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欧洲再次成为试验场，这次要吸收的不是新观点而是管理经验，首先是修辞上的优势。英国是焦点，工党政府与伦敦银行家的冲突已经让英国失业政策成为1931年的报纸头版新闻，社会保险的支持者和反对者都获得了新生。拉塞尔·塞奇基金会1908年社会保险调查的老将李·弗兰克尔在1931年春天和夏天受大都会人寿保险公司的委托在欧洲收集社会保险的数据。全美工业会议理事会和洛克菲勒资助的“产业关系咨询公司”分别派出的调查团也来到欧洲，前者要证明失业是无法用保险来解决的风险，后者是要用一系列精心准备的专著证明并非如此。接替查尔斯·麦卡锡担任威斯康星议会图书馆馆长的埃德温·威特1931年开始研究欧洲社会保险的方法和救济措施（他不久之后成为《社会保障法案》起草小组的组长）。弗朗西丝·珀金斯本人也在罗斯福催促下于同年来到欧洲。[857]
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调查者找到共同基础的机会非常小。对于全美工业会议理事会的团队来说，英国的关键事实是失业保险沦为一个永久的、昂贵的、政治推动的救济项目，使得工资人为地提高太多，破坏了大众工作的热情，从而出现财政崩溃。相反，社会保险的支持者则竭力把争论的中心转向失业者的精神状态问题。取代丽莲·沃尔德成为亨利街睦邻中心负责人的海伦·霍尔在1932年动身到英国，心中就是想的这个问题。像霍尔一样，珀金斯认为从英国可以学到的经验是：比起以羞辱和不确定性为特征的美国式慈善，工人阶级的尊严和自我尊重在“救济金”制度下得到更有效地保护。莫莉·雷·卡罗尔注意到英国人自己随意地谈到“革命保险”。这些行程的重点不是协议；关键的问题是即使国内危机就在眼前，美国人的辩论中有多少仍然是其他国家的经验。[858]
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1934年夏天，罗斯福授权珀金斯召集不同部门的专家群起草全面的联邦社会保险法案。她召集的人员中，那些对欧洲经验有专门知识的人比例特别大。“我们期待他们熟悉每个国家的每次社会保险实验。”多年后珀金斯回忆成员任命的情景时说，“我们期待他们在不同国家的实验模式中选择合情合理的，切实可行的方式。我们期待他们别忘了这是1934年到1935年的美国。”[859]为努力避免专家之间就失业保险争吵不休，她冷落了跨越大西洋的一些非常著名的进步人士——如安德鲁斯、鲁宾诺、艾普斯坦等。但招聘来的技术上受到训练的年轻专家们对社会保险实践有足够多的了解，使政策结果受他们借用的模板影响。
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珀金斯任命加拿大裔美国人、欧美失业措施研究专家布莱斯·斯图尔特负责起草法案中失业保险部分的重要条款。他曾担任加拿大公共就业服务处的领导，该处本身就是模仿英国1909年《劳工交流法案》而成立的。斯图尔特在1920年代初期来到芝加哥，负责服装工人联合会新成立的失业问题劳资联合委员会，在那里他加入了产业关系咨询公司，帮助指导欧洲失业保险调查。多年前贝弗里奇的著作就已让他信奉全面失业保险的原则。珀金斯任务小组的美国劳工部专家伊萨多·鲁宾本人就刚刚对英国失业和救济管理发表过高度赞扬的评价。[860]
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起草小组中养老保险部分的领导任务交给了加州大学法学教授芭芭拉·纳赫特里布·阿姆斯特朗。她两年前刚刚出版的《确保基本需要》对维持收入的欧洲法律条款做了一个特别全面的汇编。她曾经称美国是“西方世界社会经济管理领域的落后国家，是所有在商业上重要的国家中最落后的一个”。珀金斯对委员会工作中养老保险部分不是特别上心。托马斯·艾略特实际上觉得养老保险部分肯定遭到国会抵制无法过关。但是干劲十足、伶牙俐齿的阿姆斯特朗利用她远离失业问题焦点的优势，起草了《社会保险法案》中在进入国会时有清楚说明的、切实可行的社会保险项目的唯一一部分内容。健康保险部分的负责人是伊西多尔·S.福尔克和埃德加·赛登斯特里克，他们是从米尔班克基金会借调过来工作的。[861]
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“经济保障委员会”的领导埃德温·威特是从威斯康星工业委员会抽调的康芒斯的学生，国际化程度没那么高，但是他也前往欧洲做过社会学旅行。他给予威斯康星大学的年轻助手威尔伯·科恩的第一个任务，就是整理所能找到的海外社会保险体系的一切资料。有段时间，该委员会悄悄地从国际劳工组织引进了两位社会保险专家当顾问。[862]
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委员会成员中欧洲问题专家并没有大权独揽。在关键的工作小组里他们与商业保险、公司养老金和补贴计划等方面的专家厮混在一起。后一群人的影响并非不重要，但是以欧洲为基础的专业知识的集中程度仍然让人印象深刻。在任何别的时代，这在政治上几乎是不可想象的。起草者心里想的都是其他国家的经验，要把社会保险思想改造适用于美国。
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不用担心《社会保障法案》的起草者会忘记他们是在为1934年和1935年的美国制订政策；他们是政策制订者，不是复写者。更微妙、更重要的一点是：1930年代美国的社会知识和专家的定义在多大程度上和大西洋进步纽带联结在一起，在其中多么充分地形成了经济保障思想。
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专家制订社会政策的时机是根本的，但它是转瞬即逝的。即使在经济保障委员会的成员在辩论时，在关闭的房间内起草政策时，政治的粗暴力量就以惊人的速度开始处理掉这些政策。健康保险是第一个受害者。当福尔克和赛登斯特里克起草工作陷入困境时，美国医师协会采取主动，先发制人地投票反对任何形式的公共健康保险。珀金斯的心思还主要集中在失业保险问题上，认为健康保险拖延不决的冲突可能危及其他保险项目，罗斯福同意这个看法。虽然福尔克和赛登斯特里克还在辛苦起草他们的报告，健康保险实际上已经从议程中删掉了。[863]
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另外一种形式的政治斗争淹没了专家间关于失业救济的“储蓄”和保险两原则之争。斯图尔特鼓吹全国范围的失业保险体系，允许最大的雇主选择不参加，用自己的等值的保险品种代替。保罗·凯洛格则试图鼓动左翼进步人士建立严格的国家标准来实施各州管理的计划。但是因为担心纠缠于康芒斯失业“储蓄”项目的争吵中，更担心最高法院的否决权，珀金斯强迫法案中失业保险部分进入宪法上说的最低限度模式，几乎把所有管理细节交给各个州自己做主。甚至连“保险”这个词也小心地隐藏在法案的委婉语中，虽然只有蒙住眼睛的法官才可能怀疑该法案的意图。[864]
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对于法案中的养老和失业保险部分，儿童局工作人员添加了国家的母亲补贴体制；更接近他们心愿的是，添加了1920年代末期共和党国会废弃的某些关键的儿童健康补贴。为了让整个法案在政治上受人欢迎，向很多州提供了直接的中央财政拨款，资助一些家庭福利和公共健康项目，以及更慷慨的，为上年纪穷人提供类别性的、英国式补贴。
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正是最后一部分的受欢迎程度最终让其余内容在国会通过。相反，保险部分遭遇更多的抨击。保守派再次敲响关于腐败的警钟，担心法案养老保险部分的基金将成为巨大的政治行贿金库。南方人动用潜在的否决力量删掉了任何可能被法院解释为黑人白人福利同等的词语，在罗斯福总是极度谨慎的财政部长帮助下，还把农业工人从法案的养老和失业保险条款中删掉了（虽然他们仍然是南方经济中的核心）。
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在国会其他赞助者把家政服务员和（法案的失业保险部分）小企业雇员从涵盖范围中删掉后，法案的目标人口被扭曲为与海外法案原型完全不同的形式。进入1930年代美国的社会保险不是罗斯福自己曾经想象的基于公民身份的普遍保险，也不是像俾斯麦或者劳合·乔治给予挣工资者这一有特殊经济风险和政治忠诚度的人群的保险。1935年《社会保障法案》的覆盖范围迂回跨过整个社会经济地图，像政党选区重新划分一样，根据受影响群体的政治力量决定。
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总而言之，熟悉的政治斗争发挥了作用——妥协、修改、破坏、修补。人们不大看得见但同样有效的是，主导性的现有机构也发挥作用。大保险公司本身通过1930年代初期“重建金融公司”贷款进入公共救济领域，已经不再像1915年和1919年那样采取阻挠社会保险的政治立场了。这次它们满足于战胜欧洲风格的、通过邮局购买的补充性养老年金。但是商业保险的逻辑在1930年代的美国非常流行（如以前英国的友好协会或者再以前德国的互助会），新政者不可能不注意到。在罗斯福看来，救济和保险的差别是绝对的。正是他坚持养老保险体系的自我筹款性质，即使这意味着要推迟该法案下的首批给付，直到建立起足够充分的资金。在经过了相当大的困难后，才在1939年勉强让他同意常见的欧洲过渡性给付试验，允许那些太接近退休年龄而实在无法交够基本保险费的人加入。同样也是罗斯福在1934年拒绝模仿把社会保险和救济结合起来的英国模式，即把旨在保证工人免于贫困的体系和万一安全网不起作用时能维持他们生活的体系结合起来。“牢靠的保险筹资渠道”在罗斯福心中占据着非常牢固的地位；他相信，正是由于英国和德国违背了这个原则，所以它们的失业保险才会陷入崩溃。[865]
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比《社会保障法案》技术起草者认识到的更深刻的是，他们也吸收了一些围绕在身边的商业保险模式。在英国，世纪之交的养老金统一收费率仍然占有相当分量。德国社会保险把受益人分为几个大的工资类别。相反，美国的“社会保障局”就像管理良好的保险公司或者雇主管理的补贴计划，要把每个人的补贴严格按照他的个人收入记录确定，有严谨的个人化账户。伦敦《经济学家》杂志的编辑认为个人化的终身记录账户是特别昂贵的，在管理上是头重脚轻的，因而不可能存在下去，但是他们的判断低估了先前已有的思想和机构的力量。《社会保障法案》的养老保险部分的起草者从围绕在周围的商业原则中寻求庇护，因为他们依赖从保险公司和商业基金公司借来的专家进行风险计算，在公众舆论更愿意选择更简单的税收支持的救济时要为推出社会保险辩护，而且非常担心他们的工作能否承受住宪法严格的审查。[866]
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新政社会保险采取的形式不是社会团体间的集体合同，而是个人和国家间多种形式的私人合同。与多数国外模式不同，没有普遍的税收基金来补充保险体系中的雇主和雇员保险费，虽然艾普斯坦和凯洛格在这件事上一再催促。在1930年代美国的工会、教堂、兄弟会以及其他中介性社会机构中，只有雇主得到《社会保障法案》的确认。服装行业的劳资联合委员会被认为是个错误的开头。不存在责任向更小的、更民主的机构转移的情况，不承认中介性社会机构，没有个人集中起来的群体。当艾普斯坦和其他人指出社会保险和商业保险是为截然不同的目的服务的手段时，他们的反对或许被当作耳旁风。[867]
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不管怎样，尽管有这些缺陷和妥协，1935年还是把毫无疑问带有欧洲风格的社会保险变体越过长久以来的重重障碍带进美国政治。决不轻言妥协的艾普斯坦希望最高法院把它驳回，让专家在时间和政治压力不那么激烈时决定它们是否可行。但是如果说忽略社会保险在跨越大西洋时发生的深刻重组是错误的，忽略大西洋纽带对其的影响和赋权将是更大的错误。《社会保障法案》不是大萧条时期经济风险的答案。它的社会保险条款实际上没有为国家中三分之一忍饥挨饿、衣衫褴褛、身居陋室的穷人做任何事情，而罗斯福在1936年是打着为这些人谋福利的旗号进行选举的。除了过去那些延宕和阻塞堆积起来的势能、幕后的社会政治专门知识的机构化，以及最重要的——其他国家先例的分量外，社会保险与1930年代的任何东西都格格不入。
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1930年代社会保险复兴说明了什么呢？那就是：如果社会政策专家可以在政治相对隔绝的情况下做他们最初的起草工作，或者把进口的东西附着在其他更受欢迎的措施上面，危机本身就能够便于借用社会政治措施，使之越过风俗习惯、法律和政治的国家差异。认识到法案处理的问题是其他时代和背景下的问题这一点，并不应该贬损专家的工作。新政中充满了这类东西：它是一大堆改革建议从塞得过满的仓库滚到政治中心。当危机对速度的要求给了他们工作的空间时，新政时期是有世界眼光的进步人士的时代。这是他们的机会，终于可以用多年的观察、落后于人之感、堆满事实的国际先例摘要去迎合广大民众暂时产生的一种意识——即便只是危机造成的一种暗示和怀疑，那就是：美国或许并非处于进步竞赛的领先地位。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 想象中的团结
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新政者并没有常常像在《社会保障法案》的基本框架中那样，享受与日常政治活动保持距离的好处。他们从过去进步人士那里继承下来的更大的集体和共同体愿景，都不可能在技术委员会的专家工作中实现。他们的共同体设计是在密切关注的公众眼皮底下完成的，处在利益团体政治的夹击下，所以其寿命没有一个超过《社会保障法案》。但是人们如果仅仅从通过的法案条文来看的话，就误读了新政。新政者有自己的社会政治视觉风格，有自己想象中的团结形式——他们自己的共同体和合作理想，并不比战前或者1920年代的进步人士的更薄弱，这很大程度上也因为它们在很多方面是从前理想的扩展。
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20世纪初期进步人士的社区理想和新政时期继承者之间的契合并不总是得到充分承认。常见的情况是把1930年代的进步想象描述为国家的而不是地方的，经济和政治的而不是道德和社会的。随着资本的翅膀展开，进步政治的领域也在扩大。新政者对于从前登山一样的任务没有多大的耐心，即通过一个又一个示范法案努力使各个州的议会达到开明社会政治实践的标准。把宪法中的“普遍福利”条款国家化，像罗马焰火筒一样发射出一个个由大写字母代表的新联邦机构，他们在国会和法院允许的范围内，尽力跨越了在州政府权力和联邦政府权力之间精心防御的壁垒——宪法规定前者拥有普遍权力，而后者只拥有列举出来的有限权力。在1906年，H.G.威尔斯曾经认为美国的国家意识虚弱到几乎根本不存在的地步，新政者却创造了中央管理范围的巨大增长。
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因为政治画布和国家一样大，新政者与豪威和伊利他们一代不同，不再把政治想象力仅仅局限在大城市。当然，进步人士的一些都市议程仍然存在于1930年代。在有些大城市，市营化鼓吹者利用企业倒闭的机会要把大萧条削弱的私人交通线收归公共所有。在纽约市，市长菲奥雷洛·拉瓜迪亚把财务陷入困境的城市地铁线变成统一的公共交通体系，实现了四十年前市营化宣传者的梦想。在华盛顿特区，新政者给予丹尼尔·伯纳姆1902年的城市规划第二次机会，搞了大量远景和纪念建筑。但是现在因为大萧条导致城市财政核心遭到动摇，连弗里德里克·豪威本人都不再把城市作为自由存在的民主实验室，更不会认为国家的政治命运可能建立在（如从前曾经认为的）公交车、市营的电厂、汇合的林荫大道和公民中心等基础上。都市公用服务业垄断中最有利可图的领域已经早就打破了城市边界，建造区域电网或者全国性控股公司，远远超过市营化主张者的步伐。都市进步政治在1930年代并未完结，但遭受救济和失业危机的城市已经不再能作为社会政治的主要实验场。
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最清晰地抓住新政者想象力的团结，是在规模上比大城市小，在面对面直接交流的关系上又比国家甚至比新政者常常呼吁的对象“人民”更强的。虽说新联邦机构具有集中权力的性质，在争夺权威和拨款的斗争中勾心斗角，需要罗斯福的全部协商沟通技巧来约束和制衡；但是从新政半无意地帮助创立的官僚和管理状态下回顾当时，人们很难不被新政政治想象力中的权力分散因素所感动。在《农业调整法案》下，地方农民协会投票决定耕地面积控制，确定普遍的小麦和棉花的生产配额。土壤保护和放牧区的管理由地方种植者和牧场主投票决定；劳工代表问题由每个工作点的挣工资者全体投票决定。地方合作社在农村电气化项目下分配电力；重新安置署农民社区的农产品由合作社营销；合作社充当田纳西流域管理局在该地区水道上建设的新大坝工程与当地居民之间沟通的桥梁。早期新政住房计划是合作社活动的活跃场所。
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