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1703280142 尽管有鲁宾诺和亨德森这些先驱者的工作，许多美国人仍然无法接受社会保险的概念。和世界其他地方的大多数工会一样，美国工会坚决反对额外扣除工人工资的任何做法。也是出于这个原因，1910年法国工人蓄意破坏政府的强制性养老保险措施，拒绝购买所要求的保险印花税票。社会政策专家疑虑重重。聚集了全国有关贫困和社会福利专家的“美国慈善和矫治会议”1902年成立了一个委员会研究工人保险问题。但是四年后这个委员会最终提出汇报的时候，发现除了一些空洞的词语外没有办法达成任何协议。弗洛伦斯·凯利为德国模式的强制性保险辩护，约翰·格雷厄姆·布鲁克斯在感情上更接近多数人的观点，他谨慎地警告这个思想需要进一步检验。1907年，亨利·罗杰斯·西格为了激励美国劳工立法协会，起草了全面的社会立法项目提纲。其开头就列举了劳工的风险：事故、疾病、伤残、衰老、意外死亡、失业等。但是对无论哪种风险他都没有提出强制保险的建议。西格认为英国模式的养老金、法国模式的疾病保险俱乐部补贴、国家对工会失业救济金的补贴等都比德国模式更可靠。[476]
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1703280144 社会主义者太软弱，工会反对工资削减，教授们过于含糊不定，难以激起人们对社会保险的兴趣。消费者联盟和女性俱乐部非常清楚保险原则不足以对付妇女劳动生活中的风险，而且她们从事工资劳动的时间太短暂，工资太低根本无法积累可观的利益。[477]那些专门从事穷人救济者，虽然不像反对直截了当的公共“补贴”那样激烈反对交费的社会保险，但是太专注于区分真正需要和杜撰需要（后来发展成专业“个案调查”），因而也没有多大兴趣。
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1703280146 在这种意兴阑珊的混乱中，根本看不出有任何迹象预示1911年到1919年美国关于社会保险的激烈辩论。像在英国一样，需要有危机意识，有传统的权宜之计根本无法解决的社会问题，才会使得五花八门各色人等病急乱投医，咽下对德国中央集权的怀疑，求助于德国方案。英国的导火线是自由党不得不适度向左派开放。在美国，导火线是受伤工人引发的危机。
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1703280148 像许多危机一样，出现在20世纪前十年头版新闻上的工作事故危机不是什么新鲜的东西。虽然工业事故的统计数据并不早于危机年份，但它们讲述的关于机器、速度、冷漠、麻木和利润的故事毫无疑问是老故事。在新闻“扒粪活动”高潮，在对于企业公司的傲慢和腐败已经怒不可遏的政治气候中，工业事故统计数据被公开曝光，给人们留下深刻印象——这是预料之中的结果。调查显示，在第一次世界大战前的美国，所有铁路工人中每年有10%的人在工作中受伤。在矿业、钢铁制造、木材采伐、机器带动的领域等，事故风险同样高。[478]
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1703280150 这个问题对于所有工业经济来说是普遍存在的。工作事故是最早引起俾斯麦关注的劳工风险。在英国，张伯伦意识到工伤议题潜在的政治影响力，在1890年就领导了工业责任改革的运动。但是统计数据清楚说明美国工作场所的伤亡增长速度是任何别的地方都无法相比的。世纪之交的美国铁路事故率是英国和德国的五倍，煤矿重大事故率是英国的2.5倍以上，是普鲁士的1.5倍。[479]存在差异的部分原因是美国工业劳动力中移民的比例较大，美国工厂和矿区杂乱的语言中，有关生存窍门的经验之谈并不总是很快被翻译出来以保护新移民。但是世纪之交的观察家注意到没有保护措施的机器、简陋的安全措施、缺乏对危险行业的法律定义、社会对工业疾病的漠视、雇主对于工人权益的麻木不仁等，他们认为看到了美国工业资本主义特别残酷的一面。就好像在证实这点一样，《华尔街杂志》在1910年的社论中说：“太多的安全措施剥夺了……工人应该学会承担的责任。”[480]
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1703280152 但是事故本身并没有造成工业事故危机。危机的起因是法律赔偿机制的崩溃。当然，赔偿费一直就不多。但是保护雇主免于工伤官司的法律仍然给予雇主在州法庭相当大的豁免权，他们拥有这种权利已经有半个世纪了。对于因为工友失职造成的事故（比如，在打开熔炉通风阀门这个紧张和危险的工作中失职），雇主在仍然沿用“同事过失原则”的法庭眼中就没有法律上的义务。雇主没有义务对知道工作风险的工人所受伤害负责（因认为在确定工资时就考虑到这个因素），也没有义务为本身承担事故部分责任的工人负责。
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1703280154 问题是随着这些法律逃避条款的每一项变得越来越远离工业工作的现实，陪审团和立法机构越来越不愿意接受它们。20世纪初的头十年，受伤工人及其家属中只有很少一部分得到雇主任何形式的赔偿。在1906年和1907年匹兹堡钢铁厂里，工伤死亡的工人家属中25%没有得到任何赔偿，另外32%只得到不超过一百美元的丧葬费。如果打官司的话，费用高昂而且风险很大。伊利诺斯州每一百起事故中只有十五起提出赔偿的诉讼要求，其中七起的诉讼结果对雇主有利。但是如果说该制度对受伤者非常不利的话，伤害案件的迅速增加，况且陪审团开始给少数幸运者慷慨的判决，这给法庭和公司都带来特别大的负担。在1910年的华盛顿州，法院的一半时间都在处理工伤案件。为了应对诉讼费和赔偿费的上涨，雇主的事故保险费从1905年起上涨了两倍。[481]
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1703280156 这里危机产生的压力不是针对单一利益而是众多利益团体。这是一个催生革新的僵局，解决办法的争夺战造就了奇怪的同盟者和同床异梦者。有些铁路公司通过建立公司救济部门处理这个问题。资金几乎全部来自工人工资的缴扣，而且要求工人放弃打官司的权利，以此作为获得赔偿的先决条件。公司救济基金为支付一点可怜的赔偿费向工人提出了异常苛刻的条件。[482]至于工会，则在努力要消除雇主在习惯法下得到的辩护。
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1703280158 更激进的观点是向雇主提出工作事故全部成本的赔偿要求，以此作为法律规定的企业成本，替代昂贵的、碰运气的诉讼制度。这就是1890年代张伯伦在英国推动的制度。他的1897年《工人赔偿法案》只是对某些最危险的行业采用公共确定赔偿明细表的原则，但是该法案更广泛的变体很快传播到法国、丹麦和意大利。直到1902年的时候，阿德纳·韦伯还为美国对此原则“几乎完全无知”感到绝望，但是已经存在一些先例可以满足美国未来需要。[483]
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1703280160 早期美国工人赔偿立法的最强大推动者是西奥多·罗斯福，这是非常合适的。他的国家效率政治、保民官风格、亲英派社会改革议题和张伯伦的非常相似。到了1907年中期，也就是英国自由党新政府把张伯伦法案延伸到包括几乎所有挣工资者之后一年，罗斯福总统把工人赔偿原则变成了自己的原则。他在1908年的年度报告中宣称：“在欧洲召开的事故赔偿国际会议上，美国作为在雇主责任立法方面最落后的国家被挑出来，实在太丢人了。”[484]
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1703280162 到了那年年底，大企业主宰的全国公民联盟、拉塞尔·塞奇基金会以及多家报纸都突然深入讨论工人赔偿的好处。因为担心失去诉讼的权利，工会最初表示反对，但是除了在法院取得非凡成功的铁路兄弟会外，工会的斗争很快从原则转向实际操作中的细节。雇主抓住赔偿的部分原因是希望摆脱急剧攀升的诉讼费用，另外还希望通过处理劳工最深刻痛苦的问题拔掉工会组织的牙齿，使其无所施其技。因为受到多方面的压力，立法机构也参与了这种事业。第一个仔细起草的工人赔偿法案1910年在纽约实行，到了1913年，另外21个州已经搭上了立法的快车。[485]
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1703280164 这么快的立法速度只能通过大量模仿来实现。正是因为发现有现成的、历史上成功的解决方案，才让工人赔偿法案的快速复制成为可能。在这个背景下，英国先例是不可缺少的。纽约“雇主责任委员会”根据1897年英国法案提出自己的建议，该委员会成员中包括亨利·西格和“匹兹堡调查”的工作事故专家克里斯托尔·伊斯特曼。全国公民联盟同样如此，1911年初期它的样板法案在州立法机构中大量散布。[486]
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1703280166 张伯伦一直竭力要讲清楚英国工人赔偿法案不是社会保险。像1884年的德国法案一样，英国法案把事故赔偿的成本完全放在雇主身上。但是德国法案要求雇主加入强制性、准公共的互助协会来分散行业风险，鼓励企业采取保障安全的措施；英国法案既没有规定风险的联合经营也没有规定共同筹集资金。法案使得公司可自由地为赔偿责任保险，不管采取什么方式：私人灾害保险公司、自愿性雇主互助协会，或者自己的储蓄基金。法律规定的事故赔偿和社会保险是两个完全不同的独立原则。
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1703280168 但是，考虑到辩论进程的迅速发展和要讨好的选区的多样性，有些美国人越过英国模式而青睐德国模式就没有什么奇怪的了。这样一来就造成对1880年代社会保险遗产的重新评估。意识到1908年风向中的议题，拉塞尔·塞奇基金会劝说纽约市希伯来慈善总会的负责人李·K.弗兰克尔重温布鲁克斯和威洛比探讨过的内容。弗兰克尔则招聘了纽约市保险精算师和社会改革俱乐部成员迈尔斯·道森，他曾为纽约州议会起草根据英国模式制订的工人赔偿法案。两人夏天到欧洲访问考察，到罗马参加社会保险国际大会，回国后都开始崇拜德国模式。在那次大会上法国和意大利的代表都对补贴主义的优点进行深刻反思。在他们看来，严格的安全措施和雇主互助协会的预防工作尤其有无与伦比的好处。在他们的报告还没有完成之前，弗兰克尔被大都会人寿保险公司聘用。但是道森这个“疯狂的精算师”（全国公民联盟的执行秘书在发火时使用的词汇）仍然是德国模式的坚定辩护者，同时是商业性企业事故保险公司的坦率批评家。他的观点来自1905年和1906年作为查尔斯·埃文斯·休斯的手下对人寿保险欺诈案的调查经验。[487]
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1703280170 早期辩论中鼓吹德国式强制性事故保险的另一个著名美国人是乔治·吉列，“明尼苏达州雇员赔偿委员会”中来自州雇主协会的代表，虽然他支持这种保险的原因和道森完全不同。德国模式吸引吉列的地方在于，他印象中雇员会为事故保险基金交费。在原则上，吉列是错误的，但是在实际上，考虑到受伤的德国工人不得不用尽疾病补贴才能得到事故保险赔偿这个要求，不能说他是完全错误的。比全国公民联盟更右倾的全国制造商协会1910年派遣了两个领袖人物到德国，在那里他们得到帝国保险局官员们的盛情款待，收集资料后得出吉列的结论。他们很快把制造商协会的重心放在按德国模式制订的自己的方案：强制性工业事故保险，由雇主和雇员共同为基金提供支持。[488]
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1703280172 德国工业事故保险不是随便哪个人所说的那个样子。但是在相互借用的流动政治中，借用者的高度混杂是惊人的。从左派的《调查》到右派的全国制造商协会都开始称赞德国模式的优越性，组成了不同声音的大合唱。
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1703280174 随着议题从传单转向法律，竞争的主轴不再是工人的缴费问题了，因为立法机构对这一点没有多大兴趣。关键的问题是谁将获许占据新的工人赔偿法案建立起来的经营领域。为了确保赔偿机制有意义，需要有人保证即使小雇主也能承受灾难性事故会带来的潜在成本。因为看到公共创造的市场的巨大优势，商业性灾害保险公司迫切渴望做这个工作，但是在很多方面，它们从前的表现记录并不令人满意。英国法案下的经验显示，灾害保险公司更不愿意通过鼓励工厂采取减少事故的措施（如德国雇主互助协会做的那样）来维护其利润空间，宁可在法院打赔偿诉讼官司。管理和佣金的成本很高。在工人赔偿法案让参保成为强制性的地方，商业性保险公司以市场能够忍受的最高值来向俘获的客户收取保险费，没有显出一丁点儿的内疚。[489]
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1703280176 在那些对于工人赔偿保险领域私有化感到忧虑的进步人士中间，强制性雇主互助协会的德国模式并没有取得多大进展。只是在马萨诸塞州有一个起草委员会认真对待它。更直接的替代方案是建立国家管理的雇主保险，要么像德国模式的挪威借用者在1895年尝试的国家垄断的形式，要么像1900年后新西兰采用一个竞争性的公共保险局。在这些借来的模板中，很快成立了第一个美国公共工业事故保险基金。到1911年俄亥俄州和华盛顿州已经让这个体制运行。两年后，俄亥俄基金成为大部分雇主必须交纳的强制性措施。这个由州矿工工会主席威廉·格林起草的法案不仅得到工人的支持，而且得到州工业雇主几乎全体一致的支持。他们已经看到在1910年通过了英国模式的工人赔偿法案后，纽约保险公司费率提高到两倍甚至五倍。[490]
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1703280178 在1911年到1913年的加利福尼亚，州工业事故委员会着手在立法机构推动设立公共保险基金。该委员会的主席后来报道说，从新西兰“借过来”，但“给它穿上更适合加利福尼亚工业和政治形势的衣服”。在1913年的纽约，劳工的代表在建立州垄断性的工业事故保险基金的战斗中失败了，虽然那是因为保险公司代理人和玩忽职守案的律师采取了预防性行动，八百人围攻奥尔巴尼。[491]
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1703280180 尽管如此，在1910年到1913年推行工人赔偿法案的22个州中间，三分之一的州建立了强制性的州保险基金或者（如纽约最终平息争论的妥协办法）旨在与私人保险公司竞争的选择性的州保险基金。在1913年后，来自保险公司的巨大反向压力扭转了潮流。到1919年创立新的州保险基金的势头停止时，私人保险公司已经占据了工人赔偿保险市场60%的份额，州基金占22%，剩下的是雇主互助协会。但是在工伤赔偿斗争中产生的日常同盟和思想的裂缝中，社会保险找到了美国进入点。[492]
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1703280182 在这个由危机、困境、借鉴、临时创造组成的链条中，核心事件是思想改变的速度。在纽约州最初对1909年工人赔偿法案审议的时候，克里斯托尔·伊斯特曼认为劳工代表“不知道我们在说些什么”。在1909年到1910年召开第一次工人赔偿委员会会议的时候，虽然了解欧洲体系最基本信息的渴望非常强烈，但是对于公共的、强制性的德国式社会保险的兴趣不过是举向空中的一只孤掌。[493]工人赔偿辩论让美国人了解对付劳工风险的公共保险概念，它激发了形形色色、数量惊人的美国人对德意志帝国保险体制的兴趣。就在这些争议进行期间，1911年夏天英国出台了《国家保险法案》，从而使得已经在进行的过程得到扩展和加速。
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1703280184 关于劳合·乔治提案的大西洋影响范围，路易斯·布兰代斯是特别敏感的指示器。1908年布兰代斯仍然在考虑个人养老金，作为社会福利领域最重要的一个项目，通过储蓄银行便宜购买。当1911年6月他在美国慈善和矫治会议上演讲的时候，开始呼吁包括疾病、事故、伤病、失业、养老等在内的“全面的”社会保险。他呼吁说，这是“提高社会效率的道路”，是德国、法国，以及现在英国紧紧追赶的“同一条道路”。不到一年，西奥多·罗斯福加入到这个事业中来。他的进步党在1912年的竞选纲领中许诺“按照美国的需要修改”的全面社会保险。[494]
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1703280186 但是，思想流动的最明显例子是美国劳工立法协会。因为其早期的核心问题是工业健康和疾病，美国劳工立法协会很快被吸引到工伤问题的辩论中。该议题成为他们从1908年到1912年会议的中心问题，但是核心主张是预防而不是赔偿或者保险。当（后来被证明是反常的法院判决）纽约上诉法院否决了该州1910年工人赔偿法案后，纽约州劳工联合会率先争取修改宪法，增加覆盖范围以便不仅让工人赔偿法案合法化，也让税收资助的养老金、伤病保险、疾病保险等合法化。因为1911年英国法案而改变思想的亨利·罗格斯·西格也同意这个观点。他断言“我认为我们可以肯定这个国家要跟随欧洲的步伐”。“在空气中可以感觉到”。但美国劳工立法协会本身倾向于更狭窄的、更谨慎的战略。[495]
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1703280188 直到1913年初，受到修正案争议的打击，该协会才最终成立了社会保险委员会，成员包括西格、亨德森、鲁宾诺、道森等。在当年夏天的会议，即“第一届社会保险全国大会”上，发言者详细探讨突然扩大的议题领域：承担工人赔偿风险的是国家基金还是私人公司，养老是靠补贴还是需要个人交费的保险，还有疾病保险、失业保险、母亲津贴等。一年后，美国劳工立法协会的议题调整围绕在社会保险这个新核心，变为美国最积极和最重要的社会保险游说者。[496]
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1703280190 在亨德森的推动和1913年到1915年经济衰退的巨大影响下，该协会首先转向失业问题。英国1909年的劳工交流法案和1911年的失业保险计划，作为现成的答案，很快成为美国专家有关失业问题观点的起点和结果。到1914年，美国劳工立法协会已经支持一个公共的劳工交流项目、针对周期性失业的公共工程项目、诱导雇主将招聘模式规范化的措施，以及失业保险——实际上是英国项目的翻版，并用召开会议和加强宣传等方式扩大该议题的影响。纽约市长的失业问题委员会1916年初期在西格敦促下认可了这个项目。到了年底，威廉·M.莱塞森认定失业政策的基本框架在大西洋两岸非常清晰，根本不用讨论。他已经离开约翰·康芒斯的讨论课，专门从事劳工经济学的研究。[497]
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