打字猴:1.703280191e+09
1703280191
1703280192 但是到了1915年，亨德森去世，美国劳工立法协会的优先议题又转向健康保险，积极推动通过州议会的病假工资和健康保险法案。从保险精算师的角度看，疾病比无法预计、摇摆不定的失业问题容易处理多了。与仍然需要更多实践检验的失业保险不同，健康保险已经拥有二三十年的实践经验。不像在公共养老帮助问题上保险和补贴原则之争让专家产生分裂，从英国模式到德国强制性健康保险的转变产生了可操作性的手段和原则的共识。
1703280193
1703280194 康芒斯从前的另一个学生，如今是美国劳工立法协会执行秘书的约翰·B.安德鲁把美国劳工立法协会的健康保险样板法案描述为“英国和德国体制中最好部分”的结合。实际上，因为起草者是鲁宾诺、西格和纽约立法起草基金会的约瑟夫·张伯伦，它基本上属于德国模式，核心内容是为低收入工人及其家属提供的病假工资和疾病治疗，还包括针对生孩子的花费而提供的少量补贴，尽管弗洛伦斯·凯利担心这可能鼓励丈夫为了得到这笔钱故意让妻子怀孕。因为认定与工作有关的压力和疾病是导致工人健康出现问题的罪魁祸首，补贴的来源应该一半由雇主缴纳，一半由雇员缴纳，各地的基金都由双方共同管理，就像在德国一样。美国最大胆的修改是提供丧葬费补贴（明显是对工业保险公司经营范围的侵犯），这是包含在要约中的内容，劝说工薪族只要每个星期交到保险费征收员手中一点钱，就可以购买到丧葬补贴和疾病保险。[498]
1703280195
1703280196 1915年末期发动的、由美国劳工立法协会支持的健康保险运动，在后面的月份中发展极其迅速。在1916年和1917年，健康保险法案被介绍进入18个州的议会。1917年有两个州的特别委员会报告了健康保险问题；马萨诸塞州委员会对美国劳工立法协会的建议持赞同和反对态度的人数正好相等，加利福尼亚委员会支持的法案吸收了兄弟会和工会（英国模式）进入保险金管理。十多个全国性工会团体和州劳工联合会签署了强制性工人健康保险的原则。州医师协会和美国医疗协会社会保险委员会的注意力不是集中在反对州医疗保险上，而是像英国一样，把医生塞进建议中的保险管理机构中。[499]
1703280197
1703280198 处于所有这些活动组织核心的美国劳工立法协会规模从来不大。在1914年最高峰的时候也只有3600名成员。到了1910年才有资金派遣自己的代表出席在欧洲举行的国际劳工立法协会的大会；两年前，该协会不得不和已经在路上要出席国际消费者联盟会议的弗洛伦斯·凯利和莫德·内森合作。美国劳工立法协会的大部分人是学院派经济学家，理事会的主要成员基本上都是德国大学纽带背景出身的，在1912年和1913年卷入纽约工人赔偿问题争吵之前，他们几乎没有任何的政治经验。和法国及德国同行不同，该协会没有吸收著名政治人物加盟，像劳工权益保护国际协会法国分部的亚历山大·米勒兰，或者德国社会改革协会的普鲁士前商业部长弗瑞赫·冯·贝尔普施等。虽然它宣称其荣誉副主席中有零星的一些工会领袖，美国协会中没有类似于德国协会那样广泛和机构性的附属工会。[500]
1703280199
1703280200 面对这些复杂的劣势，美国劳工立法协会从其他国家的先例中汲取力量。样板法案是协会首要的政治工具，尤其是在社会政治立法仍然是新鲜事务、起草法案的倡议仍然是政府外事务的时代，这种工具的力量更加强大。在关于社会保险辩论的最早阶段，在一个集满了业余爱好者和知识缺乏的领域，在工会、雇主协会、政府调查者竞相从海外社会保险中获取经验的时代，美国劳工立法协会在使用借来的知识发挥应有价值的政治斗争方面的确是很出色的。
1703280201
1703280202 实际上，从1907年工人赔偿方案的首次尝试性讨论到美国参加第一次世界大战前夕，思想的流动是有重大意义的。1916年末期加利福尼亚社会保险委员会针对这些新问题做了个调查，对象是美国经济学家协会和社会工作者组成的“美国慈善和矫治会议”的成员。虽然只有五分之一的成员回答了问题，但是在回答者中有三分之二赞同在美国推行强制性社会保险，健康保险可以作为第一步。《调查》现在开辟了专门发表社会保险新闻的专版。当时影响最大的慈善组织人物爱德华·T.迪瓦恩在1909年的时候曾认为社会保险是不必要的。到了1913年，他开始谈论通过社会保险强制工业界“支付产品的全部成本、人的生命和体能成本”的正义性。[501]
1703280203
1703280204 辩论的新转折、社会保险讨论的新政治可行性、关于欧洲劳工交流和疾病补贴体系的流利对话、像西奥多·罗斯福这样迫切要搭乘劳合·乔治式政治顺风的风向测试者，以及在强制性问题上的思想转变，都标志着自从1902年“美国慈善和矫治会议”无结果的辩论以来舆论上的戏剧性变化。地方动态强力推动了这种变化：美国工人阶级安全体系的散乱和不充分、美国工业资本主义运作模式的冷酷无情、西奥多·罗斯福总统的保民官式新执政风格等。但是如果没有大西洋纽带，这种变化是难以想象的。
1703280205
1703280206 不过，虽然思想和政治转变引人注目，但它并没有给美国带来社会保险，至少当时没有。到了1913年末，事故保险公司的反游说力量已经夺走了争取州工人赔偿保险基金运动的影响力。仿效英国1909年和1911年法案争取失业保险政策的短暂运动，也随着战争引起的繁荣而逐渐悄无声息了。失业保险得不到工会组织的信任，也没有在任何地方进行过广泛的检验，无法说服任何州议会进行尝试。强制性养老保险也因为没有像查尔斯·布思或者劳合·乔治这样的人物来打破僵局而陷入困境。健康保险离成功只有一步之遥。在美国1917年春季进入战争的时候它还处于举棋不定的状态。鲁宾诺肯定它的成功只是时间问题，这不是没有理由的。但是在工人赔偿法案、母亲津贴法案、劳工管理法案几个月内一个州一个州获得通过的快速立法狂热的时代，可以肯定的是社会保险遭遇到相当强大的抵抗。
1703280207
1703280208 渴望从战前立法中获得比实际更多的东西，社会政策历史学家不断回头探讨第一波美国社会保险运动的局限性，试图从它的失败中寻找美国独特的结构和材料。所谓“欧洲”成功和美国失败的笼统假设比通常所承认的情况更不牢靠。社会保险不过是北大西洋经济体在1914年战争爆发前传播的许多相互竞争的经济措施中的一项而已。在比利时、意大利、丹麦、加拿大、新西兰、澳大利亚都有大量的社会政策倡议，但是没有一个倡议具备社会保险的独特特征。瑞典的社会保险首次实验，一个内容宽泛的养老保险法案，到战争爆发时实行了一年；在法国，由于1910年养老保险法案的失败，德国式社会政策实验也搞得一塌糊涂。完全由偶然事件促成的英国模式几乎没有进入实际运转。在这种相互联系和偶然事件组成的网络中，美国的差异与其说是类别性的（如国家权力明显软弱，特别反对集体福利考虑的意识形态等等），倒不如说是同样的材料因为摆放顺序不同（比如城市政治中表现出来的情况）或者按不同的比例混合而成（比如关于财产的法律政治权力）而出现差异罢了。
1703280209
1703280210 在美国例外主义者的解释中，最让人不满意的是认为特别的“美国思想”抑制了人们接受社会保险的观点。[502]我们不否认意识形态发挥了作用。在美国就像在其他地方一样，在社会保险斗争中，反对者们动用了能控制的每一丁点儿的意识形态能量。社会保险是“非美国性的”，因为它是“发疯的家长制作风”，是新形式的“工资奴隶制”，是保护个人自由免受“社会主义祸水”危害的“堤坝上的窟窿”。1911年英国法案威胁到“摧毁英国人性格中的阳刚之气”，全国公民联盟的调查者在1914年得出结论；它向“男人情感”宣战，意味着“恶毒破坏工人阶级的荣誉感”。[503]
1703280211
1703280212 但是美国辩论中的任何东西都可以在1880年代的德国和1908年后的英国同等极端化的言辞争论中找到。社会保险有“父权制特征”；强迫性手段即使能带来可敬的行为如储蓄，也消除了行为中的道德因素；根本不考虑个人的错误或具体背景就保证补贴的发放，无论这个保证是多么微小都只能弱化性格；风险预防领域的公共干预只能造成家庭责任和团结遭到破坏；从强制性保险项目产生的兵营式标准化后果看，付出的代价太大，根本不划算……所有这些虽然常常被包装为“美国观点”，其实同样快速地出现在俾斯麦的反对者或者劳合·乔治的反对者口中。就连“德国造”的指控也不构成对美国社会保险支持者特别不利的障碍，因为它在英国和法国社会保险批评家中也很流行。
1703280213
1703280214 对于所有这些论点的驳斥回响在北大西洋经济体的任何一个地方。《独立报》在1911年撰文支持英国社会保险项目：“大量工业化国家为了生存相互竞争，这种斗争并非不再可怕，虽然现在是靠商业操作而不是靠血流成河完成的。”“这些国家必须达到并维持劳动人口的标准效率，否则就要破产倒闭。”人们或许可以把这个项目称为布兰代斯所说的“社会效率”，或者亨德森所说的“国家团结”，或者丘吉尔和贝弗里奇所说的“社会组织”、“国民效率”，或者法国进步人士所说的“社会连带主义”。它的标记是关心国家力量、人力资源的高效发展，对西奥多·罗斯福所说的“工业主义劣势淘汰体制”产生的“人类残骸”的保护。这是社会保险论点中冷酷、算计的一面。但是也存在柔情的另一面，希望社会保险能够成为通向人人都渴望但是从来没有实现的“社会和平”的重要一步。从双方的视角来看，前一个时代抽象的道德个人主义，如鲁宾诺所说的“对自助的盲目崇拜”，可能显得确实薄弱和狭隘。谁若试图衡量这些论点在各国相对的意识形态力量，就是面临一个不可能实现的任务，在这些国家里社会保险的辩论都在借用的词汇和共同的极端观点下迅速展开。[504]
1703280215
1703280216 这里不是说要忽视意识形态的力量，只是要开始确定在什么地方它具备美国独特的力量。最明显的地方是社会保险运动和战争的时机。1911年劳合·乔治提到德国的时候仍然能够用竞争对手的言辞和尊敬的语气，1912年西奥多·罗斯福的竞选演说中充满类似的情感色彩。正如我们看到的，这种羡慕和忌妒的情绪在战争期间并没有完全消失。但是在政治中，没有什么比时机更重要了，从美国1911年和1912年发现德国式社会保险到1914年夏天战争爆发，之间这个机会的窗口特别小。无法掩饰其德国影响的健康保险处于特别脆弱的状态。1915年末期美国劳工立法协会的样板健康保险法案出台后几个月内，“德国造”的指控像手榴弹一样扔过来。在1917年美国宣战后，人们只要提出健康保险问题，反对者肯定提出德国式尖顶头盔来回击。[505]美国明确借鉴他人的事实本身、社会保险支持者喜欢谈论的落后论主题、从已经存在的欧洲经验那里提出观点等，在1917年后都成为潜在的负担。
1703280217
1703280218 意识形态在美国劳工联合会（AFL）圈子内部也发挥了很大作用。那里对国家干预工资谈判的怀疑仍然根深蒂固，有太多破坏罢工的法院强制令为佐证，又有工人阶级“男子汉气概”这种持久的维多利亚信仰做支撑。美国劳工联合会的永久主席塞缪尔·冈珀斯是工人赔偿运动的早期拥护者。但是工人的强制性保险项目由于从工人收入中扣除保险费、工人选择受到限制、复杂的注册和管理机制、隐含的“男子汉气概丧失”等问题，在冈珀斯和美国劳工联合会领导层来说都是受诅咒的对象。和教授占主导地位的美国劳工立法协会合作从来都感到不舒服，冈珀斯在1915年辞去了该协会荣誉副主席的职务。第二年，他擅自闯入麦耶·伦敦的工人保险听证会攻击伦敦和鲁宾诺是社会主义者，谴责社会保险本身是在社会主义孵化场孵出来的坏蛋。[506]
1703280219
1703280220 冈珀斯不能为整体的劳工组织代言，率先把社会保险提到议会的州劳工联合会也不能。在对强制性社会保险表现出这种混乱和矛盾的感情上，美国的劳工组织并没有任何特别之处。1914年前北大西洋经济体中没有一个地方的劳工组织起草社会保险项目，或者在推动社会保险实现方面发挥了重要的政治影响力。即便工会最终支持和认可了来源于政府或者中产阶级改革协会的措施，也从来就不是没有抗拒和反对的声音。挣工资者交税的原则毫无例外地遭到劳工组织的反对，虽然这是社会保险概念不可缺少的原则。国家失业保险尤其不受工会欢迎，因为怀疑它是迫使技术工人接受非技术工作的手段，担心它成为破坏罢工的工具。养老保险从1889年一开始就成为产生愤怒的土壤，因为工人现在为老年交税，而他可能在老年到来前就死掉了。在德国和英国，社会保险很明显是作为工会自己独特的社会政治项目的解毒剂而形成的。这些项目包括不用交费的养老金津贴、工会的合法地位、为失业者提供的公共工程等。
1703280221
1703280222 尽管如此，美国以外没有一个国家的全国劳工联合会名义领袖像冈珀斯这样，在社会保险问题上如此亲热地巴结那些主宰全国公民联盟的企业巨头，或表现出如此明显的意识形态信念。对于那些试图看清政治潮流的人，如欠工会越来越多政治人情的伍德罗·威尔逊，美国劳工联合会领导层小圈子的思想刻板僵化造成特别严重的后果。
1703280223
1703280224 如果说时机和地位在意识形态辩论中发挥了关键作用的话，还有一个更深层的差异涉及到移民和种族问题。要建立与社会保险不可分割的最低补助标准，就要求统一的最低标准能够确定下来。但是对于竞相影响20世纪初期美国政策和政治走向的人来说，这并不是很清楚的。全国公民联盟在答复外国人询问时公开表示担心美国保险体制怎么能设计出来，因为：“存在三种不同的贫困——土生土长的美国白人的贫困、移民的贫困、有色人种的贫困。每种贫困都和自身的工资水平、就业机会、职业教育程度有关。哪个国家的保险法案能够照顾到这些不同社会群体的需要？”全国公民联盟工业事故责任方面的权威P.T.谢尔曼想当然认为移民的工人赔偿金补贴应该低于美国公民的，或许只有一半那么多。共同补贴标准在严重分裂的南方，在反华、反日情绪未消除的加利福尼亚，在有移民“种族”类别的北方工业城市并没有平均的社会含义。以上所有这些都是阻碍采取行动的因素。[507]
1703280225
1703280226 以这些可精确指明的方式，北大西洋经济体内共有的意识形态因素在美国获得了独特的倾向。但是最重要的差别在其他方面：利益领域的组成。不管是俾斯麦的德国、劳合·乔治的英国，还是进步人士的美国，社会保险支持者试图要占据的壁龛没有一处是空的。从最随意性的石板俱乐部往上走，每一层都有权利要求者。随着时间的推移，占据这些地位的人的组织性越来越强，索取到越来越多的让步，越来越有效地抗拒外来的侵犯。
1703280227
1703280228 1880年代德国法案的起草者的背景是：工会运动在政治上激进但组织涣散，雇主利益没有高度发达的组织表现，救济会还没有政治影响力，保险业还处在初创阶段——所有这些优势都是没有办法复制的。社会保险取得成功的根本原因并不是德国国家多么强大，临时决定从准公共机构的大杂烩中成立管理机构，而是因为现有占据者规模小、力量分散。
1703280229
1703280230 相比之下，劳合·乔治面临的是利益领域深刻发展的局面：高度组织化的、政治上非常熟练的工会运动；自我意识强烈的医疗行业；拥有大量权利人的保险领域。不管是商业保险还是兄弟会保险都要维护自己的领地。正是因为这些区别才迫使把医生、友好协会，以及最终1911年把工业保险公司拉拢到健康保险管理中，就像这些区别促使把工会拉拢到失业保险管理中一样。在许多领域已经被其他机构占领后才成立英国保险机构，大量吸收了早先存在的机构进入自己的组织。
1703280231
1703280232 在美国，既得利益团体的组合再次出现差异：工会相对来说比较弱，而且内部分裂；自愿性保险兄弟会非常胆怯，在政治上几乎没有影响力；医生更加独立；大企业组织效率要强得多；商业保险公司手法高超娴熟，攻击性强。差别不是完全的；问题不是某一因素存在或者不存在，而是社会保险支持者企图要树立公共形象的领域中的总体构成。最终，没有什么比这点更重要了。
1703280233
1703280234 首先是企业界。俾斯麦和劳合·乔治都依靠个人的、家长制特征的雇主的支持，并不害怕模糊私人和国家家长制的界限。两者都没有遭遇组织起来的全国性雇主协会。在英国，雇主议会联盟在1911年《国家保险法案》通过后马上成立，正是为了弥补法案起草所显示出来的企业影响力有限情形。相当于美国“全国制造商协会”和“全国公民联盟”的英国机构——“英国制造商协会”和“英国工业联盟”，到了第一次世界大战时才成立。然而在美国，雇主政治组织在社会保险辩论之前就出现了，因而在辩论中发挥了重要作用。全国公民联盟承诺推行社会和平战略，采取与工会合作的措施，把工人赔偿法案当作其主要事业和标志性胜利之一。但是沿着这条路线采取进一步的行动就不是他们愿意做的了。该联盟激烈反对成立国家工人赔偿保险基金。至于笼统的社会保险，该联盟的工作人员1912年时还认为这种想法“非常危险”。他们1914年派往英国考察新健康保险体系的劳资代表团报告说它不管是从财政上还是道德上都破产了；反对在美国进行类似实验的时候，该联盟是强大和卓越的宣传家。[508]
1703280235
1703280236 人们可能容易假设大企业是反对公众干涉它已经揽到自己身上的事务，但实际上并非如此。1917年前的美国公司健康计划提供的保护非常粗劣。雇主建立的养老金非常罕见，在对马萨诸塞州雇主进行的调查中，362家企业中只有4家提供养老金。但是未来眼光能够与实际利益同样让人积极占据一个领域，就像土地投机者等待建设时机一样。雇员补贴体制在第一次世界大战前的美国没有多大声势，但是它足以让雇主极端妒忌这个领域的竞争性的先行者。[509]
1703280237
1703280238 像雇主一样，医生在利益领域中占据的位置也是美国和其他地方不同的。在德国，19世纪末期医疗专业化是在已经成立的公共健康保险体制框架内形成的。与救济会签合同从事医疗工作是刚开业的医生为了生存肯定要做的事情，也是不可缺少的步骤。在世纪之交的英国，与友好协会签约工作是英国医生生活中几乎同样重要的组成部分。这并没有减缓医生在《国家保险法案》谈判中采取的激进态度，也没有阻止医生针对威廉皇帝时代德国的救济会规定举行的罢工。但是在这两个国家，在签约工作经验框架内的医生政治把注意力集中在从扩张的国家权力中捞取更大管理权限。在美国则相反，独立的私营诊所是常态，签约医疗服务很少见。到1917年前，由地方组织起来的医生采取措施激烈反对签约工作，尤其是公共签约行医；他们反抗医疗协会领袖在即将到来的健康保险体制内争夺权威。这里在“德国造”指控背后同样存在要保护的利益领域。[510]
1703280239
1703280240 但是，在所有游说团体中，毫无疑问冲在最前面的是商业保险公司。他们的代理人群体遍布每个城市和乡镇，他们动用一切力量宣称法律上新确定的保险领域都是自家领地。是他们反对州委员会的推荐，撬开马萨诸塞工人赔偿体制，让私人保险公司在1911年参与进来。俄亥俄1913年推行的州垄断工人赔偿基金法案让保险业狼狈窘迫，但是它的反应是确保其他主要工业州不要步俄亥俄的后尘。一个企业游说团体“工人赔偿宣传局”在1913年到1929年运用反对国家保险基金的论点围攻政策制订者。“美国保险经济学协会”在1916年后做了同样的事，反对美国劳工立法协会的健康保险宣传活动。企业利益涉及众多议题；医生们最初有意见分歧；但保险公司基本上是用同一个声音和力量讲话。
[ 上一页 ]  [ :1.703280191e+09 ]  [ 下一页 ]