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但是，如果因为社会保险在1929年比在1914年的时候更广泛，就假定它已经让其他方式相形见绌，那就错了。比利时仍然延续其补贴自愿性健康保险互助组织的政策，直到第二次世界大战。瑞典延续到1950年，丹麦延续到1960年代。在加拿大、澳大利亚和英国，全部依靠税收的养老金仍然是老年社会政策的关键，而不是交费的保险。即使在1927年德国通过失业保险法案后，国家资助的工会失业救济仍然是欧洲的主要模式。[839]
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虽然社会保险体系1920年代在欧洲迅速发展，但是在美国，社会保险在1920年代没有什么进展，以至于很多朋友开始退而支持政治上可能性更大的其他措施。美国劳工立法协会因为受到健康保险失败的打击，在1920年代初期蹲守在传统的核心议题上：工人赔偿标准的提高、煤矿和工厂安全立法、职业病的预防。
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1923年美国劳工立法协会尝试回到引起更大争议的领域，复兴为上年纪的穷人争取国家补贴的运动。这个养老金联盟由进步工会协会、兄弟会、受过大学教育的社会政策专家所组成，比第一次世界大战前的任何对应组织更接近于当时西欧熟悉的进步人士和劳工的联盟。主要推动者是宾夕法尼亚州劳工联合会主席詹姆斯·莫勒，他是“进步政治行动协会”的关键人物、劳工社会主义者，对于工人教育和劳工政治有广泛的兴趣。该养老金联盟的管理机构由年轻的、俄国出生的经济学家亚伯拉罕·艾普斯坦来负责，此人曾担任莫勒的州养老金委员会研究中心主任，后来又转向指导“雄鹰兄弟会”的养老金游说努力。
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他的朋友回忆说，艾普斯坦是个口音非常浓重的人，和约翰·安德鲁斯或者约翰·康芒斯不一样，是个很特别的人。但是他成为政策专家的道路很常见：读经济学研究生，搞过一阵社会政策研究，建立与欧洲人的联系网。在很早的时候他就和伦敦、维也纳以及位于日内瓦和蒙特利尔的国际劳工组织的著名社会保险专家有书信往来。他自己安排到俄国和西欧为期一年的海外考察，研究他们的社会福利供应，把研究成果倾注在140页的报告中，这是对世界上所有公共养老资助和保险项目的总结，是他1928年出版的《老年的挑战》一书的高潮。但是艾普斯坦的劳工盟友和兄弟会雇主对于强制性养老保险中隐含的扣缴工资不感兴趣。为了适应赞助者和时代的要求，艾普斯坦和美国劳工立法协会专家采取了简单的、英国式的、要检验收入情况的老年救济。[840]
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当失业问题在1920年代末期再次成为美国劳工立法协会的议程时，协会从社会保险原则的策略性撤退就更加明显了。在威斯康星，安德鲁斯的老师约翰·康芒斯已经不再相信暂时性失业是保险可以解决的命运风险。对于约翰·康芒斯和他学生来说，失业政策的核心任务是把频繁裁减员工的社会成本让有关企业承担。工人的赔偿是他们的模式：对把雇员推向社会的企业征收补偿费。康芒斯的建议是天才的创意，根据不同的角度，可以说它激进也可以说它反动。但是该建议通过提高大起大落雇佣方式的成本，旨在让结构变化朝向更稳定的雇员队伍。与此同时，为了保护企业免受无限制的惩罚，威斯康星方案为企业的失业赔偿义务规定了上限。在经济繁荣的时候，要求企业给“储蓄”中心提供补偿裁员工人的费用，在经济不景气的时候，把基金用完为止。康芒斯建议的目标是规范就业而不是保险，它的核心是在雇主的激励和钱袋而不是工人得到保证的最低水平。[841]
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1920年代初期，在就业“储蓄”基金的概念还比较新颖时，康芒斯曾为这个项目辩护，认为它是欧洲经验的直接产物。但是十年后，随着“新时代”语言风向的变动，他和合作者吹嘘这个建议是“个人主义和资本主义特点格外鲜明的项目”——是与欧洲失业保险“大相径庭”的。当美国劳工立法协会在1930—1931年之交的冬天开始支持康芒斯议案的全国性活动时，口径也如出一辙。安德鲁斯的组织完全背叛自己从前的国际主义历史，现在鼓吹该计划的“独特美国天才”，没有借用任何国家的经验，完全是自己的独创。[842]
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专家对于社会保险的原则犹豫不决，或者像康芒斯一样彻底逃走；雇主则持抵制态度。少数体验过以公司为基础的团体社会保险福利的雇主加入了美国劳工立法协会，在这里他们使得主要委员会不再那么以大学为主，同时比过去显得更保守些。但对于多数雇主来说，对国家卷入保险领域保持高度警惕是更简单、更常见的理由。全国公民联盟和全国工业会议理事会在1930年代初期都积极反对国家社会保险倡议。同样反对的还有大保险公司，即使在失业保险这种从商业角度来说他们也承认是无利可图的领域。
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所有这些因素：雇主和保险公司对国家企图染指他们独占的领域的抵制、劳工立法专家从原有立场退缩到更安全、更有美国特色的方式、大众缺乏对需要缴费的社会保险的支持，有效阻止了美国政策像海外那样转向更加体系化的社会保险。在1930年美国劳工立法协会上异常沉闷的发言中，I.M.鲁宾诺哀叹需要自下而上地解释社会保险原则，而十五年前根本不用解释人们就能明白。他抱怨说，进步人士现在谈论“工人的补偿、母亲的补贴、疾病补贴、医疗组织、老年安全、工资储蓄基金，无所不包”。现在没有人谈论社会保险了。1910年代的全面社会保险体系已拆分成十多个议题，在概念和管理上相互没有任何瓜葛。[843]
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如果鲁宾诺夸大了战前社会保险运动的分解，大萧条本身不大能恢复大众对社会保险的好感。相反，在社会保险体系最完整的德国和英国，经济危机像潮水一般席卷全国。在英国，对失业保险体系造成的沉重负担在战后不久就出现了。1920年到1921年的经济萎缩相对短暂，但是它的后果也很严重，已经消耗掉1920年法案建立的失业基金，因为这时还没来得及积蓄足够的资金呢。在必须兑现承诺的好处的强大压力下，英国政策制订者逐渐退回到以税收资助的简单失业救济。后来被称为“失业救济金”（dole），它保持了保险体系的修辞外观，但里面拼凑了很多紧急补充条款和延伸条款，实际上根本不是保险。到了1931年，该体系的账目显示拖欠款项高达1.15亿英镑。[844]
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简而言之，英国失业保险是保守派的噩梦的体现：脱离了最初经济实力限制的政治化津贴体系，对1920年代以来每年都保持衰退期高失业率的经济来说只是一块创可贴。另一方面，对于有组织的劳工，失业救济是他们决不妥协的要求。伦敦银行家1931年在政府不全面大幅度削减开支尤其是失业救济金开支的情况下拒绝发行新的政府公债，结果造成了危机，上台两年的工党政府找茬、妥协，最后解体。随后上台的保守党政府在1934年把失业保险重新放回更加谨慎和稳定的基础上。到了1930年代中期，很少英国政策制订者仍然想象单单社会保险就可以解决市场价值的全面的、周期性危机。
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在德国，两次世界大战之间的失业保险体系崩溃得比英国还迅速，政治后果也更加严重。从1927年失业保险体系第一个冬天的600万领取者到1930年一下子增至三倍，1800万人。英国是决定维持支付补贴，让保险基金破产；而最后时期的魏玛政府竭尽全力削减失业补贴，尽管他们对于工人的合同义务还在，而且工人工资已经按时扣缴到保险基金中。不管怎样，保险的基本原则都被抛到脑后。到了1931年中期，德国政府恨不得赶紧把失业保险问题转到地方济贫基金中去。1933年后，国家社会主义者在健康保险互助协会上处理掉民主自我管理的原则后，愿意让其余社会保险保留下来。但是纳粹社会政治的核心不是保险而是政党控制慈善基金，这些基金是通过大型群众集会筹集和明目张胆向企业界勒索来的，由地方党干部觉得怎么合适就怎么分配。总而言之，失业保险根本不是资本主义普遍性危机的对手，只不过被看作缓和工资和劳动力市场短期波动的手段。[845]
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健康和养老保险体系比失业保险更好地经受了大萧条的袭击。但是你不需要特别的经济学智慧就能看出来，创立一个新的社会保险体系在经济萧条时期是会产生相反经济后果的——因为推迟很久才能见效而且还需要有准备基金。需要特别大量长期储蓄的养老保险存在问题就特别多。工会主义者、商人、罗斯福政府的原始凯恩斯主义者都警告说，任何新的社会保险工资扣减将带来收缩性的后果。政府估算美国如果在1920年代初期成立失业保险基金就有可能积蓄足够多的盈余，足以对付1929年到1930年的投资收缩。但是在当时情况下这种计算实际上没有击中要害。[846]在经济周期通货紧缩的谷底为了建造将来需要的长期社会保险基金，用新的工资税给经济增加负担，几乎可以肯定会推迟经济恢复的到来。当洪水已经漫过门口台阶时，谨慎的做法不是要储备保障长期供应的沙袋，而是先稳住堤坝。
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考虑到这些限制，新社会保险体系的建设在1930年代初期各国基本上陷入停滞就没有什么可惊讶的了。加拿大保守派在1935年推动新政模式的失业保险法案，结果在选举中被抛弃，眼睁睁看着继任的自由派政府在议会取消这个措施。[847]瑞典1934年的失业救济法案是推迟了的补贴性措施。新西兰1938年的《社会保障法案》完全回避了保险原则。在大萧条的十年中只有在美国出现了社会保险的大发展。总而言之，不管从对比还是功能的角度，1935年的《社会保障法案》看来只能是非常不合时宜的产物。
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对于美国的异常情况，大众压力并不能提供合理的解释。既没有大众强烈抗议也没有基础广泛的利益团体联盟强迫1930年代社会保险的突破。主要利益团体要么冷漠，要么分裂。美国劳工联合会在1932年已经放弃了坚决反对缴费式社会保险的传统立场，但它关注的核心问题还是提高工资、缩短劳动时间、保证对工会的承认、按工会工资标准安排工人在反周期的公共工程中就业等。虽然得到“经济安全委员会”顾问委员会的一个席位，但是劳工代表很少参加，几乎没有做任何事来影响立法的后果。
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少数著名的福利资本家在法案的形成中发挥了非常积极的作用，其中通用电器公司的杰拉尔德·斯沃普、伊斯曼·柯达公司的马里恩·福尔瑟姆是最杰出的代表。随着他们公司的福利供应在1930年代越来越难以维持下去，福利资本家们发现，在全社会实施由雇主提供的风险保障的观点非常有吸引力，这样他们的劳工成本就和竞争者的平等了。但是大部分企业家本能地对强制性社会保险感到厌恶。全国制造商协会表明强烈反对社会保险的立场。全国工业会议理事会把主要精力放在证明失业是无法以保险来对付的风险。当政府的议案草案从弗朗西丝·珀金斯的委员会出笼后，即使福利资本家也竭力游说以得到特别减免。对1939年到1940年新政立法的态度调查显示，在企业领袖眼中，只有《全国劳工关系法案》、《未分配利润税法案》、“公共事业振兴署”（WPA）比《社会保障法案》更讨厌。考虑到美国社会保险政治的历史，著名福利大资本家即使是打了折扣的赞同也绝非一个不重要的事件，但是它作为支持法案的解释还远远不够充分。[848]
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最强烈的大众需求指向简单的、即刻的救济。在这一点上，左右两派都同意。关于福利议题的最大声音是汤森主义（Townsendism），提议让年龄超过60岁的人都享受养老金，条件是同意离开劳动者队伍，并迅速花掉获得的养老金为经济做贡献。激进左派支持能够保证每个工人失业时工资的法案，工人不用交纳费用，也没有保险的伪饰。保守派集中主张根据经济情况调查而核定的传统补助，中间派则支持国家给上年纪的穷人提供补贴。[849]
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社会女性主义者非常清楚以工资为基础的保险给妇女和儿童多么少的保障，因而对保险没有多大热情。在1934年到1935年冬关于《社会保障法案》的形成性辩论中，伊迪丝·阿伯特和格雷丝·阿伯特的《社会服务评论》不断发表针对社会保险的异议观点，引用英国左派的大量言论作为佐证。阿伯特姐妹的理想不是保险而是母亲补贴式的直接帮助，充分满足需要，既没有污名又没有工作要求，也不减少工资。[850]正如阿伯特姐妹知道的，欧洲进步人士已经在考虑把同样的原则普遍化：税收支持的社会补助与挣工资割裂开来，不要被储备基金的复杂性和保险精算师的数学搞得很复杂，也不用受（男性）工人阶级互助会的调解。在所有这些混乱交杂的声音中，甚至连罗斯福也没有宣称听到了公众要求社会保险的呼声。
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总而言之，1930年代美国社会保险的突破不能归功于任何一个传统的动力：经济需要、利益团体的坚持、草根阶层的政治压力，或者紧急事件本身的紧迫性。只有在灾难时期的智慧经济框架内，《社会保障法案》的逻辑才开始现出眉目。在急切寻求解决问题的办法时，社会保险前来救驾，因为它是现成的经过检验的、有充分完整详细阐述的观点。
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社会保险是过去政策议程的一部分。但是如果像面向大西洋的进步人士这么长时间相信的那样，世界上的国家沿共同的前进路线排列，那么社会保险的时代错误本身就变得有利了——它成为象征性的标记，一个即使落后者迟早也必须经历的里程标。正是这样的信念帮助新政者克服了海外社会保险解体那些让人不安的情况，克服了在经济周期低谷时进行社会保险实验的经济上的不合时宜，克服了那些认为不应该干扰紧急情况下直接救济的反对派观点。正是这种历史性让社会保险变得吸引人了。
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罗斯福本人像其他任何人一样知道这个逻辑。人们普遍把罗斯福描述为在劳工和资本议题上的天真者，他兼收并蓄的思想仓库中很少有经济学内容。那些声称是他老师之人的名单有几十英尺长。先在奥尔巴尼后在白宫担任他的劳工问题首席顾问的弗朗西丝·珀金斯就是其中之一。她自己喜欢回忆说，是她在罗斯福1929年到1933年担任纽约州长期间充当了他与失业救济及就业稳定专家的“媒人”。作为劳工部长，在促使新政劳工政策沿着美国劳工立法协会1914年就勾勒出来的路线前进方面，她功不可没。主要内容包括英国风格的公共劳工交流市场、公共工程、就业规范化、失业保险。但是当另外一位热情的老师雷克斯福德·特格韦尔在1932年春天进入罗斯福智囊团时，发现社会保险是罗斯福了解很多，而且有宏大信念的事务之一。珀金斯专注的失业保险不是罗斯福的焦点。他心中想的是人人参加的全面保险：针对老年、失业、疾病、失去工作能力等的普遍保险，通过邮局进行简单和有效的管理。[851]
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罗斯福信念的来源不是秘密。纽约州长期以来一直是社会保险争夺的战场；社会保险思想的主要交流中心大部分集中于此。当年就连罗斯福这样无忧无虑的年轻进步人士也不能完全摆脱它们的影响。除此之外还必须加上罗斯福本能的财政保守主义，这与社会保险缴费的一面从一开始就是协调的。当1930年纽约特别委员会建议税收支持的贫穷老人补贴而不是自己缴费的养老保险时，作为州长的罗斯福就相当失望。[852]最后，国家竞争的因素也推动了社会保险项目交互跳跃式地向更全面的目标迈进。这样来解释特格韦尔在1932年竞选运动的夏天发现已经全面形成的信念，应该是相当公正的看法。正如劳合·乔治在1911年扬言要在俾斯麦的游戏上战败德国一样，人们很难否认罗斯福有超越德国和英国而名垂青史的愿望。
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但是，最终让社会保险回到1930年代初期美国议程中的因素不是罗斯福的抱负（虽然这也很重要），甚至也不是珀金斯的抱负，而是在重点大学经济学系和政策中心，从欧洲获得的社会保险知识进行着静悄悄、结构性的、幕后的机构化。如果说由于失败的打击，约翰·安德鲁斯的美国劳工立法协会没有心思重新在原来那血腥战壕中进行1910年代的社会保险战争，一个拥有北大西洋经济体所能提供的最好社会政策专业知识的竞争性年轻团体则没有多少感情阻力。这里有很多例子：威廉·莱塞森在1910年出道作为纽约州雇主责任和失业救济委员会欧洲考察团的团长，现在是俄亥俄州失业保险委员会主席，该委员会的欧洲式缴费失业保险法案在1932年与康芒斯的计划争夺专家的认可；还有复兴失业保险的两位干将，经济学家保罗·道格拉斯和阿尔文·汉森都是获得古根海姆奖学金在欧洲训练了思想；布鲁金斯学会的伊萨多·鲁宾是参议员罗伯特·瓦格纳的手下，1934年后政府经济问题主要顾问；伊夫琳·伯恩斯1920年代后期把她在工资保障政策方面的专业知识从伦敦经济学院带到哥伦比亚大学。[853]
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健康保险的想法在私人慈善基金会找到避难所，这些基金会的公共健康努力让它们熟悉了医疗经济学的议题。在1920年代后期，米尔班克基金会已经委托曾经担任英国地方政府委员会首席医疗官员的阿瑟·纽修姆进行彻底的调查，一个国家一个国家调查公共和私人健康努力的关系，最后的结果是纽修姆慷慨激昂地重申了医疗保健的社会责任，包括强制性公共健康保险在内。在基金会自己的工作人员中积累了大批公共健康保险的专家，其中两人后来成为1934年和1935年政府的社会保障议案中健康保险部分的首要起草者。[854]甚至I.M.鲁宾诺也返回到1920年代末期的社会保险事业中。在美国劳工立法协会曾经宣称为己有的立场上，亚伯拉罕·艾普斯坦的美国养老保险协会在1930年代初期扩展了它的名称和项目，包括了所有社会保险。格雷丝·阿伯特在1934年秋天非常惊讶地报道说：“【社会】保险群体已经用全部准备好的项目扑向【政府】，今天做什么，明天做什么，后天做什么，而我们剩下的人只能谈笼统的原则。”[855]
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和从前经常出现的情况一样，给欧洲社会保险思想的这些渠道带来政治机会的是一个僵局，这一次是关于联邦紧急救济。人人都认识到新政第一个冬天（1933—1934）年的联邦紧急救济款项是政策上的权宜之计，一个特别的临时措施以便支撑住早就耗尽了的地方救济基金。在新政的第一年为超过四百万人提供就业岗位的联邦紧急工程项目同样是个权宜之计。到了1934年2月，全国人口中竟然有22%依靠三大联邦紧急救济机构而生活。[856]即使新政者自己没有对危机逼迫他们采取的道路产生矛盾心理，这样程度的措施也根本不可能长久维持。第一个冬天并不是紧急工作救济的结束，公共事业振兴署还没有到来呢。但是多数新政者，尤其是罗斯福本人开始对紧急救济感到不自在。哈里·霍普金斯最终提议让公共事业振兴署成为永久新政的一部分，但是罗斯福无法摆脱工作救济不过是另一种“救济金”而已的意识。
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到了新政第一个冬天结束时，新政者对自己临时措施越来越多的质疑突然提高了政策制订者能够设计出来的长期、结构性项目的价值，不管它是什么样的。作为政府的首要工作救济机构，“民用工程署”在1934年春就开始关门；更紧迫的是政府担心国会在惊恐之下通过直接拨款的项目或者汤森式的“养老金”。在这样双重压力下的紧要关头，速度就十分重要。匆忙中，新政者翻箱倒柜要寻找现成的结构性方案以对付要求救济的呼声，结果发现可以马上拿来使用的就是进步人士的社会保险工程。
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