主没有义务对知道工作风险的工人所受伤害负责（因认为在确定工资时就考虑到这个因素），也没有义务为本身承担事故部分责任的工人负责。
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1703280154 问题是随着这些法律逃避条款的每一项变得越来越远离工业工作的现实，陪审团和立法机构越来越不愿意接受它们。20世纪初的头十年，受伤工人及其家属中只有很少一部分得到雇主任何形式的赔偿。在1906年和1907年匹兹堡钢铁厂里，工伤死亡的工人家属中25%没有得到任何赔偿，另外32%只得到不超过一百美元的丧葬费。如果打官司的话，费用高昂而且风险很大。伊利诺斯州每一百起事故中只有十五起提出赔偿的诉讼要求，其中七起的诉讼结果对雇主有利。但是如果说该制度对受伤者非常不利的话，伤害案件的迅速增加，况且陪审团开始给少数幸运者慷慨的判决，这给法庭和公司都带来特别大的负担。在1910年的华盛顿州，法院的一半时间都在处理工伤案件。为了应对诉讼费和赔偿费的上涨，雇主的事故保险费从1905年起上涨了两倍。[481]
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1703280156 这里危机产生的压力不是针对单一利益而是众多利益团体。这是一个催生革新的僵局，解决办法的争夺战造就了奇怪的同盟者和同床异梦者。有些铁路公司通过建立公司救济部门处理这个问题。资金几乎全部来自工人工资的缴扣，而且要求工人放弃打官司的权利，以此作为获得赔偿的先决条件。公司救济基金为支付一点可怜的赔偿费向工人提出了异常苛刻的条件。[482]至于工会，则在努力要消除雇主在习惯法下得到的辩护。
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1703280158 更激进的观点是向雇主提出工作事故全部成本的赔偿要求，以此作为法律规定的企业成本，替代昂贵的、碰运气的诉讼制度。这就是1890年代张伯伦在英国推动的制度。他的1897年《工人赔偿法案》只是对某些最危险的行业采用公共确定赔偿明细表的原则，但是该法案更广泛的变体很快传播到法国、丹麦和意大利。直到1902年的时候，阿德纳·韦伯还为美国对此原则“几乎完全无知”感到绝望，但是已经存在一些先例可以满足美国未来需要。[483]
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1703280160 早期美国工人赔偿立法的最强大推动者是西奥多·罗斯福，这是非常合适的。他的国家效率政治、保民官风格、亲英派社会改革议题和张伯伦的非常相似。到了1907年中期，也就是英国自由党新政府把张伯伦法案延伸到包括几乎所有挣工资者之后一年，罗斯福总统把工人赔偿原则变成了自己的原则。他在1908年的年度报告中宣称：“在欧洲召开的事故赔偿国际会议上，美国作为在雇主责任立法方面最落后的国家被挑出来，实在太丢人了。”[484]
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1703280162 到了那年年底，大企业主宰的全国公民联盟、拉塞尔·塞奇基金会以及多家报纸都突然深入讨论工人赔偿的好处。因为担心失去诉讼的权利，工会最初表示反对，但是除了在法院取得非凡成功的铁路兄弟会外，工会的斗争很快从原则转向实际操作中的细节。雇主抓住赔偿的部分原因是希望摆脱急剧攀升的诉讼费用，另外还希望通过处理劳工最深刻痛苦的问题拔掉工会组织的牙齿，使其无所施其技。因为受到多方面的压力，立法机构也参与了这种事业。第一个仔细起草的工人赔偿法案1910年在纽约实行，到了1913年，另外21个州已经搭上了立法的快车。[485]
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1703280164 这么快的立法速度只能通过大量模仿来实现。正是因为发现有现成的、历史上成功的解决方案，才让工人赔偿法案的快速复制成为可能。在这个背景下，英国先例是不可缺少的。纽约“雇主责任委员会”根据1897年英国法案提出自己的建议，该委员会成员中包括亨利·西格和“匹兹堡调查”的工作事故专家克里斯托尔·伊斯特曼。全国公民联盟同样如此，1911年初期它的样板法案在州立法机构中大量散布。[486]
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1703280166 张伯伦一直竭力要讲清楚英国工人赔偿法案不是社会保险。像1884年的德国法案一样，英国法案把事故赔偿的成本完全放在雇主身上。但是德国法案要求雇主加入强制性、准公共的互助协会来分散行业风险，鼓励企业采取保障安全的措施；英国法案既没有规定风险的联合经营也没有规定共同筹集资金。法案使得公司可自由地为赔偿责任保险，不管采取什么方式：私人灾害保险公司、自愿性雇主互助协会，或者自己的储蓄基金。法律规定的事故赔偿和社会保险是两个完全不同的独立原则。
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1703280168 但是，考虑到辩论进程的迅速发展和要讨好的选区的多样性，有些美国人越过英国模式而青睐德国模式就没有什么奇怪的了。这样一来就造成对1880年代社会保险遗产的重新评估。意识到1908年风向中的议题，拉塞尔·塞奇基金会劝说纽约市希伯来慈善总会的负责人李·K.弗兰克尔重温布鲁克斯和威洛比探讨过的内容。弗兰克尔则招聘了纽约市保险精算师和社会改革俱乐部成员迈尔斯·道森，他曾为纽约州议会起草根据英国模式制订的工人赔偿法案。两人夏天到欧洲访问考察，到罗马参加社会保险国际大会，回国后都开始崇拜德国模式。在那次大会上法国和意大利的代表都对补贴主义的优点进行深刻反思。在他们看来，严格的安全措施和雇主互助协会的预防工作尤其有无与伦比的好处。在他们的报告还没有完成之前，弗兰克尔被大都会人寿保险公司聘用。但是道森这个“疯狂的精算师”（全国公民联盟的执行秘书在发火时使用的词汇）仍然是德国模式的坚定辩护者，同时是商业性企业事故保险公司的坦率批评家。他的观点来自1905年和1906年作为查尔斯·埃文斯·休斯的手下对人寿保险欺诈案的调查经验。[487]
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