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当代政治学十讲 第五讲 国家理论：从利维坦到福利国家
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政体、政府和国家
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在前面的几章中，我们厘清了政治制度的定义，并简略了解了政治生活中最基本的三种制度构造：宪法框架、政党制度和选举制度。我们知道，政治制度是一套被人们普遍接受的规则，基于这些规则人们得以创造制度性效果。抽象的制度或实在的制度构造物在政治世界里纷繁复杂，林林总总。
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然而，具体的政治制度和制度构建物并非凭空而来，它们都依托在一些更加基本的制度框架和制度空间，才能发挥其正常功用。在中文的日常使用中，我们常常用“国家”这个稍显模糊的概念来指称这些更加基础性的制度存在、制度空间和制度形态的总和。实际上，“国家”作为一种制度存在，在不同语境中的具体指向并不相同。就政治学而言，我们可以用三个更加精确的概念进一步厘清“国家”这个大范畴所指代的内容，包括政体（regime）、政府（government），以及国家机器（state）。这三个词语常常见诸各种新闻、时评、政治传播之中，它们三者都是具有基础性的政治制度，为其他政治制度的存续和运作提供了政治法律的依托、公共强制性权力的保障和必需的政治制度空间。实际上，在日常交流或者写作时，当我们泛泛而论“国家”这个制度存在的时候，有时我们想到的是“政体”，有时则指“政府”，而有时则在谈论政治学意义上的“国家机器”。若要清晰了解当代政治学的概念体系，就必须要了解政体、政府和国家机器这三个概念的各自意涵和彼此同异。
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在当代政治学中，政体指政治系统运行所依据的一整套规则。政体规定了政治权力的来源、分配、继承和转移；通俗地讲，政体就是政治生活的核心规则体系，它规约政治权力的组织方式。政体在政治生活中的重要性从来都为学者们所高度重视。古希腊的亚里士多德就认为，“政体是城邦一切政治组织的依据”。[1]整体而言，亚里士多德将政体分为两类：一类是旨在照顾全城邦共同利益的，称为正态政体；另一类则是旨在为少数人谋求私利的，称为变形政体。亚里士多德还根据统治者人数的多少，将两类政体做了进一步分类：正态政体包括君主政体（kingship）、贵族政体（aristocracy）及共和政体（polity）；而其对应的变形政体则为僭主政体（tyranny）、寡头政体（oligarchy）及民主政体（democracy）。[2]
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在今天的国际政治图景中，我们常见的现代政体形式有民主共和制、君主制（可细分为君主立宪和君主集权两种亚型）、军事独裁制等。
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通常来讲，若是一个政府由自由和公开的选举产生、政府领导层基于选举结果实现常规性的和平轮换，它就大略可以被认为在权力的来源、分配和转移上实行了一套以选举授权、和平传权、均衡分权和司法制权的民主规则体系，这个国家的政体一般来讲可称为选举民主制。君主制也是一种重要的政体。在君主制下，政治权力并不根据选举结果分配，而是按照人们的政治出身、贵族层级和社会地位来从上至下地以差序分配；如在古代中国的君主制中，政治权力基本上是由皇帝予以分配。虽然皇权本身或许也面临一定的自下而上的限制，但起码在理论上所有政治权力都须追溯到皇帝的授予——这是一套非常清晰的政治授权规则。军事独裁制也是发展中国家和地区常见的一种政体。例如在2009年的缅甸，尚不存在稳定和定期的选举，也没有合法的国王或者君主，政治权力被一个由高级军官组成的军事委员会自上而下地分配。所以，军事独裁制作为政体的一种，是由军队的高级成员以集体或单独形式掌握政治权力分配的一整套规则体系。
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一般而言，政体的更替比国家机器要频繁，但是政体比政府稳定得多。政体的稳定程度居于国家机器与政府之间。
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政府这个概念在政治学里是指一群具体的人，他们在某个特定时段内占据了一个国家中处于最高层的政治职位。换句话说，政府就是那群暂时掌握政治权力、负责治理国家的人。在民主制下，构成政府的这个集体掌握政治权力的“特定时段”就会比较短，并且他们最长的任职时间由宪法确定；而在专制制度下，这个权力掌控时段或许就比较长，而且当权者任期也未必固定。但是有一点是确定的：任何由人组成的政府，其掌握权力的时间总是有限的；无论何种政体，都设有一定的制度化或非制度化的政府更迭机制。
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在政治生活中，政府的更替要比政体频繁得多，更不用说国家机器了。即便在世袭独裁的政体下，政府的更迭频率恐怕也是政体、国家机器和政府这三者中最高的。
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国家（或者国家机器）则是一整套由永久性的行政、法制、官僚以及暴力机关组成的治理系统。按照马克斯·韦伯的说法，国家机器这套管治系统在一个给定的地理区域内垄断了合法使用暴力的全部权力。国家机器既包含一整套具有强制力的法律规则系统，又指代负责以合法暴力来执行这套规则的官僚系统。这个官僚系统包括了大量的公务人员，比如每天早晨定时给你送信的邮递员、每一年定时向你征税的税务官、每一次你出入口岸时负责监视旅客健康状况的检疫官员，他们都是国家机器的一部分，他们所从属的机构（邮政局、税务局、卫生署）就属于“国家机器”这一概念中所提到的永久性的治理系统。
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根据《基本法》，香港特别行政区行政长官每五年即须改选一次。试想，当一位新选出的行政长官宣誓就职并接管政府之时，香港特别行政区的政府（即掌握政治权力的那一组人）显然发生了更迭，然而邮递员、税务官、检疫官员们的工作则不会受到任何影响：邮递员继续送信，税务官照常征税，检疫官员一如往常在仪器上监视着旅客的体温信息；这表明政府的变更并不必然导致国家机器的变更。1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，港英政府的政体被崭新的、以《基本法》确定的“一国两制”政体所取代。而以第一任行政长官董建华为首的新的特区政府亦取代了旧有的、以末任香港总督彭定康（Chris Patten）为首的港英政府；然而，香港的邮差、税务官和入境检疫官员，还有警察、法官及各种政府公务人员的工作大致上没有什么变化，特区政府并没有全盘打碎、另起炉灶，而是基本上继承了港英政府留下来的国家机器；可见，政体变更和政府更迭，都未必导致国家机器的变化。这里的“国家机器”概念包括军队、警察、监狱、法院、邮政、税务、入境事务、卫生、教育等部门，还包括其他很多我们能够想到的、由政府公务员执掌的部门。它们是国家机器的一部分，合法地垄断着使用暴力的权力。在现代政治中，国家机器是唯一可以向你合法地征税、可以强制你服役，也可以把你合法关进监狱的政治实体。
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如果我们用电脑系统打个比方，构成“政府”的那一群人就像是电脑用户，他们所操作的那台电脑的硬体系统就是“国家机器”，包括它的显示器、主机、键盘、鼠标、音响等；而“政体”则是电脑的软件，特别是让电脑运转起来的作业系统。我们知道，在很多公众地方（如公共图书馆），那里的电脑是开放给大众使用的。这些公共电脑的用户流动性很大，正如同政治学中所讲的“政府”一样，频繁更替。但是，电脑本身的作业系统却可以稳定使用两三年或更长的时间，直到软体制造商们推出新的作业系统才会更新。政体变化也如同电脑作业系统，虽然非一成不变，但也不是频繁变化。另外，这台公共电脑虽然使用者人来人往，作业系统不时更新，唯有电脑本身的硬体更新换代最是缓慢，除非它遭遇大损，或是年事已高、不堪重负，我们才会见到公共图书馆更新电脑硬体；我们在政治学中所谈的国家机器大概也是如此。
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综上所述，在政治世界中，政府比政体变化频繁，政体则比国家机器变化频繁。国家机器基本上是一个恒常的实体——只有在极少情况下（如在无政府状态下，或革命和内战爆发之时），国家机器本身才会被破旧立新。在中国，1949年中华人民共和国取代了旧有的中华民国，紧跟而来的是整个旧国家机器被全盘摧毁、新中国另起炉灶，建设起崭新的国家机器。也唯有在这样的历史场景下，才可以说政府、政体还有国家机器都一同完成了革新。而这样的宏大事件在历史上并不是常常发生的。
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国家：一种关键的制度存在
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英国政治哲学家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在1651年出版的《利维坦》（Leviathan）一书中，曾形象地用《圣经》中描述的怪兽“利维坦”来比拟政治国家（霍布斯称为political commonwealth）所拥有的强大权威，成为政治学历史上最著名的比喻之一。霍布斯用哲学假想式的逻辑推导来解释国家的起源和国家权力的正当性。他把无政治国家状态下的人类社会称为“自然状态”。霍布斯认为，由于人类为争夺稀缺资源以满足个体欲望以及人人自我保护以避免横死的需要，自然状态不过是永不止息的“一切人对一切人的战争”，人类在无政府状态下的生活因而也“孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。为了求得安宁及抵御外敌，人类共同体就必须达成社会契约，将每个人的自然权利都托付给“主权者”，并自愿服从“主权者”的无上权威，令其足以维护共同体内部安宁和抵抗外部侵略，以求得摆脱“自然状态”下人类的惨痛生活。这个主权者的产生，在霍布斯看来，就是国家的起源。因此霍布斯在《利维坦》一书中说，国家是在所有人都同意之条件下，以下述方式成立的：
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人人都向每一个其他的人说：我承认这个人或这个集体，并放弃我管理自己的权利，把它授予这人或这个集体，但条件是你也把自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认他的一切行为。当这个过程完成后，所有人也就都团结在同一个人之下，这就是“国家”，或者拉丁文所说的CIVITAS。[3]
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这是霍布斯认为国家得以产生的信约基础。
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霍布斯进一步认为，基于这一信约而产生的政治国家（亦即“利维坦”）在12个方面享有主权权威：（1）主权权威所赖以存在的信约将立即取代任何旧有的、与之抵触的其他契约；而一经建立，主权权威管辖之下的被统治者亦不可能再合法订立任何新的信约来取代既有信约，或者以此背叛主权者。（2）由于主权权威所赖以建立的信约来自人们共同体的集体赋权，因而在主权者方面不可能违反信约，而被统治者亦不可能合法地收回赋权，或者脱离主权管辖。（3）由于主权者是由人们共同体的多数所宣立，任何持异议的少数派此时亦必须服从多数的意志以及主权者的管辖，否则可被合法消灭。（4）由于主权是按赋权信约而订立，一切被统治者均成为主权者行为和裁断的授权者；在此意义上，被统治者不可以控告主权者对被统治者的侵害：因为任何人不会以自己授权的行为来侵害自身。（5）主权者不可能被合法处死，或者被施以惩处。（6）主权者为维护安宁、避免内战起见，有权审查出版物和言论。（7）主权者有权订立民事刑事法规。（8）主权者有权裁断是非。（9）主权者有权根据公共利益之需对外邦宣战或者媾和，并为此目的统领全部军队。（10）主权者无论平时或战时都有铨选官员的权力。（11）主权者有权根据事先颁行的法律颁授荣典及施加刑罚。（12）主权者有权决定荣衔、礼仪次序以及公私集会上所行的敬礼。这些信条，反映了霍布斯作为英国内战时期的学者，对于政治国家及其享有的主权权威的看法。
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在现代政治中，国家作为最基础的制度存在，仍然扮演着极为重要和关键的角色。从人类学及历史学的角度讲，最早形态的国家是脱胎于早期人类社会基于家庭、氏族和部落的公共组织结构。随着人类社会人口密度的增加、农业剩余产品增多，以及技术的发展，使得原有的氏族部落逐渐超越家族的范围，而成为按马克斯·韦伯的说法，“在一定的领域内垄断合法使用暴力权力”的公共生活组织形态。战争的需要，又使得国家日益脱离氏族的关系网络，而变成“非人化”（impersonal）的现代暴力和动员机器。正如政治学家查理斯·蒂利（Charles Tilly）指出的那样，“战争造就国家，国家又发动战争”。[4]就世界历史而言，战争与国家的构建往往具有密不可分的联系。
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国家在现代政治生活中扮演的关键角色，首先体现在国家所承担的广泛功能上。现代政治学一般认为国家可以履行下列职能。
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第一，国家垄断了合法征税的权力，为公共开支聚拢并提供财政资源。在传统上而言，通过征税以满足公共开支的需要或许是国家最重要的职能。税收是国家的主要财源之一。在民主制度兴起的年代里，不论是美国、英国、法国抑或其他国家，税收问题总是处在各种政策和政治争议的中心位置，并且与代表权等问题密切联系在一起，在不少情况下税收问题甚至成为政治革命的直接导火索。税收是国家以强制力量把属于自然人和法人经济收入和财产的一部分收归国库，集中起来支付公共开支，以支持政府运作、提供国土防卫、济贫扶困、修桥筑路。没有国家对税收活动的垄断，现代社会的很多公共服务就不可能存在，公共建设也不可能进行。
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第二，国家负责管治国民经济，并规范市场交易行为。虽然国家涉入经济领域的程度在全球各个地方有所不同，但即使在今天最为笃信新自由主义的国家或地区，也可以观察到由国家所主导的、相当广泛而深入的宏观调控和市场规管。国家对国民经济的责任一方面体现在用国家法制机关为商业合同的执行提供保证，另一方面国家也通过宏观经济手段对经济发展的方向、品质和规模进行调控和规管。某些国家还特别对于特定经济产业采取扶植政策，以帮助本国产业保持竞争力。国家也对国内外贸易、劳动力市场、外汇市场、证券市场等进行严格的监管，保证国民经济的良性发展。
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第三，国家保障公共秩序，尤其是国家的执法部门和司法部门承担了使用国家暴力机器以建立、维护和保障公共秩序及保证社会安宁的重要职能。同时，就保障公共秩序而言，国家还具有解决争端的功能。不管是国家机器内部的宪政争端，或者发生在国家与社会之间的争端，还是发生在私人之间的民事争端，国家都具有予以调整和裁决的功能。国家具有使用强制力量确保按其意志作出的关于各种争端的最终裁决能够被付诸执行的权力。国家对公共秩序的保护，也为实现和保障公民的各项经济、社会和政治权利提供了基础条件。
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