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周朝政治把德治策略和协和策略看作是善政的根本原则，这意味着，只有始终运用正当的策略，才能够保证制度的有效性，就是说，制度无法解释自身，而只能由实践去解释，因此，实践策略比制度更为根本，只有良好的实践策略才能保证制度的良好运行。制度是各种典章、法律、礼仪所固定化的功能形式，属于政治之“器”；策略是与行为一体化的政治原则，体现着政治之“道”。从本质上说，制度是根据已经稳定了的均衡策略制定的，也正因此，制度是被固定化的具有因循结构的规则，在这个意义上，制度是惰性的，而只有尚未被固定化的策略才是活跃的。根据《周易》，形而上之道之所以是永远不变的根本原则，就在于它永远保持变易能力，于是，保持活跃性的策略反而比制度更接近不变之道。德治与协和这两个策略正是《周易》的“生生”原则（let all beings be in becoming）的政治表达。德治与协和的侧重点有所不同，德治的目标是社会内部化，协和的目标是世界内部化，其基本精神一致，都是试图达到合作最大化并且冲突最小化的策略，其共同精神是创造所有人都愿意接受的普遍秩序，正如孔子所定义的好政治标志“近者悦，远者来”[124]，即当地人民满意，远方人民向往。
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德的概念自周以来成为中国政治和伦理的核心概念。古文献和考古显示，德的概念很可能是周的发明，殷商尚无德的概念（此说尚未定论）。周的代表性文献《尚书》中处处可见关于德治的言论，诸如“德惟善政，政在养民。正德、利用、厚生、惟和”[125]之类。德之原义为心之正直，意味着公正原则，特别指分配公正，即“德者得也”[126]，意思是，有德在于惠及他人，让别人得到利益。管子曰：“爱之、生之、养之、成之，利民不德（自得），天下亲之，曰德。”[127]德是获取民心的政治策略，爱民养民，让民得利，自己不贪，可得民心。人民得利而统治者得权。在这个意义上，德治也可以说是以利换权的政治策略：“夫先王取天下，术术乎大德哉，物利之谓也。”[128]可见德治的原义是保证所有人的物质利益。
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克商之前，周王就由于有德而获得众多诸侯的拥戴，据说周王一向“修德行善，诸侯多叛纣而往归西伯”[129]。周公试图把“有德者得天下”的经验化为“治理天下”的传统。德治策略的确是深谋远虑的政治意识：（1）长期来看，德治的政治效力远大于武力。荀子有过详细论证，大概意思是：有三种统治方式，武力、财富和德治。武力不得人心，统治不能持久；财富能够吸引人，但满足不了无限贪心，统治也不能持久；德治能够公正分利，是唯一能够持久的政治。[130]（2）德治的力量来自民心形成的集体力量。如果一直保持德治，生活有秩序，利益有保障，人民就倾向于保守主义，没有反叛的积极性，因为维持足够好的现状就是人们的占优策略。
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德治的核心概念是公正。《国语》曰：“夫正，德之道也。”[131]孔子曰：“政者正也。”[132]没有公正就没有普遍有效的准则，就可以有各种理由去消解任何规则。在古代社会，公正指的都是古典公正，主要有两个原则：（1）比例原则：每个人配得什么就应得什么；（2）对称原则：一个人如何对待别人，别人就如何对待他。比例（ratio）和对称（symmetry）所定义的古典公正与平等（equality）和公平（fairness）所定义的现代公正有着明显差异。在现代观点看来，古典公正是不可接受的，因为不平等；而在古代观点看来，现代公正也是不可接受的，因为破坏了比例关系就反而破坏了平等，违反了“维齐非齐”[133]的天道，就是说，平等不是均等分配，而是按比例分配。问题在于，古代和现代所理解的平等有所不同。
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德治最重要的项目是其土地政策。法律规定每个家庭都分得一定面积的土地，保证耕者有其田；同时规定土地不许买卖和转让，保证人人不会失去土地。显然，只要土地的使用权是稳定的（土地所有权归天子），生活资源就有保障，社会秩序就是稳定的。公侯们或宗主国的主官（王畿的卿和大夫，约等于总理、军事统帅和部长）按照级别分到50里到100里不等的土地；诸侯国内的主官（诸侯国内的卿和大夫，即诸侯国的总理、将军和部长）按照级别分得800亩到3200百亩不等的土地；技术官僚或专业人士（士）也按照级别分得100亩至400亩土地，平民每家也分得100亩（与最低一级的士相同）。[134]这样的政策是否足够公正，恐怕还需以历史条件为准。据说圣王们能够限制自己的利益而让利于民，“薄于身而厚于民，约于身而广于世”[135]，在可能条件下使人民利益最大化。如果利益分配相对有利于人民而非权贵就被认为是完美的德治。周朝毕竟是等级社会，不可能出现打破等级的利益分配，与其说德治是使人民利益最大化，还不如说是使统治者的剥削最小化。
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其次，德治强调政府必须为人民创造有利生计的公共条件，这与“生生”信念有关：既然天地之大德为生生，天下政治之大德同样也是生生，促进生计就符合天道。管子详细解释了发展经济和社会福利的德治政策：“德有六兴。曰：辟田畴，利坛宅。修树蓺，劝士民，勉稼穑，修墙屋，此谓厚其生。发伏利，输墆积，修道途，便关市，慎将宿，此谓输之以财。导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁，此谓遗之以利。薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过，此谓宽其政。养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧，此谓匡其急。衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢露，资乏绝，此谓振其穷。凡此六者，德之兴也。六者既布，则民之所欲，无不得矣。夫民必得其所欲，然后听上；听上，然后政可善为也。故曰，德不可不兴也。”[136]《逸周书》也描述了德治的种种措施，其中有几项政策颇具现代的合理意识，可见智慧古今相通，例如，“乡立巫医，具百药以备疾灾”，这是在各乡设立乡村医生；“不可树谷者树之材木”，即土地合理利用，不能农耕之地则发展林业；“春三月山林不登斧，以成草木之长；夏三月川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”[137]，这是保护自然生态以保证可持续的生存状态；如此等等。
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德治还表现在权力分配上，同样以公正原则为准。具体政策是优先并且保证贤人掌握权力，“建官惟贤，位事惟能”[138]而达到“野无遗贤”[139]。按照传说，权力的公正分配政策可以追溯到远古圣王时代的“禅让”和公推公议传统。选贤任能的政策不仅有利于贤人，更有利于整个社会，理由是，民众只关心私人利益，而贤人更关心公共利益和普遍利益。这个理由在现代社会肯定被认为是政治不正确的。从政治功能上说，选贤任能的意义在于能够保证制度不会被无效无能的实践所败坏。这是一个关涉到社会共同利益的正当理由。
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接下来我们还需要分析周朝的另一个重要策略，即协和（compatibility）。如果说德治要解决的问题是“政府必须对人民做什么”，那么，协和试图解决的问题是“不同利益主体如何形成合作”。一切冲突都源于自私，管子曰：“私者，乱天下者也”[140]。自私是无法改变的自然人性，历史证明，无论是平均、共产、福利、个人权利等制度安排都不足以解决自私所导致的冲突。那么，在人性自私的既定条件下，是否存在能够必然形成合作的策略？协和策略就是针对这个问题的一种意义深远的努力。“和”的概念源于一种有和声功效的多管古乐器，暗含调和多样性而相辅相成的含义。从《尚书》看，协和是保证一切政治实体之间合作关系的原则，即所谓“协和万邦”[141]“和恒四方民”[142]。
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和的意义本来很明确，即不同事物的兼容性和互补性。不知何种原因，春秋时期一度产生混乱理解，以致分不清“和”与“同”（uniformity）的差异，于是出现关于“和”与“同”的争论。据《左传》，齐景公认为和等于同，晏子长篇大论解释了和与同的差异：“公曰：和与同异乎？对曰：异。和如羹焉，水火醯醢盐梅以烹鱼肉，燀之以薪。宰夫和之，齐之以味，济其不及，以泄其过。君臣亦然。君所谓可而有否焉，臣献其否以成其可。君所谓否而有可焉，臣献其可以去其否”；“先王之济五味，和五声也，以平其心，成其政也。声亦如味，一气，二体，三类，四物，五声，六律，七音，八风，九歌，以相成也。清浊，小大，短长，疾徐，哀乐，刚柔，迟速，高下，出入，周疏，以相济也。君子听之，以平其心，心平德和”；“若以水济水，谁能食之？若琴瑟之专一，谁能听之？同之不可也如是。”[143]又据《国语》，史伯给出了更深刻的分析：“夫和实生物，同则不继。以他平他谓之和，故能丰长而物归之；若以同裨同，尽乃弃矣”；“声一无听，物一无文，味一无果，物一不讲。”[144]这些讨论说明了，“和”是多样配合，“同”是普遍同一。“同”之所以不可取，就在于“同”消除了事物的多样性和丰富性，使生活失去意义和生机，而且没有一种生物能够独活；“和”则是万物之生机所在，多样性和丰富性的互补配合使万物得以成长。因此，和是万物存在与生长的条件。管子概括为“和乃生，不和不生”[145]。
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和的概念蕴含着一种关系的存在论：（1）关系决定存在。一个事物无法独自存在，与之相关的事物是任何一个事物的存在条件，于是，共在（co-existence）是任何存在（existence）的必要条件。（2）共在关系的最低标准是互相伤害最小化。（3）共在关系的最优标准是相互利益最大化，形成互相依存、共荣共损的关系，即任何一方都无法单方面地获得利益改进。这个协和策略可以表达为：（1）对于任意两个博弈方X，Y，存在着一个互惠均衡，它使得，X能够获得属于X的利益x，当且仅当，Y能够获得属于Y的利益y，同时，X如果受损，当且仅当，Y也受损；（2）X获得利益改进x+，当且仅当，Y获得利益改进y+，反之亦然。于是，促成x+ 出现就成为Y的优选策略，因为Y为了达到y+ 就不得不承认并促成x+，反之亦然；（3）在互惠均衡中所能达到的各方利益改进均优于各自独立所能达到的利益改进。
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协和策略是一个完美的合作策略，它能够创造最稳定的合作以及各方都满意的利益改进。协和策略比帕累托改进更为理想。帕累托改进只能表达社会总体发展，但不足以保证社会普遍满意。帕累托改进仅仅能改善某些人的利益而不使其他人的利益受损，或者某些人的利益改善比不上其他人的利益改善的程度，那些利益改善比较小的人们未必感激变大了的“经济学馅饼”，他们可能更需要“心理学馅饼”。假如心理学馅饼之所失大于经济学馅饼之所得，人们恐怕不会满意。只有协和策略才能达到人人满意，它大概等价于达到全体一致改善的帕累托改进。协和策略表达的正是孔子原则“己欲立而立人，己欲达而达人” （established iff let established; improved iff let improved）[146]。为了表达对孔子的敬意，协和策略可称为“孔子改善”（Confucian Improvement）。协和策略的弱点是适用条件比较苛刻，显然并非处处都存在着能够形成协和策略的客观条件。
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从周朝的实践上看，也只是部分地实现了协和策略，可见实践总是弱于观念。事实上，自周朝中期，天下体系就开始失去协和状态了，并且不断衰落乃至最后消亡。尽管周朝并非尽善尽美，但至少有着良好秩序，为什么一个好秩序也会崩溃？正如周朝创制天下体系有其特殊原因，其衰落也有其特殊原因，我们将试图解释：好秩序可以因为太好而崩溃。
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9 好秩序为什么也会崩溃？
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天下概念的故事已经接近尾声。春秋时期，周朝步步衰落而至最后崩溃，天下又成乱世，诸侯相伐，争为霸主，兼并成风，战争与权谋成为主流。以历史条件而论，周朝无疑是个好社会，2000多年来一直被当作模范王朝，可是周朝还是崩溃了，这意味着，良好秩序也难以长治久安。这是个严重的问题。文学化的传统解释往往以流俗套路把王朝的崩溃归于末代统治者的堕落腐败。周朝中后期虽有个别荒谬故事，但周朝始终都不是一个腐败王朝。周朝不是亡于腐败，而是亡于好秩序的高尚漏洞，这才是问题所在。
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政治秩序是人为世界创造的一种非自然的存在秩序，正是在这个意义上，历史是人的创世过程，人的存在论也是一种创世论——创造世界的创世论属于上帝，创造历史的创世论属于人。而人类所有难题都源于为世界创造历史的创世论困境：人类虽然有能力创造秩序，却没有能力设计完全无矛盾的秩序；有能力创造历史，却没有能力控制未来，因此，未来始终是一个致命的问题。
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如前所述，周朝发明天下体系是为了能够在“以小治大”并且“以一治众”的条件下建构一个有效的政治秩序。这是一个历史上独一无二而至今再也没有出现的特殊局面，它迫使周朝不可能追求私利最大化，而只能将私利压缩到最低程度，以接近公正的秩序以及合理的利益分配去保证其政治权力，周朝因此成为模范王朝。古代社会通常只是专制统治，周朝的政治秩序却可能是一个例外，以专制去描述周朝政治多有不匹配的情况。虽然周朝政治具有某些专制性质，比如君主制和贵族世袭，然而周朝的天下体系却是一个分利分权的世界体系，明显放弃了对权力和利益的垄断。而且，周朝为了推行德治，宗主国为提供公共产品所承担的成本大过来自诸侯国的收入（贡赋），因此，周朝宗主国维持“世界和平”和“世界秩序”的费用主要来自宗主国本地。各国贡物主要是各地特产（从铁器、盐、宝剑之类实用物品到宝石、皮毛之类的奢侈品，还有大象骏马之类的动物），更接近表达敬意的礼物，而非定量税收。周朝宗主国的经济实力没有因为享有各地贡赋而越来越强，反而由于承担公共成本而使经济实力越来越弱，这一点说明了周朝宗主国主要享有政治权威而并没有享受专制的经济厚利。另外，周朝采用了天子与士大夫“共治”天下的圣王传统。所谓共治，就是天子不能专断，不仅必须尊重既定制度，而且必须与大臣们商议。共治不是民主，但具有商议政治性质。总的来说，根据周朝政治的特殊性质，更贴切的命名似乎应该是“监护制”（supervisorship），而不是专制。现代政治学常以专制和民主两个概念去描述所有政治制度，显然过于贫乏而不能覆盖政治的所有可能性。
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正因为周朝政治是一个足够好的政治秩序，好秩序的崩溃才成为一个需要反思的问题。到底是哪些不利因素破坏了周朝的秩序？西周末年遭受西北游牧族群的打击而被迫迁都，从此变成东周，这个巨变似乎说明游牧族群对周朝体系的叛逆可能是导致衰落的一个原因，周朝迁都事件也通常被看作是周朝衰落的标志。但这种理解似乎颠倒了因果关系，应该先是因为周朝衰落，无力维护秩序，才会导致某些邦国的叛逆。周朝的天下包括众多族群，曾经成功地“协和万邦”，建立了普遍和平秩序，但周朝宗主国与游牧族群的合作有一个弱点，北方游牧族群与周朝宗主国主要只是政治关系，而缺乏实质性的经济合作。游牧族群的生活方式决定了缺乏生活资料的积累，中原的物资始终是一种诱惑。假如中原能够与游牧族群建立公平稳定的贸易关系，抢劫的积极性就会大大降低，可是中原经济发达，物资丰富，对游牧族群并无所求，因此缺乏与游牧地区建立贸易制度的积极性，通常只是有限而不确定的交换。而且，周朝推崇朴实生活，反对看重远方的“奢侈品”，如《尚书》所载，周虽通于九夷八蛮，“四夷咸宾，无有远迩，毕献方物”，却反对玩物丧志，“不贵异物”“不宝远物”[147]，如此轻视远方物品，也就缺乏与游牧族群建立经济合作的积极性，当然就难以维系游牧族群的政治合作和忠诚。不过，游牧族群的反叛并非周朝衰落的根本原因，只是一个次要原因。
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周朝的衰落很可能是由于无法兑现的高标准德治，可谓成也德治败也德治。德治虽好，可是周朝制度有其设计漏洞，以致德治难以长期持续。据许倬云及葛志毅研究：周朝的分封在西周中期就停止了，并非不愿意继续分封，而是再也没有土地可分了。[148]这是周朝始料未及的一个制度漏洞。且不说周朝控制的土地有限，即使控制了整个世界，土地也终究是有限的，分封迟早要停止，后世的王亲功臣没有机会得到“应得的”分封，激励消失了，也就很少有人愿意为天下公利去建功立业了，甚至滋生了不平之心；另一方面，按照周朝制度，封国是世袭的，除非有极其重大的错误，否则不能剥夺或改封，于是，诸侯们的最优策略就是守住基业而不为天下公利劳神费力。不犯错误比建功立业容易得多，经营家业的吸引力自然就大过天下公利，因此，那些既得利益者对天下公利也同样不再关心。
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周朝天下体系的制度优势在于网络式的互相依存、互惠共轭的合作关系，但天下体系对于古代的经济和技术条件而言过于超前了，并不能充分发挥其制度优势。周朝虽然建立了可共享的网络秩序，事实上“可共享”的利益并不多，首先，不存在与之相配的网络式的经济流动，也很难提供惠及整个体系的公共产品。由于物质条件跟不上天下概念，周朝天下体系的政治功能就远远超过经济功能，可以说周朝的天下只是一个政治天下，尚未形成经济天下。周朝时期的经济主要是各地自给自足，尽管也有贸易通商，但各国在经济上并没有形成足够活跃的互相依赖，以礼仪为核心的政治符号的运用远远超过了经济合作的意义——由此可以理解孔子为什么认为礼乐制度才是周朝制度的核心。结果，诸侯以及士大夫豪族逐渐发现天下只是个理想概念，各国的现实利益显然超过天下的共同利益，于是，各国纷纷着力发展自己的力量，越来越强的诸侯们也逐渐不再需要宗主国提供的安全庇护。另一方面，周朝宗主国由于承担着天下公共秩序和公共安全的费用以及不断封赏的费用而导致自身资源日渐耗竭，当能够分给各地的利益用尽了，德治就退化为空话而失去了影响力。周朝宗主国的军事力量在中期就已经失去威慑力，退化到不足以击败一个强大的叛逆邦国，更无力维持天下的整体安全了。
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由于抵抗不住游牧族群的袭击，周朝向东迁都而丧失了宗主国的大部分直辖地，经济能力和政治威望都大大受损，实力甚至不如一个大诸侯，再也无力管制诸侯了。诸侯在名义上仍然尊重周王，但一旦涉及实质利益就寸利不让了。春秋早期，郑国率先破坏天下秩序，兼并了一个小国，周王却无力管制，尽管按照周制度，封国只有土地使用权而没有所有权，任何兼并或转让都是违法的。进而，郑与周因争夺农作物而发生冲突，郑国军队射伤了周王，大败周师。这两个标志性的无礼行为宣告了游戏规则的变更，周朝宗主国的天下领导权退化成荣誉符号，尽管作为有名无实的权威又继续存在了数百年，但其政治影响力退化到甚至不如今天的联合国。周天子的意义只剩下充当政治正确性的借口，霸权国家都以代表天子维持天下秩序之名，而行入侵和兼并其他国家之实。名义上各国仍然属于天下体系，实际上天下的世界政治已经退化为霸主的国际政治。这个政治的演变故事可谓独特：政治开始于世界政治（周朝），然后退化为国际政治（春秋战国），最后演变为国家政治（秦朝至清朝）。
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秦始皇建国是中国政治的一个分界线：告别天下体系和世界政治，开始了以国家作为绝对权力的国家政治。周朝宗主国权力衰落之后，春秋战国的各个霸权诸侯所思考的是如何结束乱世而重建天下体系，试图成为天下之新主。在吞并最后六个强国之前，没有证据表明秦国已有新政治的规划，尽管商鞅、韩非、李斯等都认为政治需要创新，反对“先王之法”，但新政治仍然不是一个清楚的概念。一直到兼并六国，如何统治成为一统的广域，新政治才成为一个新问题。
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持续了800年的周朝天下体系已经成为一个广受尊重的传统。秦始皇吞并各国，改变了一个甚至比周朝古老得多的传统：除了秦国王族，其他所有贵族因为失去国家和领地而不再是贵族了，贵族传统的断绝从根本上改变了社会结构。天下的众多部族都是历史悠久的存在，大多数可以追溯到无考年代，部族的统治集团都是世代延续的贵族，贵族阶层一直是古代社会的组织基础，天下共主可以变换，但贵族永远都是部族的合法代表。经过春秋战国的数百年兼并，绝大多数的贵族不复存在，秦始皇打倒了最后一批贵族，秦国王族成了独此一家的贵族，贵族也就不再是一个社会系统了。秦吞并列国完全通过武力征服，征服者不需要与任何部族谈判协商，它拥有全权去建构统治。如何处理被征服的世界，与如何处理归顺的世界，是完全不同的问题。
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天下体系虽已不在，但天下观念仍然存在。秦统治集团激烈争辩是否需要新政治，李斯力倡制度创新，反对重建天下体系。如《史记》所载：“丞相绾等言：诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王毋以填之。请立诸子，唯上幸许。始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。
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置诸侯不便。始皇曰：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”[149]李斯对周朝制度的弱点分析虽是片面的，却是深刻的：周朝天下体系虽然具有理论的合理性，但在实践上却无法阻止各国关系逐步疏远，无法永远维持合作关系，问题出在分权制度导致宗主国的实力不足以管制诸侯作乱。
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秦始皇建立了一个中央主权的郡县制国家。这就是天下体系的终结。
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