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1703281210 在有些情形下，从欧洲借鉴的事先试验过的东西充当了催化剂的角色。它本身虽然得不到实施，但却让人们急忙创立抢先替代它的方案。联邦最低工资法案的形成是说明问题的例子，这是珀金斯的主要工程。珀金斯在1933年最初提出的建议是与1909年英国《行业委员会法》（Trade Boards Act）很接近的修改版。自从弗洛伦斯·凯利在前一年日内瓦国际消费者联盟大会上发现该方案以来，这就是美国社会女性主义者的核心措施。个案处理的行政裁断是其典型特征。在一个个劳动强度大和工资低的“血汗行业”，对雇主利润、雇工生活水平仔细调查后，由特别任命的行业委员会按相当于公共管理裁判的方式确定工人的最低工资。这个主意在1937年政府提交给国会的最低工资法案中占据关键位置。但是因为遭到雇主（没有兴趣对外公开自己的会计账本）、南方经济利益团体（唯恐失去他们低工资的区域优势）和美国劳工联合会（仍然对罢工和讨价还价等“男子汉气概更足的”方式充满信心）的反对而失败了。[829]打破僵局的办法是由进步的工会组织协调的，把美国最低工资法案引向一个和珀金斯想象的情况完全不同的道路。1938年的《公平劳工标准法案》中进入法律书的最低工资部分，是一刀切的40小时最多周工作时间和40美分最低小时工资，用于多数工业行业。剥夺了原来方案在调查上的灵活性，重新作为直接的工资和工作时间要求提出来。这个结果是借用欧洲方案催化而成的独特的、本质上属于法律范畴的美国措施。
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1703281212 类似的过程发生在劳工关系上。早期新政的许多劳工关系建议，是渴望雇主和工会共同组成的劳工政策和纠纷协调联合委员会来为工资协商提供更深刻的公共因素。这类的建议来自记忆中1917年和1918年的战争期间劳工和平，以及1919年的重建狂热；这些建议受到外国先例的启发，从1907年和1919年加拿大、英国的工业纠纷法案到魏玛共和国时期的经济委员会。1933年由劳工、资方和公共代表三方组成的全国劳工委员会就是按这个模式创立的。参议员罗伯特·瓦格纳1934年的劳工关系法案初稿也是遵循这个基本结构。但是在狂热的极端化热情成为美国劳工关系特征的熔炉中，雇主坚决反对独立的工会组织，工人同样坚决要求利用他们认为在《全国工业复兴法案》中得到法律保护的组织权利，1933年和1934年的劳工关系结构根本就行不通。在这个僵局中，瓦格纳（拉着国会和不情愿的罗斯福）把社团主义模式换成了法律司法体系，包括明确的公平劳动行为原则和专家管理的规范，此后它一直是美国劳工关系的特征。[830]
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1703281214 在新政的其他角落，借鉴和创新的成分以不同形式结合在一起。新政者对于电力政策的热衷可以追溯到19世纪后期伯明翰、格拉斯哥、伦敦的城市“社会主义者”，以及在此之前担心天然垄断的叛逆经济学家。新政在电力方面的政策包括反对公用事业控股公司、使用田纳西流域工程公共生产的廉价电力作为敲打私人电力公司垄断价格的棍棒、建造公共的农村电力系统等。重新安置署是许多带有跨越大西洋纽带特征的措施的炮制所。郊区示范工程的渊源关系可以追溯到莱奇沃思和英国的花园城市运动，自耕自给小农场与艾尔伍德·米德的澳大利亚办法有关，合作社和租赁购买计划与爱尔兰和丹麦纽带有关。城市规划观点是从各处收集来的。公共住房机构的工作都可以找到欧洲纽带的痕迹。
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1703281216 在更广泛的政治层面上，战争和重建激发的体力和脑力劳动的政治联盟前景在1924年因为罗伯特·拉福莱特的失败而破灭，但是在1936年又重新插上了翅膀，因为罗斯福想把民主党从它19世纪依靠的南方白人和天主教北方都市推广到更接近欧洲社会民主党的支持基础。至于说新政的政治语言，其核心成分可以追溯到更远，如1870年代和1880年代德国演讲大厅中在积极的国家与市场的盲目力量之间，在社会良心与（正如亨利·华莱士所说的）“整个自由放任原则，曼彻斯特学派”之间出现的激烈论战。[831]
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1703281218 所有这些从大西洋彼岸进口的东西都结合了受外来思想和模式影响少得多的本土措施：农业生产控制、银行证券政策、紧急工作救济、购买白银、货币修补。1938年到1940年的取缔垄断行动是自成一格的。因为明显的原因，罗斯福要把最高法院拉到总统更多控制之下也是如此，这个命运不济的尝试在1937年消耗掉了他太多的政治资本。但是，在这个列表上即使针对个别因素修修补补，带有大西洋进步纽带特征的措施的主导地位仍然是非常引人注目的。不管欧洲措施充当有效的法案范例，还是作为需要根据美国具体情形重新制订的笼统形式，还是作为催化剂来促使人们抢先用其他法案取而代之，它们的积累性影响是深刻的。
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1703281220 当然，借鉴修改的措施和土生土长的措施这两极对立是虚假的、编造的。没有一个政策措施只有一个根源、一个可以贴上外国或者国产标签的清晰明确的源头。问题是更简单的一点：在美国边界上截断新政的故事将是让十多个普洛克路斯忒斯[832]都忙不过来的艰巨任务。新政者生活在这样一个世界，两代人已经把社会政策辩论和社会政策制订推广到远远超越国界的地方。那些来源帮助往进步人士的想象力中贮存了各种议程，远远超过任何一个单独的政体所能创造出来的规模。把美国密封在自己的边界内与外部世界隔离开来，新政是无法理解的。
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1703281222 首先来的是危机：打乱了公认的原则，权力和权威的递升结构受到削弱和破坏，现行政策路线被认为没有效果，乃至商人所谓的永久自动繁荣的“新时代”在许多美国人听来纯粹是胡说八道。那种认为美国人聪明绝顶、得到上帝保佑免受旧世界灾难的观念暂时受到了挫折；在这信任危机时，社会政策专家带着他们的蓝图、现成的设计方案、等待已久的议程来填补这个真空了。即使他们也并不总能意识到自己的议程多么深刻地受到整个北大西洋经济体信息和设计的国际交流影响，以及受到多年观察海外社会政策制订经验的影响。但不管意识到没有，他们把大量没有实现的遗产推向了政治中心。
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1703281224 甚至落后论的说法也保存下来。罗斯福自己说“我认为我们在五年时间内赶上了二十年”，他心中想的是1938年英国的社会政策。“如果自由派政府继续执政十年，我们在19世纪40年代末期就能和时代同步了。”[833]极端的对比和设想、漫游各处的寻找、社会学大旅行，所有这些都在1930年代汇集在一起。新政时期大西洋进步纽带达到顶峰。
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1703281226 在所有新政措施中，最能清楚显示大西洋进步纽带的政治处于最高峰和关键时刻的是社会保障。半个多世纪后，1935年的《社会保障法案》可以说是新政中最长久的政治成就之一。罗斯福经济项目的基石——国家工业复兴总署在他第一任期还没有完就消失了。1930年代的联邦政府紧急公共工程随着第二次世界大战的爆发而结束。新政住房和农场支持措施在战后岁月中扩展，最后淹没在批评家的声浪中。但是《社会保障法案》长期存在了下来。劳工对它冷漠以对，共和党批评家把它作为反对新政的核心理由加以挞伐；但“社会保障”幸存下来，经受了1930年代后期反罗斯福的力量的冲击，经受了1952年共和党重新掌权，甚至1980年代社会政治的反革命变化。法案刚刚通过时遭遇的“非美国化”指控已经悄无声息被人遗忘了。《社会保障法案》后来的成功使得人们难以想象1930年代刚开始实施时情形有多悬，也很难认识到除了大萧条时代的美国人以外，其他事件在促使它成功的过程中发挥了多么关键的作用。[834]
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1703281228 任何想要把《社会保障法案》说成是对1930年代经济崩溃的直接反应的企图，都面临陡峭的、难以攀登的道路。社会保险来到大萧条时期的美国是在经过了二十年进口努力的失败之后。其早期支持者中很多已经疲惫不堪、沮丧不已。首批养老保险的给付直到1942年才开始，并没有许诺立即解救大萧条的痛苦。在工人没有多余钱财的时候吸收保险费，它的净经济影响是阻碍而不是鼓励经济复兴。它在大萧条时期欧洲的效果记录也是参差不齐的。总之，除了大西洋纽带和危机的政治和思想动态外，1930年代美国的社会保险在各方面都处于不利境地。
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1703281230 《社会保障法案》涵盖的失业和老年贫困风险当然因为大萧条而大大加剧了，这是不需要强调的。市场经济的日常痛苦在金融崩溃时被扩大了许多倍。在1930年代到处都是失业者，路易斯·阿达米克1930年从马萨诸塞州洛厄尔报道说：“衣衫褴褛的男人靠在墙上或者电线杆上，单个人或者三三两两站在街头。”“可怜的、沉默的中年男人穿着破烂的大衣，甚至没有大衣，脚上穿的是破烂鞋子（小镇上生产的鞋子！）。”上年纪的穷人更加远离公众的视野；很少家庭没有亲身经历这样的风险：逐渐进入更低级和收入更微薄的工作，直到雇主彻底不让他们工作，要靠孩子和孙子养活。如果家庭经验还不够，还可以看看由加利福尼亚医生弗朗西斯·汤森德带头大力鼓吹普遍养老保险，打出有关老年贫困的大标题。共产党通过它的失业者委员会努力为失业者做同样的事。老年人和失业者不是大萧条的唯一受害者，但确实属于最重要和最贫困的。[835]
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1703281232 但如果这是明确无误的，那大萧条最严重的时候老人和失业者最需要的东西就是保险体系吗？这一点绝不是没有争议的。正如我们前文所说，即使在北大西洋的欧洲一边，社会保险体系也只是用来帮人们缓和劳动市场风险的一系列复杂社会政治措施的一部分。政策制订者可以选择的体系有：1880年代德国实行的交纳费用的强制性社会保险；按照丹麦和英国养老金体系模式分类给予老人救济；在1920年代仍然流行在法国、比利时和斯堪的纳维亚的国家资助的自愿性互助协会；世界各地模范雇主实行的雇主管理的雇员补贴；最后还有，自从韦伯攻击劳合·乔治1911年的《全国保险法案》以来社会民主派一直追寻的方针——为全体国民提供的、由税收资助的最低限度健康和收入补贴。新西兰工党1938年按此方针起草社会保险法案时提供了医疗和母婴照顾、失业救济、老年救济等，它的全面性与1935年美国充满了例外的、管理复杂的法案形成鲜明对比，里面根本就没有必须交纳保险费的问题。[836]美国《社会保障法案》的奥秘不是为什么新政时期的国会要考虑失业者和老人的经济困境，而是为什么会通过保险的方式来达到这个目的。
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1703281234 当然，在促成社会保险的诸多因素中，最强大的是社会保险在1920年代欧洲的快速蔓延。有时候为了回应大众的要求，更多是协调和缓解公众压力，社会保险体系在战后扩大。健康、养老、事故保险体系延伸到更广泛的工人阶层，甚至还包括工人的家属和遗属。虽然国家管理的失业保险体系比其他形式的保险更少见，但是这种保险也在1911年英国实验后有显著发展。在英国，为急于满足复员军人的要求，失业保险涵盖的范围从1911年规定的七类循环性行业扩展到1920年的所有工业领域，涵盖的工人数量是从前的五倍。在本世纪头十年就开始讨论失业保险的德国，魏玛共和国在1927年通过了全面的失业法案，兑现了早期的承诺。[837]
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1703281236 给人印象更深刻的是，把社会保险体系嫁接到更古老的、不同格局的社会政策上。1925年在英国，保守派政府不是屈服于工人提出的扩展1908年养老金法案范围的要求，而是为60岁到75岁还要工作的人添加了一个需交纳保险费的养老保险。在法国，1910年强制性养老保险的早期实验遭到大众反对而泡汤后，议会在1928年通过了全面的工薪族健康和养老保险法案，把德国在第一次世界大战前在阿尔萨斯和洛林实施的保险国有化。[838]
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1703281238 但是，如果因为社会保险在1929年比在1914年的时候更广泛，就假定它已经让其他方式相形见绌，那就错了。比利时仍然延续其补贴自愿性健康保险互助组织的政策，直到第二次世界大战。瑞典延续到1950年，丹麦延续到1960年代。在加拿大、澳大利亚和英国，全部依靠税收的养老金仍然是老年社会政策的关键，而不是交费的保险。即使在1927年德国通过失业保险法案后，国家资助的工会失业救济仍然是欧洲的主要模式。[839]
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1703281240 虽然社会保险体系1920年代在欧洲迅速发展，但是在美国，社会保险在1920年代没有什么进展，以至于很多朋友开始退而支持政治上可能性更大的其他措施。美国劳工立法协会因为受到健康保险失败的打击，在1920年代初期蹲守在传统的核心议题上：工人赔偿标准的提高、煤矿和工厂安全立法、职业病的预防。
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1703281242 1923年美国劳工立法协会尝试回到引起更大争议的领域，复兴为上年纪的穷人争取国家补贴的运动。这个养老金联盟由进步工会协会、兄弟会、受过大学教育的社会政策专家所组成，比第一次世界大战前的任何对应组织更接近于当时西欧熟悉的进步人士和劳工的联盟。主要推动者是宾夕法尼亚州劳工联合会主席詹姆斯·莫勒，他是“进步政治行动协会”的关键人物、劳工社会主义者，对于工人教育和劳工政治有广泛的兴趣。该养老金联盟的管理机构由年轻的、俄国出生的经济学家亚伯拉罕·艾普斯坦来负责，此人曾担任莫勒的州养老金委员会研究中心主任，后来又转向指导“雄鹰兄弟会”的养老金游说努力。
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1703281244 他的朋友回忆说，艾普斯坦是个口音非常浓重的人，和约翰·安德鲁斯或者约翰·康芒斯不一样，是个很特别的人。但是他成为政策专家的道路很常见：读经济学研究生，搞过一阵社会政策研究，建立与欧洲人的联系网。在很早的时候他就和伦敦、维也纳以及位于日内瓦和蒙特利尔的国际劳工组织的著名社会保险专家有书信往来。他自己安排到俄国和西欧为期一年的海外考察，研究他们的社会福利供应，把研究成果倾注在140页的报告中，这是对世界上所有公共养老资助和保险项目的总结，是他1928年出版的《老年的挑战》一书的高潮。但是艾普斯坦的劳工盟友和兄弟会雇主对于强制性养老保险中隐含的扣缴工资不感兴趣。为了适应赞助者和时代的要求，艾普斯坦和美国劳工立法协会专家采取了简单的、英国式的、要检验收入情况的老年救济。[840]
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1703281246 当失业问题在1920年代末期再次成为美国劳工立法协会的议程时，协会从社会保险原则的策略性撤退就更加明显了。在威斯康星，安德鲁斯的老师约翰·康芒斯已经不再相信暂时性失业是保险可以解决的命运风险。对于约翰·康芒斯和他学生来说，失业政策的核心任务是把频繁裁减员工的社会成本让有关企业承担。工人的赔偿是他们的模式：对把雇员推向社会的企业征收补偿费。康芒斯的建议是天才的创意，根据不同的角度，可以说它激进也可以说它反动。但是该建议通过提高大起大落雇佣方式的成本，旨在让结构变化朝向更稳定的雇员队伍。与此同时，为了保护企业免受无限制的惩罚，威斯康星方案为企业的失业赔偿义务规定了上限。在经济繁荣的时候，要求企业给“储蓄”中心提供补偿裁员工人的费用，在经济不景气的时候，把基金用完为止。康芒斯建议的目标是规范就业而不是保险，它的核心是在雇主的激励和钱袋而不是工人得到保证的最低水平。[841]
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1703281248 1920年代初期，在就业“储蓄”基金的概念还比较新颖时，康芒斯曾为这个项目辩护，认为它是欧洲经验的直接产物。但是十年后，随着“新时代”语言风向的变动，他和合作者吹嘘这个建议是“个人主义和资本主义特点格外鲜明的项目”——是与欧洲失业保险“大相径庭”的。当美国劳工立法协会在1930—1931年之交的冬天开始支持康芒斯议案的全国性活动时，口径也如出一辙。安德鲁斯的组织完全背叛自己从前的国际主义历史，现在鼓吹该计划的“独特美国天才”，没有借用任何国家的经验，完全是自己的独创。[842]
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1703281250 专家对于社会保险的原则犹豫不决，或者像康芒斯一样彻底逃走；雇主则持抵制态度。少数体验过以公司为基础的团体社会保险福利的雇主加入了美国劳工立法协会，在这里他们使得主要委员会不再那么以大学为主，同时比过去显得更保守些。但对于多数雇主来说，对国家卷入保险领域保持高度警惕是更简单、更常见的理由。全国公民联盟和全国工业会议理事会在1930年代初期都积极反对国家社会保险倡议。同样反对的还有大保险公司，即使在失业保险这种从商业角度来说他们也承认是无利可图的领域。
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1703281252 所有这些因素：雇主和保险公司对国家企图染指他们独占的领域的抵制、劳工立法专家从原有立场退缩到更安全、更有美国特色的方式、大众缺乏对需要缴费的社会保险的支持，有效阻止了美国政策像海外那样转向更加体系化的社会保险。在1930年美国劳工立法协会上异常沉闷的发言中，I.M.鲁宾诺哀叹需要自下而上地解释社会保险原则，而十五年前根本不用解释人们就能明白。他抱怨说，进步人士现在谈论“工人的补偿、母亲的补贴、疾病补贴、医疗组织、老年安全、工资储蓄基金，无所不包”。现在没有人谈论社会保险了。1910年代的全面社会保险体系已拆分成十多个议题，在概念和管理上相互没有任何瓜葛。[843]
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1703281254 如果鲁宾诺夸大了战前社会保险运动的分解，大萧条本身不大能恢复大众对社会保险的好感。相反，在社会保险体系最完整的德国和英国，经济危机像潮水一般席卷全国。在英国，对失业保险体系造成的沉重负担在战后不久就出现了。1920年到1921年的经济萎缩相对短暂，但是它的后果也很严重，已经消耗掉1920年法案建立的失业基金，因为这时还没来得及积蓄足够的资金呢。在必须兑现承诺的好处的强大压力下，英国政策制订者逐渐退回到以税收资助的简单失业救济。后来被称为“失业救济金”（dole），它保持了保险体系的修辞外观，但里面拼凑了很多紧急补充条款和延伸条款，实际上根本不是保险。到了1931年，该体系的账目显示拖欠款项高达1.15亿英镑。[844]
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1703281256 简而言之，英国失业保险是保守派的噩梦的体现：脱离了最初经济实力限制的政治化津贴体系，对1920年代以来每年都保持衰退期高失业率的经济来说只是一块创可贴。另一方面，对于有组织的劳工，失业救济是他们决不妥协的要求。伦敦银行家1931年在政府不全面大幅度削减开支尤其是失业救济金开支的情况下拒绝发行新的政府公债，结果造成了危机，上台两年的工党政府找茬、妥协，最后解体。随后上台的保守党政府在1934年把失业保险重新放回更加谨慎和稳定的基础上。到了1930年代中期，很少英国政策制订者仍然想象单单社会保险就可以解决市场价值的全面的、周期性危机。
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1703281258 在德国，两次世界大战之间的失业保险体系崩溃得比英国还迅速，政治后果也更加严重。从1927年失业保险体系第一个冬天的600万领取者到1930年一下子增至三倍，1800万人。英国是决定维持支付补贴，让保险基金破产；而最后时期的魏玛政府竭尽全力削减失业补贴，尽管他们对于工人的合同义务还在，而且工人工资已经按时扣缴到保险基金中。不管怎样，保险的基本原则都被抛到脑后。到了1931年中期，德国政府恨不得赶紧把失业保险问题转到地方济贫基金中去。1933年后，国家社会主义者在健康保险互助协会上处理掉民主自我管理的原则后，愿意让其余社会保险保留下来。但是纳粹社会政治的核心不是保险而是政党控制慈善基金，这些基金是通过大型群众集会筹集和明目张胆向企业界勒索来的，由地方党干部觉得怎么合适就怎么分配。总而言之，失业保险根本不是资本主义普遍性危机的对手，只不过被看作缓和工资和劳动力市场短期波动的手段。[845]
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