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民主的“能”与“不能”
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人们关于现代民主制度的一个认识误区，在于对民主制度效能的错误理解。不少人认为，现代民主制度似乎是万能的，无论何种社会政治问题只要通过民主制度都可以得到最优解决。要全面充分理解民主制度，必须了解民主制度可能达致哪些目的，以及对哪些事项无能为力。
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民主是基于被统治者同意的政治权力组织方式和政府形式，一般来说它具有七项主要特点。第一，通过民主制度建立的政府一般说来是可以被问责的政府。民主制度下的政府必须依照大多数民意做出决策；社会成员亦具有法定管道对政府决策表示反对，甚至通过选举实现政府更迭。民主制度有助于达致更高的政府负责性（accountability）。第二，民主制度一般说来更有利于在政府的不同分支之间建立分权和制衡，使得任何人和任何机构都无法掌握过大的政治权力，保证政治权力的相互均衡和适度运用。第三，民主制度有助于实现更加透明的政府和行政。第四，民主制度下的政治体系更容易修正错误，因为在各种监督机制下（议会、媒体、社会舆论，以及政府间监督），政府很难对选民掩饰问题。极度错误或者极度不合时宜的政治决策，非常容易导致政府更迭。第五，定期选举及其带来的政府更迭，使不断更新的政府执政领导层能够适应不断变化的社会状况。第六，民主制度有利于和平的政治权力转移，避免专制时代在权力继承问题上不断上演的流血斗争和宫廷相残。第七，民主制度更有可能保障公民的基本权利和自由。
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但另一方面，民主亦远非万能。美国政治学学者菲力浦·施米特（Philippe C.Schmitter）和特丽·林恩·卡尔（Terry Lynn Karl）曾归纳了如下四点。第一，民主制度无法保证短期内的经济成长，更不能保证经济效率。第二，民主制度下的行政效率可能不高，而民主程序甚至可能拖延政府决策的过程。第三，民主制度无法在一夜之间建立政治秩序与稳定。第四，民主政府未必会选择自由开放的经济政策。选民很可能倾向于保护国内的就业市场，所以民主政府或有较高的可能性采用和执行保护主义的经济政策。[10]
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简单的民主制度不仅不是万能的，在某些情况下甚至可能是危险的。从理论上讲，民主制度有可能导致“多数暴政”（tyranny of the majority），即：多数民意挟持国家机器，并肆意压制少数人的观点，甚至剥夺某些民众的自由和权利。如果以多数决为基础的民主程序被用来剥夺另一些人（通常是少数派）的基本权利和自由，那就会沦为“多数暴政”的悲剧。
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陶片放逐法（ostracism）是古代雅典城邦的一项政治制度。陶片放逐法创立于公元前5世纪，是通过全民投票将特定公民强制放逐出城邦的制度。[11]现存最早的史料记录了公元前4世纪的陶片放逐制度施行程序。雅典公民大会在每年的第六次会议上民主投票决定本年度是否执行陶片放逐。如果同意执行陶片放逐，则真正的投票会在第八次会议之前举行。投票在公共市场进行，会场设置十个入口，代表十个部落。市民从代表自己部落的门入场并投票。五百人议会成员及九名执政官在场主持投票。倘若最终总投票人数超过6000名，则得票最多的人将会被流放十年。期满后，被放逐者才可以回到城邦，并重新行使其完整公民权。
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陶片放逐法把特定公民的人身自由和权利置于多数投票表决控制之下，是一种典型的多数暴政，即：政治生活中的多数派通过多数决的民主程序，侵害和剥夺少数人的人身自由和权利。法国学者托克维尔（Alexis de Tocqueville）也在《论美国的民主》（Democracy in America）一书里表达了对美国民主制度下可能出现“多数暴政”的极大忧虑。另一方面，在简单的民主制度下也有可能出现“暴民统治”（mob rule）。在某些情况下，一部分民众会对现存政治制度或者另一部分民众产生非常大的厌恶，他们诉诸“自然权利”，走上街头，使用暴力，甚至杀人放火，使得民主制度演变为暴徒的专权。比如在十九、二十世纪的美国南方，针对黑人的私刑（lynching）非常泛滥，白人暴徒将黑人吊死在树上、活活烧死，并逃脱法律制裁。这种暴徒行为成了种族压迫的残暴手段。当人们抛弃法治、通过暴力行使“权利”时，民主制度就会滑向暴徒统治。亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）曾在1838年发表题为“永葆美国政治制度之青春”的演说，其中他就表达了对美国民主滑向暴徒统治的担忧。林肯说：
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我希望我是杞人忧天；但若不是，我会说，在美国，就在今天，有一些恶劣的状况已经开始出现在我们中间。我是指在全国越来越普遍的对法律的藐视；越来越多的时候，野蛮及狂怒的激情取代了法庭严谨冷静的判决；而野蛮的暴民则取代了正义的执法官员。[12]
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林肯在演说中认为唯有对法律保持宗教般的信仰，才能防止美国的民主制度堕落为暴民统治。
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为了防范民主制度下可能出现的这些危险，在21世纪的今天，我们所谈论的“民主”，往往已不再是简单的“多数决”，而是“自由民主制度”（liberal democracy）。这个新的概念所包含的不仅是单纯的多数决民主，同样重要的是法律对个人权利的保护。法治（rule of law）是现代自由民主制度的基石和保障。法治首先意味着，民主制度下的政治运作必须具有清晰、完整和合乎公平正义的规则体系，而且这些规则的执行必须得到国家强制力量的切实保护。更重要的是，法治旨在保障民主社会的社会秩序，确保每一个社会成员都能够在法律之下得到平等的公平和正义。也唯有法治，才能够充分保护每一个公民——无论多数派还是少数派——的基本自由和权利。同时，法治把一些人民的最基本人身权利，比如人身自由权、财产权、生命权等，置于“多数决”的效力之外，让民主投票无权干涉也无法侵犯这些属于公民个人的基本自由和权利，因而法治可以保护民主制度下的少数派也同样享有不受侵犯的自由和权利。
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所以，民主作为一种政治权力的组织形式，长处甚多，却也有其固有和内在的缺陷；唯有当民主和法治配合在一起时，才能达致更好的政治效果。在宪法保障之下的自由民主制度，其精神涵盖代议制民主、自由及法治这三个基本支柱，是民主制度的现代实现方式。汤玛斯·潘恩（Thomas Paine）说得好：“正如在专制政府中，国王便是法律一样，在自由的国家里法律便应该是国王，并且再不应有其他的国王。”[13]
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转型的道路
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从2010年年底开始，一些中东国家人民开始走上街头，表达他们对本国政府的不满。一时间，以反政府为特征的社会运动在中东地区蔓延开来，尤其是社会中下阶层人士和年轻人群体积极投身到社会运动中，以期改变既有的政治体制。这个政治过程被媒体称为“阿拉伯之春”。许多人认为，“阿拉伯之春”的主力军是熟谙互联网、不满政治现状以及权利意识觉醒的年轻一代。截至2012年8月，“阿拉伯之春”已经导致突尼斯本·阿里（Ben Ali）政权、埃及穆巴拉克（Hosni Mubarak）政权、也门萨利赫（Ali Abdullah Saleh）政权和利比亚卡扎菲（Muammar Gaddafi）政权的崩溃，并在叙利亚、巴林、约旦、阿曼、科威特、摩洛哥、阿尔及利亚等国引发了内战、政府下台、宪政状态改变等不同程度的严重政治后果，并波及沙特阿拉伯、伊拉克、毛里塔尼亚、黎巴嫩、苏丹等其他国家。
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在政治学的文献中，“阿拉伯之春”这类政治进程被称为“民主化”（democratization），或者“民主转型”（democratic transition）。如果我们用最简单的方式来描述“民主化”这个概念，它是一个非民主政体转变为民主政体的政治过程，也意味着一个国家的政治生活从非民主的封闭状态转变到民主的开放状态。不同国家、地区或者政治体实现民主转型的方式纷繁复杂，路径各异；大致上，我们可以从历史上曾发生的民主化进程中总结出四种路线图，它们分别代表了不同的民主转型动力、路径和方式。
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第一种路线图的主角是那些在外国势力（特别是外国军事干涉）直接支持下建立的非民主政权。这些政权往往在支持它们的外国势力崩溃、撤离或削减支持之后，迅速开始并完成自身的民主化过程。在20世纪的人类历史上，许多非民主政权并非是由本国、本地区或本民族的内生力量所建立起来的，而是由外国势力直接移植，或者在外国政治、经济和军事力量支持下被建立和巩固起来的。第二次世界大战后，德国由于战败，整个国家及首都柏林市分别被美国、苏联、英国、法国四大盟国所占领。随后而来的美苏冷战，造成两德（东德和西德）分立。苏联凭借其军事政治实力，在东部德国移植了苏联式政体，成为“德意志民主共和国”（Deutsche Demokratische Republik，DDR），史称东德。显然，东德政权是一个由外部力量“植入”的非民主政权，其生息系于苏联政府在政治、经济、军事和意识形态上对其全面支持。在20世纪80年代末，当苏联自身开始了政治自由化进程、并停止对其附庸国给予不计代价的支持时，东德政权就难以为继。1989年“柏林围墙”一夕崩塌，德国统一迅速被提上议事日程，东德政权在不久之后便成为历史。[14]随着两德统一和德意志民主共和国的结束，东德也完成了民主转型，整体融入德国的民主政体之中。因此，对那些完全由外国势力支撑的非民主政权来说，一旦这种外来支持减少或消失，民主化进程就很可能开始并以较快的速度完成。
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第二种路线图则是由外国军事力量直接入侵而带来的民主化。这一特殊的民主化路线图同样涉及外国力量，但是与上一种路线图相比，外国势力在此类民主化过程中所扮演的角色截然不同。在上一路线图中，外来力量从他国政治图景中的退场导致该国民主转型的发生；而在这里，恰恰是外来权力以军事力量强行进入他国政治场域，并促成或者迫使被入侵国内部开始政治民主化的过程。例如，2003年前的伊拉克由萨达姆·侯赛因施行军事强人统治；但2003年美军对伊拉克的入侵直接导致萨达姆政权的倒台，伊拉克从而在美国军事和政治力量的强制推动下开始全面的民主化过程。相似的情况亦发生在“二战”后的日本。日本在1945年战败后，其本土全境由以美军代表的四大盟国予以占领。在1945—1952年间，虽然日本天皇及一些政权机关仍然在形式上存在，日本国内管治实际上是由美国占领军主导。但也就是在这段时间，在驻日美军统帅部的强力推动下，日本的旧有政治体制开始逐步褪去战前的军国主义色彩，实现了去军国主义化、自由化、民主化的政治转型，缓慢走向现代民主制度。无论是2003年后的伊拉克还是“二战”后的日本，它们的民主转型都是在外来军事力量的强制推动下发生和完成的。
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第三种路线图是由所谓“人民力量”（people power）自下而上所推动的民主化。正如“阿拉伯之春”所展现的那样，当一国的人民陷入对政治社会现状的普遍不满时，有时只需一个很小的导火索事件，就会引发剧烈的街头运动和人民起义，从而推翻旧有政府，实现民主转型。在亚洲，最典型的例子是1986年菲律宾爆发的“人民力量革命”，或称“黄色革命”。当时，菲律宾的军事独裁者斐迪南·马科斯（Ferdinand Marcos）非常腐败，他名下财产据估计多达上百亿美元，他的妻子伊梅尔达（Imelda Romuáldez Marcos，又译艾美黛）也因其奢华腐朽的生活方式而闻名世界。但出于对抗苏联的冷战考虑，美国对马科斯的军事独裁统治给予了支持和庇护。当菲律宾反对派领袖贝尼格诺·阿基诺（Benigno Aquino）在1983年结束流亡返回菲律宾意图挑战马科斯政权时，他在机场遭到暗杀。他的妻子阿基诺夫人（Corazon Aquino）继承其遗志领导反对派运动，毅然参加了1986年总统大选。马科斯和阿基诺夫人均宣称自己赢得大选，然而人们普遍认为马科斯动用了种种舞弊手段操纵选举结果。结果，马尼拉人民走上街头，抗议军政府在大选中的舞弊，并要求马科斯下台。起义人民得到菲律宾天主教会的大力支持。马科斯调动武装部队试图镇压反对派，但当其坦克进入市区准备使用武力时，遭民众逼退。部分武装部队决定倒戈支援阿基诺夫人。最后，马科斯仓皇逃到国外，在夏威夷流亡余生。阿基诺夫人就任菲律宾总统，菲律宾进入民主制度的新时期。菲律宾的1986年革命是一次典型的自下而上、由人民力量推动和完成的民主转型进程。
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第四种路线图是由上而下、由旧有政权的执政者通过主动的政治改革而完成的民主转型。不丹就是一个很好的例子。不丹位于中国和印度之间的喜马拉雅山麓，多年来一直保持绝对君主专制，国王被人民奉为“龙”的化身，拥有不可置疑的无限权力。但第四任不丹国王吉格梅·辛格·旺楚克（Jigme Singye Wangchuck）决定废止绝对君主制，并力主通过自上而下的政治改革将不丹变成一个奉行现代民主制度的君主立宪国家。2007年12月31日，不丹举行了首次全国大选。在2007年和2008年，不丹选民分别选出了新的上议院“国家会议”和下议院“国民大会”，不丹和平与繁荣党成为第一大党。第四任国王亦于2008年12月14日宣布退位，把权力移交给在牛津大学受过现代教育的儿子，即不丹的第五任国王吉格梅·凯萨尔·纳姆耶尔·旺楚克（Jigme Khesar Namgyel Wangchuck）。继任的新国王出生于20世纪80年代，受过良好的西方教育，他决意遵从父亲旨意为不丹建立君主立宪制度，并把权力最终交给由人民选出的政府内阁。到2011年，不丹完成了首次在民主制度下进行的全国地方选举。通过完全的自上而下的政治改革，不丹顺利完成了从专制君主制到民主的立宪君主制的转变。不丹的例子说明，在一定条件下，政治精英由上而下所推动的政治改革也可以使一个非民主政体转变为民主政体。
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必须指出，以上四种民主化路线图只是大致的描述，所涉及的例子也都是非常典型的案例。现实中的民主转型故事可能比这些路线图要复杂得多，往往不同的路线图会在同一个国家的民主化进程中相互交织，以极其复杂的方式共同发挥作用。同时也应该指出，“民主化”作为从非民主政体到民主政体的转变，并非可以一蹴而就。政治学家往往将民主转型过程划分为三个主要阶段。第一阶段，是非民主政权的结束。在这个阶段，不仅原本的非民主政权停止运转，而且其所代表的政治价值、政治文化和政府运作方式也都要被逐渐淘汰和更新。第二阶段，是民主政权的建立，其标志是通过普遍、公开和自由的选举产生新的政治领导人。第三阶段，是民主政权的巩固。这一阶段，新的民主制度通过实际的政治运行而规范化、完善化和当地语系化。民主制度所代表的价值观和政治权力的组织方式，也成为具有主导地位的政治文化和价值体系。民主成为权力产生、运转和交替的唯一合法制度。只有达到了这些目标，民主化的最后一个阶段才能真正宣告完成。因此，民主化是否完成最重要的标志，在于民众是否已经将民主政治的价值、原则和运作方式视为最高的并且是唯一可以接受的政治规则，而这种政治文化的彻底更新往往是民主化进程中最困难的部分。
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“第三次浪潮”
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在20世纪，人类社会见证了西方选举民主制度在全世界范围内的扩展。长期任教于哈佛大学的政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）曾专门研究民主化现象，并就全球民主转型的长期和宏观趋势作出过经典的剖析。他提出，在世界历史上，民主转型进程是呈浪潮式发生的。所谓“浪潮”指的是在相对短暂的特定时段内，许多国家一齐开始并完成民主化历程这一现象。也就是说，民主转型就时序而言，往往是集中于历史上的某些时间段落内发生的。
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民主转型的第一次浪潮，始自我们之前讨论过的三大革命：英国革命、法国革命及美国革命。17世纪的英国革命建立并巩固了“权利”观念，18世纪末开始的法国革命带来了“理性”和“平等”的观念；同样始于18世纪的美国革命则高扬独立旗帜，确立了个人自由以及国家自决的重要思想。这三次重要革命事件开启了大致从1820年延展到1926年全球民主化的第一次浪潮。英国、法国和美国的革命在西方世界撒下种子，将民主理念传播开来，但它们远远未能将民主理念普及到亚洲、非洲和拉丁美洲等发展中国家。而且即使在先行的民主国家里，也并非每个社会成员都享有平等的民主权利——譬如美国，在相当长的时间里就没有能够赋予有色人种和妇女以平等的选举权和其他政治权利。亨廷顿认为，在第一次民主化浪潮中，大致有29个国家被认为进入了民主时代；但是，在1926年之后，世界经历了一个所谓“逆民主化”的回潮。这个回潮一直延续到1942年左右。在这十几年中的回潮中，不少新的民主国家重新回到了专制制度的老路上。实际上，在亨廷顿看来，历史上的每一波民主化浪潮都必然跟随着一次相对的逆民主化回潮。
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第二次民主转型浪潮则发端于1945年第二次世界大战结束之后，并一直持续到1962年。亨廷顿认为，是以中苏美英为首的盟国在“二战”中的胜利激发了这一次民主化浪潮。在十几年里，全球主要有两类国家完成了民主转型过程：一类国家是“二战”中的战败国，它们或者在战胜国所施加的压力下，或者在占领军的直接监督下，从非民主的专制制度转变为民主共和制；另一类则是很多在战后新近赢得独立的前殖民地国家，它们亦在英美支持下建立起现代民主制度（比如印度）。亨廷顿指出，共有36个专制国家在第二次民主化浪潮中成为民主国家，其中的30个新兴民主国家安全度过了紧跟第二次浪潮其后的逆民主化回潮。
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第三次民主转型浪潮则从20世纪70年代开始，于90年代结束。民主转型的第三次浪潮在全世界见证了至少30个国家走向自由民主政体。不同于前两次民主化浪潮，亨廷顿认为“第三波”民主化是一次全球性的民主浪潮，涵盖的地域极其广泛。它发端于1974年的葡萄牙革命，续之以20世纪80年代拉美诸国的民主化，以及亚洲的菲律宾、韩国及中国台湾等国家和地区的民主化。这次浪潮结束于90年代初期东欧、苏联等共产主义国家的民主转型。亨廷顿将他的分析重点放在第三次民主化浪潮之所以得以发生的动因上，而他给出的解释也有助于加深我们对民主化过程一般肇因的理解。
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