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健康和养老保险体系比失业保险更好地经受了大萧条的袭击。但是你不需要特别的经济学智慧就能看出来，创立一个新的社会保险体系在经济萧条时期是会产生相反经济后果的——因为推迟很久才能见效而且还需要有准备基金。需要特别大量长期储蓄的养老保险存在问题就特别多。工会主义者、商人、罗斯福政府的原始凯恩斯主义者都警告说，任何新的社会保险工资扣减将带来收缩性的后果。政府估算美国如果在1920年代初期成立失业保险基金就有可能积蓄足够多的盈余，足以对付1929年到1930年的投资收缩。但是在当时情况下这种计算实际上没有击中要害。[846]在经济周期通货紧缩的谷底为了建造将来需要的长期社会保险基金，用新的工资税给经济增加负担，几乎可以肯定会推迟经济恢复的到来。当洪水已经漫过门口台阶时，谨慎的做法不是要储备保障长期供应的沙袋，而是先稳住堤坝。
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考虑到这些限制，新社会保险体系的建设在1930年代初期各国基本上陷入停滞就没有什么可惊讶的了。加拿大保守派在1935年推动新政模式的失业保险法案，结果在选举中被抛弃，眼睁睁看着继任的自由派政府在议会取消这个措施。[847]瑞典1934年的失业救济法案是推迟了的补贴性措施。新西兰1938年的《社会保障法案》完全回避了保险原则。在大萧条的十年中只有在美国出现了社会保险的大发展。总而言之，不管从对比还是功能的角度，1935年的《社会保障法案》看来只能是非常不合时宜的产物。
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对于美国的异常情况，大众压力并不能提供合理的解释。既没有大众强烈抗议也没有基础广泛的利益团体联盟强迫1930年代社会保险的突破。主要利益团体要么冷漠，要么分裂。美国劳工联合会在1932年已经放弃了坚决反对缴费式社会保险的传统立场，但它关注的核心问题还是提高工资、缩短劳动时间、保证对工会的承认、按工会工资标准安排工人在反周期的公共工程中就业等。虽然得到“经济安全委员会”顾问委员会的一个席位，但是劳工代表很少参加，几乎没有做任何事来影响立法的后果。
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少数著名的福利资本家在法案的形成中发挥了非常积极的作用，其中通用电器公司的杰拉尔德·斯沃普、伊斯曼·柯达公司的马里恩·福尔瑟姆是最杰出的代表。随着他们公司的福利供应在1930年代越来越难以维持下去，福利资本家们发现，在全社会实施由雇主提供的风险保障的观点非常有吸引力，这样他们的劳工成本就和竞争者的平等了。但是大部分企业家本能地对强制性社会保险感到厌恶。全国制造商协会表明强烈反对社会保险的立场。全国工业会议理事会把主要精力放在证明失业是无法以保险来对付的风险。当政府的议案草案从弗朗西丝·珀金斯的委员会出笼后，即使福利资本家也竭力游说以得到特别减免。对1939年到1940年新政立法的态度调查显示，在企业领袖眼中，只有《全国劳工关系法案》、《未分配利润税法案》、“公共事业振兴署”（WPA）比《社会保障法案》更讨厌。考虑到美国社会保险政治的历史，著名福利大资本家即使是打了折扣的赞同也绝非一个不重要的事件，但是它作为支持法案的解释还远远不够充分。[848]
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最强烈的大众需求指向简单的、即刻的救济。在这一点上，左右两派都同意。关于福利议题的最大声音是汤森主义（Townsendism），提议让年龄超过60岁的人都享受养老金，条件是同意离开劳动者队伍，并迅速花掉获得的养老金为经济做贡献。激进左派支持能够保证每个工人失业时工资的法案，工人不用交纳费用，也没有保险的伪饰。保守派集中主张根据经济情况调查而核定的传统补助，中间派则支持国家给上年纪的穷人提供补贴。[849]
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社会女性主义者非常清楚以工资为基础的保险给妇女和儿童多么少的保障，因而对保险没有多大热情。在1934年到1935年冬关于《社会保障法案》的形成性辩论中，伊迪丝·阿伯特和格雷丝·阿伯特的《社会服务评论》不断发表针对社会保险的异议观点，引用英国左派的大量言论作为佐证。阿伯特姐妹的理想不是保险而是母亲补贴式的直接帮助，充分满足需要，既没有污名又没有工作要求，也不减少工资。[850]正如阿伯特姐妹知道的，欧洲进步人士已经在考虑把同样的原则普遍化：税收支持的社会补助与挣工资割裂开来，不要被储备基金的复杂性和保险精算师的数学搞得很复杂，也不用受（男性）工人阶级互助会的调解。在所有这些混乱交杂的声音中，甚至连罗斯福也没有宣称听到了公众要求社会保险的呼声。
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总而言之，1930年代美国社会保险的突破不能归功于任何一个传统的动力：经济需要、利益团体的坚持、草根阶层的政治压力，或者紧急事件本身的紧迫性。只有在灾难时期的智慧经济框架内，《社会保障法案》的逻辑才开始现出眉目。在急切寻求解决问题的办法时，社会保险前来救驾，因为它是现成的经过检验的、有充分完整详细阐述的观点。
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社会保险是过去政策议程的一部分。但是如果像面向大西洋的进步人士这么长时间相信的那样，世界上的国家沿共同的前进路线排列，那么社会保险的时代错误本身就变得有利了——它成为象征性的标记，一个即使落后者迟早也必须经历的里程标。正是这样的信念帮助新政者克服了海外社会保险解体那些让人不安的情况，克服了在经济周期低谷时进行社会保险实验的经济上的不合时宜，克服了那些认为不应该干扰紧急情况下直接救济的反对派观点。正是这种历史性让社会保险变得吸引人了。
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罗斯福本人像其他任何人一样知道这个逻辑。人们普遍把罗斯福描述为在劳工和资本议题上的天真者，他兼收并蓄的思想仓库中很少有经济学内容。那些声称是他老师之人的名单有几十英尺长。先在奥尔巴尼后在白宫担任他的劳工问题首席顾问的弗朗西丝·珀金斯就是其中之一。她自己喜欢回忆说，是她在罗斯福1929年到1933年担任纽约州长期间充当了他与失业救济及就业稳定专家的“媒人”。作为劳工部长，在促使新政劳工政策沿着美国劳工立法协会1914年就勾勒出来的路线前进方面，她功不可没。主要内容包括英国风格的公共劳工交流市场、公共工程、就业规范化、失业保险。但是当另外一位热情的老师雷克斯福德·特格韦尔在1932年春天进入罗斯福智囊团时，发现社会保险是罗斯福了解很多，而且有宏大信念的事务之一。珀金斯专注的失业保险不是罗斯福的焦点。他心中想的是人人参加的全面保险：针对老年、失业、疾病、失去工作能力等的普遍保险，通过邮局进行简单和有效的管理。[851]
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罗斯福信念的来源不是秘密。纽约州长期以来一直是社会保险争夺的战场；社会保险思想的主要交流中心大部分集中于此。当年就连罗斯福这样无忧无虑的年轻进步人士也不能完全摆脱它们的影响。除此之外还必须加上罗斯福本能的财政保守主义，这与社会保险缴费的一面从一开始就是协调的。当1930年纽约特别委员会建议税收支持的贫穷老人补贴而不是自己缴费的养老保险时，作为州长的罗斯福就相当失望。[852]最后，国家竞争的因素也推动了社会保险项目交互跳跃式地向更全面的目标迈进。这样来解释特格韦尔在1932年竞选运动的夏天发现已经全面形成的信念，应该是相当公正的看法。正如劳合·乔治在1911年扬言要在俾斯麦的游戏上战败德国一样，人们很难否认罗斯福有超越德国和英国而名垂青史的愿望。
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但是，最终让社会保险回到1930年代初期美国议程中的因素不是罗斯福的抱负（虽然这也很重要），甚至也不是珀金斯的抱负，而是在重点大学经济学系和政策中心，从欧洲获得的社会保险知识进行着静悄悄、结构性的、幕后的机构化。如果说由于失败的打击，约翰·安德鲁斯的美国劳工立法协会没有心思重新在原来那血腥战壕中进行1910年代的社会保险战争，一个拥有北大西洋经济体所能提供的最好社会政策专业知识的竞争性年轻团体则没有多少感情阻力。这里有很多例子：威廉·莱塞森在1910年出道作为纽约州雇主责任和失业救济委员会欧洲考察团的团长，现在是俄亥俄州失业保险委员会主席，该委员会的欧洲式缴费失业保险法案在1932年与康芒斯的计划争夺专家的认可；还有复兴失业保险的两位干将，经济学家保罗·道格拉斯和阿尔文·汉森都是获得古根海姆奖学金在欧洲训练了思想；布鲁金斯学会的伊萨多·鲁宾是参议员罗伯特·瓦格纳的手下，1934年后政府经济问题主要顾问；伊夫琳·伯恩斯1920年代后期把她在工资保障政策方面的专业知识从伦敦经济学院带到哥伦比亚大学。[853]
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健康保险的想法在私人慈善基金会找到避难所，这些基金会的公共健康努力让它们熟悉了医疗经济学的议题。在1920年代后期，米尔班克基金会已经委托曾经担任英国地方政府委员会首席医疗官员的阿瑟·纽修姆进行彻底的调查，一个国家一个国家调查公共和私人健康努力的关系，最后的结果是纽修姆慷慨激昂地重申了医疗保健的社会责任，包括强制性公共健康保险在内。在基金会自己的工作人员中积累了大批公共健康保险的专家，其中两人后来成为1934年和1935年政府的社会保障议案中健康保险部分的首要起草者。[854]甚至I.M.鲁宾诺也返回到1920年代末期的社会保险事业中。在美国劳工立法协会曾经宣称为己有的立场上，亚伯拉罕·艾普斯坦的美国养老保险协会在1930年代初期扩展了它的名称和项目，包括了所有社会保险。格雷丝·阿伯特在1934年秋天非常惊讶地报道说：“【社会】保险群体已经用全部准备好的项目扑向【政府】，今天做什么，明天做什么，后天做什么，而我们剩下的人只能谈笼统的原则。”[855]
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和从前经常出现的情况一样，给欧洲社会保险思想的这些渠道带来政治机会的是一个僵局，这一次是关于联邦紧急救济。人人都认识到新政第一个冬天（1933—1934）年的联邦紧急救济款项是政策上的权宜之计，一个特别的临时措施以便支撑住早就耗尽了的地方救济基金。在新政的第一年为超过四百万人提供就业岗位的联邦紧急工程项目同样是个权宜之计。到了1934年2月，全国人口中竟然有22%依靠三大联邦紧急救济机构而生活。[856]即使新政者自己没有对危机逼迫他们采取的道路产生矛盾心理，这样程度的措施也根本不可能长久维持。第一个冬天并不是紧急工作救济的结束，公共事业振兴署还没有到来呢。但是多数新政者，尤其是罗斯福本人开始对紧急救济感到不自在。哈里·霍普金斯最终提议让公共事业振兴署成为永久新政的一部分，但是罗斯福无法摆脱工作救济不过是另一种“救济金”而已的意识。
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到了新政第一个冬天结束时，新政者对自己临时措施越来越多的质疑突然提高了政策制订者能够设计出来的长期、结构性项目的价值，不管它是什么样的。作为政府的首要工作救济机构，“民用工程署”在1934年春就开始关门；更紧迫的是政府担心国会在惊恐之下通过直接拨款的项目或者汤森式的“养老金”。在这样双重压力下的紧要关头，速度就十分重要。匆忙中，新政者翻箱倒柜要寻找现成的结构性方案以对付要求救济的呼声，结果发现可以马上拿来使用的就是进步人士的社会保险工程。
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欧洲再次成为试验场，这次要吸收的不是新观点而是管理经验，首先是修辞上的优势。英国是焦点，工党政府与伦敦银行家的冲突已经让英国失业政策成为1931年的报纸头版新闻，社会保险的支持者和反对者都获得了新生。拉塞尔·塞奇基金会1908年社会保险调查的老将李·弗兰克尔在1931年春天和夏天受大都会人寿保险公司的委托在欧洲收集社会保险的数据。全美工业会议理事会和洛克菲勒资助的“产业关系咨询公司”分别派出的调查团也来到欧洲，前者要证明失业是无法用保险来解决的风险，后者是要用一系列精心准备的专著证明并非如此。接替查尔斯·麦卡锡担任威斯康星议会图书馆馆长的埃德温·威特1931年开始研究欧洲社会保险的方法和救济措施（他不久之后成为《社会保障法案》起草小组的组长）。弗朗西丝·珀金斯本人也在罗斯福催促下于同年来到欧洲。[857]
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调查者找到共同基础的机会非常小。对于全美工业会议理事会的团队来说，英国的关键事实是失业保险沦为一个永久的、昂贵的、政治推动的救济项目，使得工资人为地提高太多，破坏了大众工作的热情，从而出现财政崩溃。相反，社会保险的支持者则竭力把争论的中心转向失业者的精神状态问题。取代丽莲·沃尔德成为亨利街睦邻中心负责人的海伦·霍尔在1932年动身到英国，心中就是想的这个问题。像霍尔一样，珀金斯认为从英国可以学到的经验是：比起以羞辱和不确定性为特征的美国式慈善，工人阶级的尊严和自我尊重在“救济金”制度下得到更有效地保护。莫莉·雷·卡罗尔注意到英国人自己随意地谈到“革命保险”。这些行程的重点不是协议；关键的问题是即使国内危机就在眼前，美国人的辩论中有多少仍然是其他国家的经验。[858]
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1934年夏天，罗斯福授权珀金斯召集不同部门的专家群起草全面的联邦社会保险法案。她召集的人员中，那些对欧洲经验有专门知识的人比例特别大。“我们期待他们熟悉每个国家的每次社会保险实验。”多年后珀金斯回忆成员任命的情景时说，“我们期待他们在不同国家的实验模式中选择合情合理的，切实可行的方式。我们期待他们别忘了这是1934年到1935年的美国。”[859]为努力避免专家之间就失业保险争吵不休，她冷落了跨越大西洋的一些非常著名的进步人士——如安德鲁斯、鲁宾诺、艾普斯坦等。但招聘来的技术上受到训练的年轻专家们对社会保险实践有足够多的了解，使政策结果受他们借用的模板影响。
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珀金斯任命加拿大裔美国人、欧美失业措施研究专家布莱斯·斯图尔特负责起草法案中失业保险部分的重要条款。他曾担任加拿大公共就业服务处的领导，该处本身就是模仿英国1909年《劳工交流法案》而成立的。斯图尔特在1920年代初期来到芝加哥，负责服装工人联合会新成立的失业问题劳资联合委员会，在那里他加入了产业关系咨询公司，帮助指导欧洲失业保险调查。多年前贝弗里奇的著作就已让他信奉全面失业保险的原则。珀金斯任务小组的美国劳工部专家伊萨多·鲁宾本人就刚刚对英国失业和救济管理发表过高度赞扬的评价。[860]
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起草小组中养老保险部分的领导任务交给了加州大学法学教授芭芭拉·纳赫特里布·阿姆斯特朗。她两年前刚刚出版的《确保基本需要》对维持收入的欧洲法律条款做了一个特别全面的汇编。她曾经称美国是“西方世界社会经济管理领域的落后国家，是所有在商业上重要的国家中最落后的一个”。珀金斯对委员会工作中养老保险部分不是特别上心。托马斯·艾略特实际上觉得养老保险部分肯定遭到国会抵制无法过关。但是干劲十足、伶牙俐齿的阿姆斯特朗利用她远离失业问题焦点的优势，起草了《社会保险法案》中在进入国会时有清楚说明的、切实可行的社会保险项目的唯一一部分内容。健康保险部分的负责人是伊西多尔·S.福尔克和埃德加·赛登斯特里克，他们是从米尔班克基金会借调过来工作的。[861]
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“经济保障委员会”的领导埃德温·威特是从威斯康星工业委员会抽调的康芒斯的学生，国际化程度没那么高，但是他也前往欧洲做过社会学旅行。他给予威斯康星大学的年轻助手威尔伯·科恩的第一个任务，就是整理所能找到的海外社会保险体系的一切资料。有段时间，该委员会悄悄地从国际劳工组织引进了两位社会保险专家当顾问。[862]
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委员会成员中欧洲问题专家并没有大权独揽。在关键的工作小组里他们与商业保险、公司养老金和补贴计划等方面的专家厮混在一起。后一群人的影响并非不重要，但是以欧洲为基础的专业知识的集中程度仍然让人印象深刻。在任何别的时代，这在政治上几乎是不可想象的。起草者心里想的都是其他国家的经验，要把社会保险思想改造适用于美国。
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不用担心《社会保障法案》的起草者会忘记他们是在为1934年和1935年的美国制订政策；他们是政策制订者，不是复写者。更微妙、更重要的一点是：1930年代美国的社会知识和专家的定义在多大程度上和大西洋进步纽带联结在一起，在其中多么充分地形成了经济保障思想。
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专家制订社会政策的时机是根本的，但它是转瞬即逝的。即使在经济保障委员会的成员在辩论时，在关闭的房间内起草政策时，政治的粗暴力量就以惊人的速度开始处理掉这些政策。健康保险是第一个受害者。当福尔克和赛登斯特里克起草工作陷入困境时，美国医师协会采取主动，先发制人地投票反对任何形式的公共健康保险。珀金斯的心思还主要集中在失业保险问题上，认为健康保险拖延不决的冲突可能危及其他保险项目，罗斯福同意这个看法。虽然福尔克和赛登斯特里克还在辛苦起草他们的报告，健康保险实际上已经从议程中删掉了。[863]
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另外一种形式的政治斗争淹没了专家间关于失业救济的“储蓄”和保险两原则之争。斯图尔特鼓吹全国范围的失业保险体系，允许最大的雇主选择不参加，用自己的等值的保险品种代替。保罗·凯洛格则试图鼓动左翼进步人士建立严格的国家标准来实施各州管理的计划。但是因为担心纠缠于康芒斯失业“储蓄”项目的争吵中，更担心最高法院的否决权，珀金斯强迫法案中失业保险部分进入宪法上说的最低限度模式，几乎把所有管理细节交给各个州自己做主。甚至连“保险”这个词也小心地隐藏在法案的委婉语中，虽然只有蒙住眼睛的法官才可能怀疑该法案的意图。[864]
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对于法案中的养老和失业保险部分，儿童局工作人员添加了国家的母亲补贴体制；更接近他们心愿的是，添加了1920年代末期共和党国会废弃的某些关键的儿童健康补贴。为了让整个法案在政治上受人欢迎，向很多州提供了直接的中央财政拨款，资助一些家庭福利和公共健康项目，以及更慷慨的，为上年纪穷人提供类别性的、英国式补贴。
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