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但是，因为受到健康保险引发的“极端反应潮流”的深刻打击，约翰·安德鲁斯开始重新思考美国劳工立法协会几年来的策略。在1930年12月那一期上，该协会的《美国劳工立法评论》突然放弃了精心培养的欧洲纽带，转而在失业问题上鼓吹具有独特风格的“美国计划”，以威斯康星法案作为核心内容。在接下来的五年里，安德鲁斯提出的社会改革路线和冈珀斯时代的美国主义色彩一样刺眼。他写到，浪费时间与外国进行比较或者“深入研究与美国经验不同的外国体制的运行”是没有意义的。直到《社会保障法案》通过后，《评论》才最终放弃壁垒，重新刊登有关欧洲的文章。[938]
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美国劳工立法协会向美国本土的退却不能全部用策略来解释；但是在1930年秋天，德国失业保险体系因为失业索赔负担而步履维艰，报刊充斥着英国失业保险陷入困难的新闻，无疑让国际对比的言论比从前任何时候都充满着更多的危险。全国制造商协会主席在1930—1931年之交的冬天宣称，失业保险“不是诞生于美国，也不是美国人头脑里想出来的”。在1934年众议院失业救济听证会上，最渴望讨论欧洲的人是失业保险的批评家们。欧洲先例在1930年被贬值，反进步的力量再次发动“非美国特色”这一机器，在此情况下，最方便的做法是把运动的世界主义翅膀收起来，放弃欧洲经验，努力探讨美国方式的优越性。[939]
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但是对于1930年代的许多进步人士来说，策略性的放弃比较少见，更多的是态度突然倒转或者模棱两可。社会保障辩论就是很好的例子。经济安全委员会最初的传单对于社会保障的欧洲根源直言不讳，社会保险“不是新观点”，“连很小和所谓‘落后’”的欧洲国家都有。经济安全委员会的另一份传单上说：“我们自诩为进步人士，但在社会保障立法方面，我们至少落后于时代25年”。哈里·霍普金斯1935年3月在电台广播中重申，在《社会保障法案》中不存在“没有尝试过的原则”。他受总统委派寻找经受过实践检验的措施，他说：“我们做了。我们研究了欧洲过去50年的经验。现在我想指出我们不推荐美国复制欧洲的计划。”最后一句话指什么，只有专家去琢磨具体内容才能充分明白，但是这句话的存在意义深远。吸取世界经验和表现出不受外来经验干扰，在政治上都是必须的姿态。[940]
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同样的动态关系也影响了绿化带工程的宣传。在郊区重建司的早期传单上一边是伯恩维尔和韦林花园城、梅的罗默斯塔特、陶特的策伦多夫的照片；一边是美国的贫民窟、佃户的棚屋、侵蚀的土地、美国工人领救济面包的长队、投机商建造的大片大片的单调美国住房的照片。为了让所有人都明白，他们绘制了一个图表显示美国和德国、英国、法国、荷兰国家资助的住房建设数量的对比，显示美国远远落后别人。当1936年特格韦尔把绿化带城市的议案提到俄亥俄州公民会议上时，他开头就谈论埃比尼泽·霍华德。但很快就出现了否定的声音。他接着解释说绿化带城镇规划者并没有真正做规划，更少吸取其他国家的经验。他们不过是“采取了已经为我们做好的规划”——新英格兰和俄亥俄河谷的城镇和村庄。新政不过是要赶上国际标准，与欧洲没有任何关系。它是对世界经验的继承，它就像土地本身一样是本土的、自然的。即使官方的宣传也有两副面孔。[941]
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在这方面1936年比1939年好。因为欧洲的前景再一次因陷入战争而破碎，许多美国进步人士发现越来越有必要把本土传统放在海外学习经验的后面做支撑。即使像刘易斯·芒福德这样的世界主义知识分子都感受到这种诱惑。在1930年代的最后一年，芒福德与人合作制作他《城市文化》一书的电影背景。《城市文化》得到阿伦·科普兰的配乐，用电影形象表现了芒福德在这个十年之初描述出来的U形历史轨迹。电影让观众看到的是前科技时代的水、树林和村庄的和谐，然后陷入煤炭和钢铁形成的旧科技时代的地狱。沿着历史再往后来进入特大城市本身的狂热，随着汽车疯狂地冲向悬崖，金融资本主义最终要崩溃，新技术平衡慢慢开始返回。《城市》重新展现了芒福德的《城市文化》的所有方面，只有一点例外：这次芒福德砍掉了欧洲内容。从中世纪早期，前科技时代被往后推移几个世纪，转到18世纪末期马萨诸塞的雪利中心（Shirley Center）。从那里开始的历史演化不是像从前通过英国的“黑乡”，而是通过匹兹堡和纽约来表现的。至于对新技术将来的展望，芒福德让电影观众看到胡佛大坝、田纳西流域管理局、康涅狄格州的迈瑞特观光道的漂亮远景（当时还是新的，还不拥挤），最后是新政时代马里兰州“绿带”市。罗默斯塔特成为被抛弃的记忆。[942]
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到了1939年的时候，人们有充分的理由否认魏玛社会民主的虚假源泉，取而代之的是更强烈的本土内容。多年后，芒福德坚持新英格兰村庄一直是他1930年代乌托邦主义的源泉。其他人也让他们的记忆转向同样的方向，把1930年代社会政治的国际主义推向更遥远、更渺小的地方，重新把1930年代的政治描绘为独特的美国运动。作为记忆，它是错误的，但是作为预测，它并非完全脱离目标。受到海外事件和国内敌人的双重打击，跨越大西洋的进步纽带处于感受得到的紧张状态。新政是这个纽带的高潮，它暗示过一个完全不同的未来。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第十一章 1942年的伦敦
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消除贫困的计划
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在北大西洋经济体的历史上，第一次世界大战是中断，第二次世界大战是分水岭。在任何层次上它都改变了大西洋世界的社会和思想版图。从第二次世界大战的熔炉里诞生了完全不同的区域经济力量平衡、大幅度扩张的国家责任期望值、新的社会政治抱负、充分展开的大西洋纽带的新装饰线条。在美国，第二次世界大战标志着世界主义政治意识的胜利。没有人料到它也标志着美国大西洋社会政治时代的终结。
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在第二次世界大战分水岭的前后对比中，现代福利国家的建设是特别具有戏剧性色彩的。在这个故事展开的地方，在分界线的这一边是六十年社会政治修修补补的工作：对这一处社会经济不公平的纠正、对那一处社会利益的去商品化、对某些特别风险的保险、一点一点对市场的修改——在最紧迫的地方，在能成功想象到或者从他处借鉴到切实可行的矫正措施的地方。在第二次世界大战的另一边，则是发展更严密的、我们时代的“福利国家”：长期的社会专家工作人员、持续经济管理的承诺、更加系统化的规定、包括中产阶级在内的更加广泛的目标人口。
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当然，零碎的和系统的社会政治之对比并不是绝对的。二战后福利国家的安全网仍然让闯入该领域的许多人感到失望：福利国家管理结构有效和公平分配社会物品的能力可能下降；市场的公共管理者可能睁一眼闭一眼，或者在他们应该管理的对象的怀抱中彻底打盹儿；国家经济管理者带领国家经济度过危机的能力可能垮塌；体系的连贯性可能（往往实际也是）被夸大了。正如在之前社会经济的修修补补中一样，现代福利国家混合性经济中的公共机构也并没有做国家的所有社会政治工作。雇主、工会、教堂、慈善组织和合作社仍然承担了主要的负担。
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福利国家政治的众多方面仍然充满争议。某个社会福利的接受者或许被妖魔化或者被作为替罪羊，他们的救济被大幅度削减或者彻底停止——尤其是当他们贫穷或带有种族标记时，这种可能性就更大。纳税人的反抗或者私有化的运动可能爆发，加上有一位撒切尔或里根提倡和促成。不过，尽管福利国家政治受到激烈对抗，尽管选民之间就谁应该得到救济和保护、谁应该为这些救济买单而争来争去，但国家继续控制和管理市场经济的做法还是在更深层次上得到广泛接受。国家作为稳定者、管理者、社会产品提供者、少量社会正义的维护者被当作是理所当然的。[943]
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从零碎到系统的转变发生在众多不同的政治体制下，政策制订者像往常一样超越差异去相互借鉴和竞争。20世纪的第一个福利国家是英国工党政府在1945年到1950年匆匆忙忙成立的。因为有一批现成的进步思想、战争的集体主义经验、激进的重建主义的胜利情绪，工党政府把社会政治三代人的零碎积累变成接近意识形态和实际操作连贯性的内容。1948年后在瑞典，同样的工作也在社会民主党支持下展开，不过比较缓慢，因为没有受到战争时期重大牺牲的刺激。在西德，战后“社会市场”国家是中间派政府的杰作，它受到那些认为真正问题在于银行和主要工业所有权的左派的侵扰。在其他地方，差别更大的政治环境下出现了其他变体。小阿瑟·施莱辛格认为“福利国家”这个术语在1949年秋天的时候不过才几个月大，十年后它竟然成为北大西洋经济体的基本模式。[944]
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在这个普遍朝向更广泛、更系统的社会供给的运动中，美国是积极的参与者。新政时代在1953年的结束没有导致社会政治的全面扭转，虽然共和党中的许多人迫切渴望看到这样的结果。慢慢地，大萧条时代紧急政策的残余因素被转变成长期性措施，涵盖的范围扩大了，承诺增多了，管理变得更加系统化了。《社会保障法案》中最明显地被排除在外者得到纠正。因为担心全国健康保险体系获得突破，大企业和工联主义者赶紧合作推动成立了以就业为基础的健康保险体系。该保险由私人管理，但是受到集体谈判和调解的制约。农民和郊区住房所有者继续得到大萧条时代的补贴。在城市，都市“复兴”工程大量展开。在战前时代启动的结构和期待里，即使美国也呈现出了福利国家的形式。
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更加戏剧性的是，战争让美国政治国际化。它把美国人拉到世界舞台上，而且留在那里不下来了，因为1939—1945年的热战变成了1947—1989年的冷战。让美国突然加大对世界管理的投入，其程度是美国历史上从来没有的。1945年后到处都是美国政策制订者——在进行调查、管理、筹措资金、实施安抚等。和历史上任何时期相比，这时有更多的美国活动家、更多的国际会议和机构、更多的外国报告和外国数据交流，超过以前的任何时期。美国位于世界权力中心彼端的地理政治边缘化地位到1940年代末期已经成为历史。雷·斯坦纳德·贝克的“地球中心论”一去不复返了。
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表面上看，所有这些因素似乎对北大西洋进步纽带是个好兆头。在战前进步政治的许多资深人士看来，美国与其他国家的联系似乎比从前更密切了，已经成熟了，可以持久地、规范性地参与美国本土之外那一半被理想化、一半又受到怀疑的社会政治世界。当然，美国从来没有比现在这样更像旧世界国家：和平时期的常备军队、地缘政治野心、不断扩张的国家机器、政治性动员的工会运动，以及从破碎的欧洲搜罗来的世界各国背景的知识分子。[945]
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但是期待中的高潮并没有出现。战后美国人突然发现他们处于世界之中，但在政治上他们并不属于这个世界。他们的大西洋纽带更丰富了，但是这些纽带不像从前那样起作用了。更多的外国新闻来到美国，但是它们对国内政治的意义越来越小。其他国家社会政策的报告堆积在美国研究型图书馆，但它们不再能够推动政治的车轮。在欧洲和美国的福利国家制度之间，关系变得越来越稀薄。美国进入国际政治舞台的入口同时也是出口，“美国世纪”的到来也就是其关闭之时。在被预告即将成功的同时，北大西洋进步纽带却散开了。
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结束从来都不比开始更简单。美国社会政治的跨越大西洋时代的关闭是个复杂的事件，充满了虚假的开始、放弃的机会和讽刺性的转变。本来应该是战后高潮，结果却根本没有高潮而是从前例外主义的回归；要了解这个情况，再没有比1942年的伦敦更有利的窗口地位了，因为伦敦是战后福利国家建设的起点。
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这是比我们故事开始时的1900年凄惨得多的一年，是第二次世界大战的第三年。1942年没有人举办博览会，即便有人举办，也不会有打着阳伞的女士在会上闲逛，也不会有威廉·托尔曼们把展品巧妙地安排在带铰链的搁板和格子上，也不会有帕特里克·格迪斯们按庞大的进步标题把所有趋势组合起来，也不会有热烈讨论“社会问题”的国际聚会。伦敦本身也成为比四十二年前凄惨得多的城市，1940年和1941年德国轰炸机在此狂轰滥炸，人们都被迫撤离，陷入物资短缺和最低限度食物定量配给的困境。英国刚刚在北非的军事胜利对于几乎连续三十个月的灾难和撤退中的人来说很难有多大安慰。这个城市与约翰·伯恩斯、锡德尼·韦伯那个充满市营公共服务业抱负的世纪之交的展览胜地简直是天壤之别。
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但是就在这个破坏性大环境下，在1942年的最后一个月突然出现了立刻具有国际意义的社会政治蓝图。它的正式题目是“社会保险和相关服务跨部门调查委员会的报告”，但为了纪念起草人通常被称为“贝弗里奇计划”。在后来所有福利国家项目和政纲中，没有一个能比得上它的影响力或受欢迎程度。该报告回顾了进步人士从前的做法，绘制了战后进步承诺的蓝图，一下子取得了作为福利国家政治奠基性文件的地位。
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“贝弗里奇计划”在包括美国在内的北大西洋经济体内引起充分的讨论。几乎所有人都试图从它捞到政治上的好处。虽然北大西洋进步纽带中的美国人非常关注它，但是不再像从前那样认真倾听了。在长期以来报道英国进步政治的杂志上，在曾经对《劳工和新社会秩序》充满希望的杂志上，人们不可能不注意到一种隐含着批评性优越感的新口吻。就像过去的进步人士一样，1940年代的美国进步人士热衷于未来。但贝弗里奇并没有为他们提供未来远景，欧洲也没有。在欧洲历史上，1942年代表了社会政治新旧时代的交接点。在美国历史上，它标志着封闭的时刻，美国历史再一次回到自己珍视的上帝赐予的潮流中。
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贝弗里奇1942年关于社会保险的报告是起草了两次的文件，第一次是由威廉·贝弗里奇起草，后来被参与进来的公众重新修订，在战争艰难的、让人泄气的第三年，人们在其中倾注了如此明显的政治希望。贝弗里奇本人并不想写。他曾在汤因比馆工作，伦敦失业者示威游行让他投身于1904年的失业政治，并成为人力资源问题专家。贝弗里奇拒绝了让他参加关于养老和健康保险的政府委员会的邀请，理由是这不是他的专业范畴。他在1941年和1942年迫切渴望得到的职务是负责战争期间的劳工分配政策。在社会政策问题上，贝弗里奇甚至不是特别具有进步思想的人。罗斯福的新政在1933年并没有给他留下深刻印象，他认为，那是在第一年混乱的矛盾冲突中“尝试所有错误药品”的举动。他认为新政的工作救济是个错误，国家工业复兴总署是特别怪异的东西。他更愿意少干预商业周期的“自然”力量，更多关心企业对低利率和更稳定货币的需要。在他的英国背景下，贝弗里奇是社会自由派，不是工党人士；是中间派，不是激进派。伦敦报刊在1943年初期指出“贝弗里奇计划”的谜团之一是：“一个谨慎的改革者怎么能够把武器打造得这么锋利，一个怯懦的政府怎么能提出如此有影响力的改革措施？”[946]
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实际上，劳工部让贝弗里奇担任社会保险和相关服务跨部门调查委员会的主席职务，主要是为了摆脱贝弗里奇的纠缠，安全地让他远离日常政策制订，削弱他的影响力。贝弗里奇接受他的政治命运，把精力集中在唯一敞开的出口。对于任何一个像他那样具有系统性思想的人来说，社会保险呈现出乱糟糟的一团乱麻。即使在德国，社会保险也是一个接一个杂乱地发展起来，管理上混乱，逻辑上不完整。在英国这样借鉴外国经验，在现有机构框架下进行修改的国家，社会保险方面的混乱就更多了。在1940年代的英国，每种社会保险都和其他保险的资金渠道不一样，覆盖的人口也不同。有些保险旨在补偿工人损失的工资的一部分；有些则根据需要确定给付标准；还有些从设计上就是按贫困线以下的水平给付。1911年法案中的健康保险只限于挣工资的人，没有给家属法定的补贴，而且通过友好协会管理，支持水平差异很大。养老金是给穷人的，由中央政府管理。在1934年拼凑到一起的失业保险是利益团体妥协的产物。
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