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政治至少有两个具有决定性意义的起点：希腊的城邦建构了国家政治的概念；中国的天下建构了世界政治的概念。真正的政治出现之前，人类已有很长的统治史，有过许多王朝，然而统治并不是政治。统治的逻辑是自然的强者秩序，即对内服从首领、对外服从强者的自然秩序，尚未形成超越自然秩序的政治秩序，即基于理性原则的权力运用及利益分配制度。孔子将政治定义为：“政者正也”[24]，或者“为政以德”[25]。这意味着，超越了武力统治而建立对所有人有益的理性秩序才是政治。其实还应该提到另一个政治起点：以神学秩序作为政治秩序的以色列犹太王国。不过，古代以色列神学秩序超出了我的知识范围，也超出这里所要讨论的问题，故在此不论。
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城邦是个奇迹，天下也是个奇迹。把希腊城邦看作是欧洲政治的起点并不否认城邦有着更早的渊源。荷马史诗里记述了政治公共空间（agora，即广场）的情景，克里特的文明遗迹也证明agora早就存在，但希腊城邦似乎是成熟的公共领域之始，即私人生活与公共领域有了各自明确的性质和功能。同样，周朝的天下体系也有传说中的更早的原型，可能只是更早圣王们的一种精神视野或想象而尚未制度化。可以肯定，作为成熟制度的天下体系是周朝在约3000年前的政治发明。政治的不同出发点演化出不同的政治问题和道路，分别以城邦和天下为起点的政治故事在“分叉时间”（the forking paths of time，借用Borges的说法）里各自演化着，直到现代才相遇并且发生冲突，故事情节纠缠在一起，而全球化正在把两个具有互补性的故事合成一个可能的未来。
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周朝的天下体系开创了以世界问题为起点的政治思路。这种政治世界观，或政治想象，究竟从什么年代开始萌发却难以断定。古代文献通常把这种政治世界观一直追认到4000年前尧舜禹汤的圣王时代，据说那时就有了天子统领“天下万国”[26]的政治合作。这是未经确证的传说，很可能是周朝按照自己的政治理想对前朝政治的理解和解释。
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圣王时代大概仍然属于酋邦（chiefdom）状态，酋邦之间或存在松散的合作关系，圣王可能是有威望的盟主，但应该尚未形成法定制度。王国维的研究说明，夏商时代的情况是：“盖诸侯之于天子，犹后世诸侯之于盟主，未有君臣之分也。”[27]一个证据是，《尚书》所载，周朝早期君主仍然平等地称呼诸侯为“友邦君”[28]。不过，同样根据《尚书》，圣王们似乎已经有了协调各酋邦部族关系的能力，所谓“协和万邦”[29]，甚至还主持商议各部族的共同大事，例如治理洪水、制定时令和度量衡、规定礼乐贡赏，诸如此类[30]。那时的跨部族合作大概是可能的，但仍然是非制度化的合作。古人有崇古之心，往往把成就归于前人。比较合理的推想是，圣王时期，包括夏商时代的天下共主，并非天下的法定统治者，而是有号召力的盟主，因为尚未建立法定的政治制度。不过，圣王时代很可能开始有了关于天下的想象，有了一种“世界性的”政治视野，所以才有“协和万邦”的传说。
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制度化的天下体系是从周朝开始的。如果古代社会出现制度革命，必定需要大不寻常的条件与时机。这正是周朝天下体系令人困惑而特别需要解释的问题。在3000年前建立一个以世界政治为核心问题的政治制度，立意过于高远，周朝人为什么这样想？有什么必要这样想？为什么会把世界理解为一个完整的政治存在？很显然，政治从世界问题开始，这是不合常理的路径。通常的历史路径是由部族社会发展出国家政治，而不是世界政治。周朝的天下体系不仅在古代是不寻常的创造，即使对于今天的世界，它提出的政治问题仍然超出现实而属于未来。周朝创制天下体系必有独特的历史原因。
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我们试图回到历史语境中去理解周朝创制天下体系的理由。殷商时，周乃小邦，位于中国西北部，属于半农耕半游牧地区。[31]殷商的政治中心位于中原，有着发达的农业和技术，人口可能超过百万。“小邦周”到底有多小，据史学家估计，其人口在大概5万以上，最多6万至7万而已。[32]周王有美德之名，在一些小国中颇具号召力。周武王兴兵伐商，许多友邦会师助战，据司马迁的说法，有战车300乘，虎贲3000人，甲士45000人[33]。据说商纣王发兵70万来迎战，应是夸张。对于百万之国，出动10万兵马就几乎是倾巢出动了。商纣王兵马虽多于周联军，但据说商纣王暴虐无道，加上无考之原因诱发了部分部队哗变倒戈，导致周武王一战成功，商纣王兵败自杀。周虽夺取了盟主地位，但殷商遗民人数众多，还存在一些亲近殷商的诸侯以及一些本就桀骜不驯的部族，人心未定，叛乱多发，多方皆需安抚。因此，以小邦而居中原之主位的周朝政权面临一个历史上从未出现过的政治问题：如何“以小治大”并且“以一治众”?
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以一治众的传统模式总是由最大最强的霸主来实现的，就是说，以一治众的前提条件是以大治小，这是自然统治方式。在古代社会，人口不仅是最重要的经济资源，而且也是最重要的政治和军事资源，是一切力量的基础。周乃小邦，本部人口有限，不可能以大治小，反而要在以小治大的条件下去以一治众，这是一个全新的问题。周能够联合诸侯而克商是因为它有道义号召力，以道义形象能够实现一时之战争动员，却难以仅以道义形象去维持各部族的长久支持和忠诚，因为道义终究无法代替权力和利益的需要，而“以小治大”的局面已经在逻辑可能性上否定了霸权模式。周政权只剩下一个选择，那就是发明一种政治制度，一种主要依靠制度吸引力而不是武力威慑的统治方式，以制度优势代替武力权威。
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周政权从一开始就被迫面临一个复杂的制度设计问题。既然周政权没有能力建立霸主的统治方式，仅凭本族力量并不足以长期维持其天下共主的地位，而又试图维持其在众多邦国之上的最高权威地位，它就必须设计一种能够得到各国长期承认的合作制度才能保证自身的权力，甚至才能保证自身的存在。其中的关键是必须解决众多邦国的“外部性”问题，或者说，必须把外在的众多邦国转化为内部存在，这意味着周政权必须创制一种高于国家的世界体系来实现世界的内部化，从而以整个体系的共同利益或共享利益去担保自身的利益。一个世界体系是否成功，首先在于这个世界体系所能够提供的共享利益或合作利益对于众多邦国的诱惑力必须大过背叛或拒绝体系的诱惑力，或者说，众多部族加入世界体系所能够获得的利益必须大于拒绝加入体系的利益，否则没有人会承认和支持这个体系。这是一个需要想象力的高难度制度设计。可以说，周政权所遭遇的特殊历史形势无形中提出了一个意义深远的政治问题：世界秩序成为国家存亡的条件，或者说，世界之治成为了一国之治的前提，于是，世界政治必须优先于国家政治，这就是“世界内部化”问题，即创制天下的问题。
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当时部族众多，号称千邦。虽然千邦所控制的总地面有限，不足现代中国的二分之一的面积，但已是当时古人所知的可及世界。这个地域虽然远小于世界，却被当成世界去看待，称为“天下”。面积并不重要，重要的是世界意识，一种把整个世界考虑在内的政治意识。天下是一个含义复杂的概念，在逻辑上说，天下指的是整个世界，这个世界既是自然世界也是政治世界，准确地说，是自然世界和政治世界的重合。实际上政治世界与自然世界至今尚未形成重合，因此，天下必须被理解为一个动态概念，在政治世界与自然世界达到重合之前，天下就只是世界的理想概念。虽然周朝人在3000年前建构的政治世界只是天下的一小部分，却是一个足够进行世界政治实验的空间。
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周朝发明的天下体系是一个世界政治体系，它定义了作为整体存在的政治世界，即所谓“创制天下”[34]。周朝天下体系的设计一般归功于周公，可能是以周公为首的政治家集团的集体创作。周朝的天下体系是中国政治历史上的第一次革命，也是严格意义上的政治开端。王国维指出：“中国政治与文化之变革，莫剧于殷周之际”，乃是“旧制度废而新制度兴、旧文化废而新文化兴。”[35]周制度所蕴含的许多意义深远的政治问题在今天更加显示出重要性。正如希腊提出了正义、公共领域和民主等经久不衰的问题，周朝同样提出了天下、德治、协和、民心等无法回避的问题。最为重要的是，天下体系第一次把自然性的大地变成政治性的天下，从而奠定了世界政治的基本意义。
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周公创制天下体系的直接目的是为了解决“以小治大”“以一治众”这个特殊问题，但对这个特殊问题的解决却产生了一个具有普遍意义的政治模式。天下体系的普遍性在于它表明了一种世界共享制度所必须具有的基本性质：（1）天下体系必须保证各国加入天下体系的好处大于独立在外的好处，从而使各国都愿意承认并且加入天下体系。（2）天下体系必须能够形成各国在利益上的互相依存和互惠关系，从而保证世界的普遍安全和永久和平秩序。（3）天下体系必须能够发展普遍有利于各国的公共利益、共享利益和公共事业，从而保证天下体系的普遍共享性质。概括地说就是，天下体系必须实现世界的内部化，使世界只具有内部性而不再存在外部性。
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周公的创制主要包括分封制度、礼乐制度和德治原则。
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分封制是世界一体分治的监护制度。天下被设计为一个网络体系，包含着从属于网络主体的众多政治实体，也就是属于世界政治主体的众多诸侯国。其中，世界政治主体的主权拥有者，即天下之宗主国，负责监护天下体系的共同安全和整体秩序，保护体系的共同利益和共享利益；每个诸侯国既独立自治又属于整体网络秩序，与宗主国之间有着互相依存的关系，诸侯国在接受宗主国的监护的同时对宗主国也有监督作用。分封制的设计相当复杂，细节将在后面再加叙述。
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礼乐制度建构的是一种具有精神性的存在秩序。礼乐赋予生活形式以精神意义，也就是通过赋予一切行为举止、事务程序以及物质生活一定的礼仪形式而使之具有严肃性和精神性，使人敬畏天地，敬重他人，善待自然事物，善待生活用品。总之，礼乐塑造了一切存在的尊严和严肃性，因此具有“神圣性”。以礼乐使生活中的万事和万物神圣化，这似乎可以理解为一种宗教精神，但不是超越性的宗教，因为被神圣化的事物并非超越了俗世生活的神，而正是俗世生活本身。通过礼乐的严肃性而使日常生活具有神性，从而把宗教情感化入生活情感，这曾经是中国文化的一个显著传统，但经过历史上多次“礼崩乐坏”已经荡然无存了，只留下传说中的礼仪之邦之美名，这是后话。不过，通过礼乐使生活神圣化，这似乎并不是周公创制礼乐的直接目的而是礼乐的效果，因为周公要处理的不是宗教问题，而是政治问题。礼乐是配合分封制度的生活秩序，其目的是创造天下在精神上的和谐：礼仪使万事万物具有精神性，因此产生可以普遍分享的精神经验，而事物作为精神品质的共享性也就超越了事物作为物质利益的排他性，也就是使“和”超越了“争”，所谓“礼之用，和为贵”[36]。
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德治很容易被误读为伦理学原则，但它实质上是政治经济学原则。在“德”演变为伦理概念之前，原本是处理利益分配问题的公正概念，所谓“德惟善政，政在养民”[37]。德治的意思是，利益必须普遍分享并且公正分配，有德的政治必须达到使所有人的利益最大化而不仅仅是促进最大化。周公相信只有德治才能证明政治正当性，力不能远，惟德能远，只有德才能普遍通行于世界，达于万民，传之万世。周公的觉悟意味着对真正的政治概念的一个发现：武力统治不是政治，只是统治而已，真正的政治是创造普遍合作和共同生活的艺术。在这个意义上，周朝的天下体系不仅是一种政治实验，同时也表达了一个政治概念。
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2 三层世界的天下
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“天下”是三位一体结构的世界概念，即一个由三层含义不同的世界叠合而成的世界概念，其基本意义是：
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（1）在地理学意义上，天下指天底下所有的土地，即整个世界。
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最早说法来自《诗经》：“溥天之下，莫非王土。”[38]虽然天下概念之所指的是整个世界，但古人并不知道世界到底有多大。早期中国所控制的“九州”地面无非“左东海，右流沙，前交趾，后幽都”[39]，不超过现代中国的二分之一。由于海洋、高山和沙漠的限制，古人对遥远世界只是略有所知。在汉通西域之前，与远方世界的往来只有物质交换，并无政治交通。在实际控制之外的地方被称为“四海”（意思是如海一样晦暗不明的地方，并不是真的海洋），也属于天下，是尚未加入天下体系的地区。古人心目中的天下有多大？齐桓公请教过管仲，管仲的回答是“地之东西二万八千里，南北二万六千里”[40]。中国最古老的地理学著作《山海经》也有同样的说法。[41]先秦的“里”约等于414米[42]，由此度之，管仲想象的天下，东西跨度接近11600公里，南北跨度接近10800公里，虽不及地球，也几乎相当于亚洲了。对于2000多年前的古人，这个想象已颇为可观。还有超大眼界的想象，邹衍认为天下由多达81个“九州”组成，而中国只是其中之一[43]，这个想象又显然过大了，属于幻想。
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（2）在社会心理学意义上，天下指世界所有人的共同选择，即“民心”。
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在天下的概念里，人比地更重要。“得天下”的意思并不只是统治了天下之土地，而是获得世界万民的支持。古人相信，如果不得人心，占有了土地也无法利用，而且迟早会失去。所以管仲曰：“夫争天下者，必先争人。”[44]“人不可不务也，此天下之极也。”[45]荀子也曰：“取天下者，非负其土地而从之之谓也，道足以壹人而已矣。”[46]民心决定了土地的真正归属，因此，天下不仅是地理性的，更是心理性和社会性的存在。
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（3）在政治学意义上，天下指世界政治制度。
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世界制度定义了世界的政治整体性和主权，或者说，世界制度使世界成为一个完整的政治存在。对此有个形而上的理由，也可以说是神学理由：既然上天具有完整和谐的秩序，那么，天下也必须具有完整和谐的秩序，称为“配天”[47]；对此还有个现实政治理由：如果没有世界制度，天下就终究是分裂的乱世之地，永久和平便永无指望。墨子曰：“一同天下之义，是以天下治也”[48]，便是此意。在这个意义上，实现为世界制度的天下才是天下的最后完成形式，它标志着天下最终实现了自然世界、社会心理世界和政治世界的完全重合。世界的制度化就是管子所说的“创制天下”[49]。
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可以看出，“天下”比通常意义上的“世界”有着更丰富的深度含义，它是自然世界、社会心理世界和政治世界三者合一的世界。如果说，任何一个问题都必须在其所在情景（context）中才能得到充分有效的理解和解释，而最大限度的情景就是任何一个问题的解释的极限。那么，对于政治问题而言，最大限度的情景就是“天下”，因此，天下概念是解释所有政治问题的极限条件。
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