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新古典经济学理论和市场驱动型的发展模式在现实中遭遇的第一个重大挑战，来自第二次世界大战之后着力于国家经济重建的日本。作为“二战”的战败国，日本在战争中几乎被夷为平地，各工业部门也遭到严重破坏。在战后，日本政府不仅需要承受战败所带来的严重政治、经济和社会后果，还必须面对在一片废墟上重振国民经济的严峻挑战。20世纪50年代的日本，百业凋敝，国民经济处于崩溃边缘，公共医疗体系失效，广泛的失业昭示着就业市场的严重低迷。更为严峻的则是日本作为战败国所面临的国际安全环境。战后的日本政府认为，若仅仅依靠自由市场的自发力量，日本经济复苏周期可能会拖延很长时间；鉴于战后紧张的国际局势和随之而来的东西方冷战对日本国家安全所造成的压力，日本很可能等不到经济复苏的那一天，便已在外来威胁之下无法生存下去。所以，日本必须寻找新的发展模式，才能在最短的时间内完成国家经济复苏。这个新的发展模式和道路开启了现代化的一个新时代——我们通常把这个新模式抽象化之后，称为“发展型国家”（developmental state）。
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在日本战后经济奇迹的故事中，有一个最重要的传奇缔造者：“通商产业省”（简称“通产省”［Ministry of International Trade and Industry］，2001年改组为“经济产业省”［Ministry of Economy，Trade and Industry］）。在战后的日本，通商产业省的职责是发展日本经济产业，确保资源、能源供给，提高民间经济活力和维持对外经济关系。它被认为是战后日本经济的中枢领导机构，也是日本优秀官僚机构的代名词。在战后日本的经济重建过程中，通商产业省的职责十分广泛。它负责协调工业生产，使生产计划不再完全由私人企业或者市场决定，而必须符合该省的统一规划；它管制进出口贸易，并且监管外国在日直接投资，目标是为日本获得更多外资，并且更有效地分配这些资金；它为国内企业协调外国技术的输入，代表日本政府出面与西欧、美国等先进国家谈判，并购买专利技术，然后提供给日本企业研习和使用；它为日本国内生产厂商提供信贷支援，从而使国内私人企业的资金来源有了保障；它支援基础科学研究和技术创新，推动知识转移，帮助私人企业将新的知识在最短时间内转化为可以创造经济效益的技术。当时的通商产业省——乃至整个日本政府——在战后日本经济重建和振兴过程中起到了决定性的主导作用。也因此，日本的战后经济腾飞与以自由市场为基石的中国香港经济起飞的经验非常不同，却与中国台湾、韩国、新加坡有颇为相似的地方，即：国家对经济发展发挥了广泛而强势的引导作用。
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日本的战后经济复苏与“亚洲四小龙”的经济腾飞为世界提供了现代化的“东亚经验”。学术界以此为基础，提出了“发展型国家”的概念。在一个发展型国家里，政府行为的优先目标就是经济发展，这与西方的先发国家经验不同。比如，在19世纪经济起飞时期的美国，政府更操心的是公共秩序、社会问题，以及履行政府的政治功能。政府的优先议题并不在于直接引导市场经济活动和扶植经济发展。但对于发展型国家的政府来说，无论其他政治、社会甚至民族议题怎样重要，都必须让位或服从于国家推动经济发展、实现现代化这个最高和最优先的目标。在发展型国家里，政府虽然深度干预经济，但是它也保护私有产权，维护基本的市场交易规则——所以发展型国家并不是否定私有产权的中央计划经济体制。发展型国家是政府通过深入介入市场机制和干预市场经济活动而实现对经济起飞的引导作用，代表了一种与西方国家“市场驱动型”的发展道路不同的、新的现代化路径。
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发展型国家作为一种独特的发展模式，其要点就是由国家引导市场，利用高素质的经济官僚机构所创设的政策工具对经济活动进行强有力的干预，以促进经济在较短时间实现跨越式发展，以完成现代化任务。以日本为例，在1955年后逐渐稳定下来的所谓“五五体制”里，自民党（执政党）和社会党（在野党）是日本政坛常年占据绝对优势的两大政党，而自民党又始终占据国会多数而连续执政；但在这种“软性威权主义”政治秩序之下，政治家并不参与细节性的经济指导，他们的角色接近于领导和统治国家，而具体的“治理”国家的任务则由政治家们放手给专业化的高级公务员队伍来完成，政治家和公务员之间的分工合作十分清晰和巩固。
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同时，在战后日本，政府、私人企业和劳工之间实际上形成联盟，国家奉行“统合主义”（corporatism）（即由政府指定并保证不同社会集团利益在国家政治中被代表和表达的管道和方式），提倡超阶级的经济合作。在传统的、以市场为驱动的西方先发国家，经济起飞往往伴随着大量的反抗与革命行为，劳工阶级以各种手段表达对政府或产业界的不满，不断提出自己的要求；然而在发展型国家，劳工阶层的抗议权利被有效管理，政府与产业界之间实现在经济发展最高目标之下的紧密合作。但是发展型国家并不是西方政治家所说的“独裁国家”。发展型国家并非剥夺和压制劳工的一切权利，而是因时、因地对不断高涨的劳工权利诉求进行管理，并促成劳工与资本之间在高速快捷发展国民经济这一共同前提之下的沟通、谈判和妥协；随着发展水准的逐渐提升，发展型国家不断赋予劳工阶层更多的权利，并要求产业界提供越来越多的福利给予劳工阶层。不少发展型国家的政权得到社会和民众政治支持的基础，亦来自政府在经济发展和现代化领域所取得的成绩。政府以国家社会的发展、经济领域的表现来赢得民众认可，这与西方先发国家政府主要通过选举等程序性要素来获得政治支持，属不同的政治认受性来源方式。
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在以国家主导的发展和现代化模式之下，发展型国家是高度自主的。国家自主（state autonomy）意味着国家机器既不被工业界的资本权力所垄断，也不被劳工界的民粹主义所控制。政府实际上独立于不同社会利益群体之外。发展型国家在基本经济政策上奉行干预主义。迥异于英美政府的不干预传统，发展型国家在市场经济活动中扮演积极、主动的重要引导角色。政府为私人企业提供信贷担保、吸引外来投资、制订和执行工业产业计划、进行教育投资、推动技术转移等；通过这些活动，政府对经济进行极为有效的调控和管理。发展型国家的政府与商界保持友好合作关系，但同时要求商界与劳工阶层分享发展成果。发展型国家通过创设各种政策工具来推动工业化又快又好的完成。这些政策工具包括规划工业发展、指定重点产业、监管外国投资、采取措施提振出口，以及战略性地利用关税及非关税壁垒来保护某些重点民族工业。这些特点都决定了发展型国家实际上是一条不同于西方的发展道路。
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虽然发展型国家在经济发展上取得了不俗的成绩，但其蕴含的潜在代价也不容忽视。第一，国家强力干预经济所带来的政府权力过大、行政审批过多的问题，使得腐败行为较容易获得滋生的空间。第二，由于不少发展中国家实际上缺乏大量优秀的经济官僚来掌握经济干预的政策工具，结果不恰当的干预反而导致资源的低效使用。第三，由于官僚系统制定经济规划时习惯性依赖过往的案例和经验，因而较难实现政策创新。从某种意义上说，由发展型国家主导的现代化模式更适合处于经济起飞和追赶阶段的后发国家，而无法在经济和现代化已经发展到相当程度之后继续应用，并且也绝不是放之四海而皆准的一剂万灵药。发展型国家内在的活力与动力也来自不断的改革和创新，以及对不同国家地区发展经验的吸收和再创造。
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当代政治学十讲 [:1703287811]
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“华盛顿共识”与“北京共识”
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发展型国家的经济成功，使得世界的现代化史不再被西方单一的发展模式所垄断。市场驱动与国家引导这两种发展模式，代表了人类社会在20世纪所拥有的两种主要的现代化道路。但很多人的疑问在于：在以信息革命为特征的21世纪，对于广大发展中国家而言，究竟哪种发展模式更为适宜呢？这种对于不同发展道路的争论，在今天被“浓缩”为两个“共识”之争：“华盛顿共识”植根于西方发达国家的传统现代化模式，而“北京共识”则来自由“发展型国家”肇端的亚洲后发国家的现代化经验总结。两个“共识”之争是人类社会对于不同现代化道路和经济社会所谓“最优”发展模式的争论。
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“华盛顿共识”（Washington Consensus）是在1989年由英国经济学家约翰·威廉姆森（John Williamson）提出的，其主体是一整套为深陷经济危机之中的发展中国家尽快脱困和实现经济繁荣而开出的标准“政策药方”。1989年，许多拉美国家陷于债务危机，经济改革迫在眉睫。当时，美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行、美国财政部的研究人员以及拉美各国代表在华盛顿召开研讨会，意在为拉美国家的经济改革提供建议。约翰·威廉姆森执笔撰写《华盛顿共识》，系统梳理各项对拉美经济改革的建议，这些建议后来被广泛称为“华盛顿共识”。这套政策建议亦得到一系列国际组织（包括国际货币基金组织、世界银行等）的支持和大力推广，它是西方世界向发展中国家主要推荐的发展道路。华盛顿共识所提出的政策建议主要包括：私有化——将国家仍然持有的资产出售给私人，并转化成私有产权；财产权保护——国家在法律和制度层面，对私有财产权给予严格保护；政府退出（deregulation）——缩减政府对经济活动的监管范围和水准，以给私人经济创造更多空间；金融稳定化——国家采取措施稳定金融市场，防止通货膨胀，并统一汇率机制；资金流动自由化——国家为国内市场资本流动和国际贸易及投资提供空间，允许外国资本自由流入；等等。
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“华盛顿共识”被认为继承了亚当·斯密以来的自由市场理念，是新自由主义的政策宣言。在20世纪90年代，许多发展中国家都陆续接受了“华盛顿共识”的建议，它们的经济政策也体现出很多共同的特征，比如奉行自由市场经济、放松对金融市场的管制、结束出口退税等国家补贴措施，政府亦不再控制市场价格，不再制定产业规划政策。这些国家将政府权力限制在极为有限的范围内，克制政府干预经济的冲动，将国有企业和银行私有化，并且削减公共福利开支。它们大力发展自由贸易，对国外投资敞开大门，积极参加国际产业合作。
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尽管“华盛顿共识”这个专用词语诞生于1989年，但是它所包含的关键政策要素实际上早已被行之多年，其中不乏成功案例。例如，在皮诺切特军政府统治下的智利，“华盛顿共识”所包括的种种经济政策就曾经大放异彩，缔造了所谓的“智利奇迹”。奥古斯托·皮诺切特（Augusto Pinochet，1974—1990年在位）是一名军人，在1973年通过军事政变推翻了“左倾”的阿连德（Salvador Allende）政府而上台执政。但是，皮诺切特和他的军政府同僚对经济几乎一无所知，所以决定将经济政策的制定交给一群在芝加哥大学受过经济学训练、深受密尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）的自由主义经济学影响的智利经济学者们。这些学者几乎都是新古典经济学派的忠实信徒，史称“芝加哥男孩”（The Chicago Boys）。皮诺切特之前的阿连德政府在经济领域倾向于社会主义，采取大量经济国有化措施，在短期内将国内大多数重要工厂都变成了国有资产。“芝加哥男孩”决定将这些国有资产完全私有化，并且对外国资本的流入也执行彻底的自由化政策。可以说，他们的经济政策就是未来“华盛顿共识”的蓝本。他们的一系列自由化经济改革措施大获成功，智利在1975之后经历了长期强劲的经济发展，发展水准和速度远远高于南美国家的平均水准（见图2.11）。当时差不多全世界都认为，智利的经验将会代表世界经济发展的未来。
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图2.11 智利及拉丁美洲人均国内生产总值（1960—2012）资料来源：World Development Indicators，dataset of GDP per Capita （Constant2005USD），世界银行（2014）。
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但是差不多与智利奇迹发生的同时，在世界的东方有一个远比“智利奇迹”更加耀眼的经济腾飞的故事正在上演，并且这个奇迹到今天已经大大改变了全球经济力量的版图——这就是中国经济的起飞。虽然中国和智利都属发展中国家，在政治上也均被西方民主国家视为异端，但两国所采取的经济发展路径完全不同。与“华盛顿共识”和智利经验所强调的私有化、自由化、小政府、以市场驱动为主的模式背道而驰，改革开放年代的中国选择了国家主导的发展模式，并且取得了举世瞩目的惊人成就。自从20世纪70年代末邓小平启动改革开放以来，中国经济已经保持30年以上的持续高速增长（见图2.12）。
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图2.12 中华人民共和国国内生产总值（1960—2012）资料来源：World Development Indicators，Dataset of China，世界银 行，http://data.worldbank.org/country/china。
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2004年，时任美国《时代》周刊助理执行主编的约书亚·库珀·雷默（Joshua Cooper Ramo）在英国外交政策研究中心发表了题为《北京共识》（The Beijing Consensus）的报告，试图用“北京共识”这一概念来总结中国的发展经验。他认为，中国自20世纪70年代末以来的发展模式有三点最重要的特征。第一，中国一直致力于政策创新，持续进行各种政策试验。尽管这在一定程度上带来了政策的摇摆和不稳定，却为经济发展持续提供动力。第二，“北京共识”强调 GDP 不应该成为衡量经济发展的唯一指标；经济发展的可持续性、财富分配的公平等也非常重要。第三，“北京共识”始终坚持“自力更生”的政策，即：发展中国家必须始终独立地、基于本国实际情况而做出各种发展决策。保持国家在现代化进程中的独立性和自主性，是中国发展模式的最重要经验。
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此后，在世界范围内的讨论之中，很多人将“北京共识”与更早出现的“亚洲价值观”结合在一起，认为两者都是“亚洲发展模式”的重要组成部分。值得指出的是，新加坡前总理李光耀最初所提出的“亚洲价值观”，不仅富含经济意义，也宣告了一种独特的亚洲式的文化、政治和价值模式。亚洲价值观强调政治权威集中，认为这样更能有效推进国家发展和现代化；否定政治上的多元主义，强调抑制过度政治竞争对于发展中国家的必要性；与此同时，亚洲价值观要求政府致力于在社会中寻求政治共识，而非鼓励政治对抗。相比于西方国家，亚洲价值观更注重社会经济领域的正义，而在政治领域强调秩序观，认为对集体主义的重视而非对个人主义的推崇是解释亚洲经济体成功的重要因素。
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以人为本的发展观
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“华盛顿共识”和“北京共识”是两种有着显著冲突的发展路径。前者是在新古典主义经济学的基础上，对西方发达国家现代化经验的总结和归纳；后者则是建基于中国、日本及“亚洲四小龙”等非西方经济体的发展历程，蕴含着对传统的自由市场发展模式的批判和重新认识。虽然两者所代表的发展路径歧异，但彼此仍然给予对方很好的启发。如新古典主义的掌门人、诺贝尔经济学得主弗里德曼（Milton Friedman）回忆的那样，在20世纪90年代，他对所有转型国家的建议几乎可以用“私有化”一个词概括之。但到了21世纪初期，弗里德曼表示重新认识了国家在发展进程中的重要作用。他说：“我错了。事实证明建立法治是比私有化更为基础性的工作。”[7]这样的反思，很难说不是受到了亚洲经济体现代化道路的些许启示。
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古往今来，发展和现代化永远是人类社会最重要的课题。但究竟有没有一种放之四海而皆准的发展模式呢？其结论恐怕是否定的。对于发展中国家而言，发展和现代化永远是个“在地”的过程，即发展和现代化必须依照和因应每个国家、每个地区乃至每个民族不同的社会、经济、文化及政治特性来进行。每个经济体都应该寻找符合自身条件、适合自身需要以及与本民族历史文化要素互相协调的发展模式和道路。脱离各国、各地区的实际情况而试图寻找现代化的万灵药片，或者试图为所有第三世界国家开出一剂标准处方，只能是天方夜谭。从这个角度讲，“华盛顿共识”与“北京共识”支持者的不少争论本身就是“伪问题”。显然，就某一具体国家或者地区的发展模式而言，根本不存在简单的“好或不好”的问题，只存在“适合与否”以及“能否持续”的问题。
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在21世纪的今天，发展和现代化的可持续性已经变得越来越重要。发展本身从来都不仅仅是单纯的经济增长。发展中国家艰辛的现代化历程一方面是光鲜的统计数据、拔地而起的摩天大楼、宽敞畅通的高速公路以及高度繁荣的贸易港口；然而对故事另外一面的追问，同样必不可少：有多少人、在多大程度上，分享到了这些发展的果实？正如另一位诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Sen）所指出的那样，真正的“发展”应该是以人为中心，其目的是扩展人们的基本自由；否则，发展作为最有价值的人类过程所蕴含的道德价值便不复存在。人永远是发展的目的，而不是手段。而我们必须超越简单的数字游戏，重新理解21世纪以人为本的发展观的内涵。以人为本的发展和现代化必须是具有高度包容性的，必须能够惠及全社会的各个阶层。以人为本的发展或许会使富人更加富裕，但它同时更应该让穷困阶层的生活得到较大幅度的改善。以人为本的发展必须是可持续的——现代化的目的不仅在于能够让我们这一代人过上更好的生活，也应该给未来的无穷世代保留进一步发展的资源和机会。归根结底，只有“人”才是发展的核心。正如美国电视节目主持人苏芝·奥门（Suze Orman）常对她的观众所讲的那样——人是第一位的，金钱永远次之（people first，then money）。