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在帕特南1991年出版的《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》（Making Democracy Work：Civic Traditions in Modern Italy）一书中，他对20世纪70年代意大利共和国所进行的一场政府行政改革的效果做了考察。他发现一个很有趣的现象：虽然意大利南部和北部的地方政府拥有着完全相同的民主制度结构，但北部政府的治理效能却比南部要高许多。不管是在维护公共秩序、提供公共服务还是其他方面，意大利北部的地方政府都运转得非常有效，但同样的政府结构在南部地区的表现就不尽如人意。[2]究竟是什么原因导致了意大利南北部区域之间如此不同的政府治理品质？
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帕特南以对意大利地方政府改革的比较研究为基础，完善和发展了“社会资本”（social capital）这一概念在政治学范围内的使用，并指出社会资本是民主制度得以维持和运转必不可少的重要条件。他认为，社会资本指的是社会组织所独具的一系列特质，如信任、规范和网络，它们通过促进合作行动从而增进社会的公共效益，最终保障民主制度的运行和稳定。[3]在对比研究中，帕特南发现在意大利治理绩效比较理想的北部地方，往往存在广泛的社会组织，例如合唱团、足球队甚至观鸟社。通过对每个地区公民共同体和社会组织的具体分析，帕特南认为，市民社会越活跃的地区，政府的治理绩效则越高。帕特南进一步指出，在市民社会活跃度较低的地区更容易出现所谓“庇护—附庸网络”（patron-client relationships）。他亦发现，市民社会活跃的地区更注重政治平等，其政治领导人也更愿意妥协。同时，在这些地区，市民社会组织参与公共生活的方式是横向的——人民关心公共事务，遵纪守法；政治领袖较为诚实，政治制度也较为平等。在治理绩效较差的地区，人们则较少参与市民社会生活，社会依照垂直的等级制度组织和展开，政治参与更多是源于私欲而非对公共事务的关心。政治权力分配很不平等，人们大多认为公共事务是精英和“他人”的义务。在这样的社会里，人人都觉得无力和受到剥削。帕特南认为，市民社会活跃程度的高低直接影响政府治理绩效的良莠。
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在书中，帕特南更试图回答影响市民社会活跃程度高低的一些因素。通过回顾历史，他发现在意大利市民社会活动比较发达的北部地方大多在19世纪就已经拥有众多合作社、文化团体和互助会。甚至早在公元12世纪的城邦共和国时期，这些地区的宗教组织、同业公会和邻里组织就已经达到相当高的程度。相对来讲，意大利南方的诺曼底专制制度就未能在历史上发展出类似的市民社会组织。帕特南在这里着重强调历史的延续性和历史的力量：历史上延续不断的市民社会传统，正是某些地区社会和社区组织活动程度较其他地区为高的重要原因。同时，他对市民社会与经济发展之间的关系做出了探讨，认为互惠互利和普遍参与的市民关系网络对经济发展起到了促进作用。
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通过对意大利地方政府治理绩效区域性差异的对比研究，帕特南得出了三个重要结论。第一，社会环境和历史深刻地影响着政治和社会制度的有效性，“一个地区的历史土壤肥沃，那里的人们从传统中汲取的营养就越多”。[4]而活跃的市民社会——正如法国学者托克维尔所言——会帮助民主政治的健康运作。第二，改变政治的规则体系（制度）可以改变政治实践。无论在意大利南方还是北方，地方行政改革都带来了更开放、更包容的政府和治理，改变了旧有的权力模式。虽然新制度仍存在这样或那样的问题，但倘若没有这样的改革，意大利南部的情况只可能会更糟。第三，政治制度的历史发展大多进行得十分缓慢。就制度建构而言，时间单位应当是以十年计算，而发展互惠互利的市民社会网络可能需要更长的历史过程。
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总体而言，帕特南在《使民主运转起来》一书中，通过分析意大利政府改革的实例，结合历史与现实中市民社会发展的具体情况，分析并提出了社会资本的概念，并展现了市民社会的活跃程度如何正面影响民主制度的稳定和运转。他所揭示的市民社会活动与政治制度之间的联系，无疑对制度研究和民主发展理论有着重要的意义。在帕特南之前，学者们一般会着眼于制度安排方面来解释治理绩效的差异。正如我们在第四讲中讨论的那样，新制度主义学派认为制度设计和制度能力的差异可以用来解释广泛的政治现象。基于这个根本观点，制度主义者往往会用政府组织结构上的差别来解释政府管治效果的差异。但在意大利这个案例中，显然用制度安排作为决定性因素无法提供令人信服的解释，因为意大利南部和北部地方政府的制度结构是大体相同的。制度主义无法使用对于两个地区来说完全相同的自变量（政府组织结构）来解释它们各自大相径庭的因变量——治理绩效。这个疑问迫使帕特南的研究团队把目光投向政府结构和制度安排之外，以更深入的社会面调查去寻找制度之外的影响因素。最终帕特南发现，恰恰是意大利北部和南部在社会结构层面上的不同形态，导致了治理效能的差异。
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那么，为什么成熟和活跃的市民社会可以导致较为优质的治理绩效呢？举个简单的例子，假设有一天你去著名的赌城去赌博，来到一座神奇的赌场。在那里没有任何法例或规则的约束，也没有赌场工作人员和摄像探头的监视，只有赌徒自治。又假设我们以在赌桌上发生的舞弊情况之多少来衡量该赌桌治理的质素。第一种场景是，在某一赌桌上，你不认识赌桌上的任何一个人，你与他们从来没有过任何往来，你很确定你将来也不会与这群人中的任何一位再次相遇。此时，你发现了一个“出老千”（作弊）的机会，在赌桌上作弊可以让你赢一大笔钱。你会作弊吗？在这里我们姑且不考虑道德问题，只把这当作一个纯粹的博弈场景。答案很显然：你会作弊，只要你是一个理性的人，在没有规则的赌桌上，面对的每一个人都是仅有一面之缘、而将来也再找不着你的陌生人，你用不着担心自己因为作弊被发现、声誉受损，也不用考虑这些人以后会不会报复于你——总之，在这里作弊既没有风险（除了被当场发现离场外），又没有太大成本（即使作弊被发现也不会受罚），任何一个理性人都会选择作弊。结果就是这个赌桌必然是作弊丛生、互不信任，治理绩效极差。再考虑第二种场景。你仍然是玩赌博，但这回你选择的赌桌是和一群熟悉多年的朋友一起玩。这个赌桌上的每个人都与你相识多年、还是非常要好的朋友，你们过往曾在各种活动中有过无数次合作，相互信任很深，并且你很确信在今后的很多年里你还是会和他们交往。假设在完全同样的场景下，你会在这样的赌桌上作弊吗？这里仍然是没有法例管束、没有赌场的监督，仅仅是熟悉和相互信任的人在一起，显然一个理性的人在此作弊的动机会小很多。因为一旦作弊被发现，这个人预期所要付出的成本将极大，恐怕将完全超过其作弊的所得。而总体而言，这样一张赌桌的自治一定是秩序井然，治理质素很高。
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这两个假设场景的根本区别在于赌局是否可以重复。如果赌博游戏只是一次性的，每个人之间都是陌生人，那么在没有外在规约的情况下，理性人都会为了赢钱作弊。但倘若赌博游戏会不断重复，每个赌徒就会相互认识，那么作为一个理性人，即便在没有其他外在规约的条件下，也会有很强的动机去克制自己不要作弊，因为这位赌客必须在这群熟人中间保持自己的声誉，使自己可以一直在赌局中玩下去而不至于被踢出局。因此，在一个不断重复的博弈情境下，即便没有外在的制度性规约，参与者之间可以产生较高的相互信任，亦有很大可能相互合作，自发遵循某些规则，以确保自己不至于被驱逐出局。
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我们把这个原则应用到更加接近市民社会问题的情境中。假设某个居民社区没有雇请物业公司打扫；为了保持社区清洁，社区希望每个家庭最好都能贡献出一点时间来分担公共区域的清扫工作。但是作为理性的人，往往我们宁愿待在家里看电视，也不会想走出来参加打扫公共空间的劳动。这是为什么？如果大家都放弃一点点私人休息时间出来清扫社区街道，社区的卫生环境显然可以好很多，公共生活的品质也会相应提高，这不是利人利己的大好事么？这里的问题在于，在任何一个社区，以至在任何一个集体行动中，都存在“搭便车者问题”（free rider problem）。每个人当然都希望社区公共环境干净整洁；但作为一个理性人，你合乎逻辑的理性选择（即成本最小而收益最大）恐怕是留在家里看电视，而不是奉献时间参加义务劳动。无论如何，你可能有几百户邻居，其中只要有那么几位出来清扫，社区就可以很干净，而你即使不付出劳动，也完全可以享受他人的劳动成果。那么作为一个理性人，为什么不等别人出来打扫呢？这就是典型的“搭便车者”情景，等着别人去为公共利益付出代价，而自己坐享其成。倘若社区里的这几百户人家全部采取“搭便车”的策略，那么结果就是没有一个人出来打扫，这个社区的卫生将恶化，公共生活品质很差。
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怎么办呢？一种解决方法是制定某种强制的规则，并且配上外在的监督机制，确保人们守规。或许这几百户人家可以开个会，共同制定一套轮班制度，像值日那样来确定每天总有人去打扫；或许他们可以选出几个长者，成立一个机构来监督人们每天按照值日表去打扫社区。但是，若这个社区里的人从来都没有什么社交生活，或者他们都是来来往往的租客，无人常住，随时可能搬走；那么，他们互相之间也就毫不相识，仅仅是陌生人而已。在这种情况下，要制定共同遵守的规则、建立监督规则施行的机构、实现相互合作以克服“搭便车者”的困境将会十分困难——根本原因在于居民之间缺乏相互信任和联系纽带。设想如果居民都知道自己仅会在社区里暂住一段时期而已，那么偷懒、违反规则也不会为其招致太多惩罚或损失；若居民之间平时素无往来、毫无交情，也就更不会担心因为违反规矩而与邻居交恶，因为你本来就没有预期在未来和他们产生合作。同时，既然不是朋友，那么每一个居民对其他邻居都一无所知，相互信任欠缺，何以相信其他人也会自发地遵守规则出来打扫卫生呢？于是，每个人为了不吃亏，不让自己变成那个傻傻的“无私奉献者”，“搭便车”便会成为最简单、最理性也是最自然的策略选择。
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因此，在这一假设的场景中，为了解决社区卫生的问题，仅仅有外在的、有强制力的规则是不够的，要达至社区的良好管理，还有另外一样东西不可或缺：人与人之间的纽带与信任。有了人与人之间的密切交往和社区关系，每个居民才有保持自己在社区中声誉的动机；有了人和人之间信任，才能使一套外在的规则制度得以落实，并运转得当。正如在赌场的例子中所示，在熟人圈里，人们选择合作策略的动机会比选择作弊大得多；而在人际网络比较薄弱的情境下，合作的动机就比较弱，坑蒙拐骗就会盛行无阻。同样，在社区卫生这个假设情境下，如果这个社区里所有的居民都是长期居住、拥有产权的业主，他们明白自己会在这片社区里和同一群人比邻而居几十年；如果在这个社区，孩子们都就读于同一所学校，家长常常可以在学校的亲子活动中碰到；如果在这个社区里人们长期共处，相互认识成为朋友，每个周末都有组织社区聚会或是后院烧烤。那么，即便没有一套外在的、强制的规则，人们自发出去打扫社区的可能性也会大得多，而一旦有了规则，这套规则的执行效果也会比在一个充满陌生人的社区要好得多。因为在这样一个社区里，人们努力保持与其他人的关系与纽带，维护自己的声誉、信用和形象，积极参加社会活动和公共服务，遵守并维护规则体系，最终使得高品质的公共管理成为可能。这也就是帕特南关于“社会资本”（social capital）的基本论点。
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帕特南认为，要克服“搭便车问题”，须使得博弈长期重复；唯有在一个市民社会成熟和发达的地方，人际纽带比较紧密，人与人之间的信任比较强，人们才更有可能克服自己“搭便车”的冲动。这种人际的纽带和互信，也就是帕特南所称的“社会资本”。我们知道，政府欲达致优良的治理效果，不仅需要精心设计的制度，也需要民众的信任与合作——而这种信任与合作需要高度的社会资本。在帕特南的理论里，一个发达的市民社会可以巩固人际网络，增加人们互相合作的动机，培育更多“社会资本”，因此，治理品质得以提高。在帕特南看来，社会资本越多，民主就越有可能成功；社会资本比较低，民主就倾向于失败。市民社会对民主的贡献，就在于它帮助增强“社会资本”。社会资本是连接市民社会与民主制度的桥梁。
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“独自去打保龄球”
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既然社会资本有益于民主的健康运作，那么社会资本的衰微便自然有可能威胁到现代民主政治的存续。帕特南在其后续著作《独自去打保龄球：美国社区的衰落与复兴》（Bowling Alone：The Collapse and Revival of American Community）一书中专门讨论了在20世纪的后工业化国家中社会资本的消退和衰微，以及这一状况对当代西方民主制度所具有的潜在威胁。在这一著作中，帕特南特别提出了若干导致西方工业化国家社会资本消退的可能诱因。他认为，人们工作量的增加、郊区化现象（suburbanization，即中产阶级搬离城市中心），以及远端通信技术的进步，都严重挤压短距离的人际网络，降低人们参加集体活动和社会生活的意愿及可能性。帕特南认为，“社会资本”的衰退可能导致两个政治结果：首先是随之而来的政治冷感——因为当人们不像往日一样频繁地参与公共事务，他们对政治话题的关注度就会逐渐减低，进而更不愿意加入到民主社会的政治活动中。其次是公民对政府信任度的减退——当人们纷纷撤退到自己的私人生活空间中时，社会面的人际纽带和人际互信相应衰减，人们更少有机会去培养自己对于公共领域和公共部门（特别是政府）的信任。所以，帕特南认为，市民社会的发达与活跃程度与“社会资本”的高低呈现正相关关系：“社会资本”是使得民主成功的关键，其衰退则是对于民主制度良性运转的重大威胁。市民社会的发达与否，与民主制度的健康程度息息相关。
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《独自去打保龄球》上承托克维尔，并延续了帕特南自己在《使民主运转起来》一书中曾表达的观点，认为民主品质的好坏或民主制度的绩效可以通过市民社会的发展程度得到解释。在该书中，帕特南描述了美国市民社会衰落的各个方面，并指出20世纪后半期是美国的公民参与和社会资本逐渐衰落的重要时期。他认为，社会资本是“社会上个人之间的互相关系——社会关系网络和由此产生的互利互惠和互相信赖的规范”。[5]社会资本决定了社会信任的范围、社会合作的品质以及公民参与的可能，并从而影响了民主治理的品质。帕特南在书中特别指出了当代工业化国家社会资本衰退的四个主要诱因，即：时间和财富的压力、人口流动性与扩张的加剧、科技和大众传媒的迅猛发展，以及代际更替造成的影响。他认为，代际更替（即热心公共事务的一代被不关心公共事务的新一代公民取代）则要为社会资本的衰退承担一半的责任。帕特南也讨论了这四大主要诱因之外的其他一些因素，包括家庭联系的松散化、宗教社区参与的衰落，以及经济发展及全球化进程对公民参与的影响等。
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书中，帕特南进一步详细阐释了社会资本对于民主制度健康运行的四项积极意义。在他看来，第一，社会资本可以令公民克服集体行动的困境，更容易地解决社会集体所面临的各种公共问题。第二，社会资本可以促进人与人之间的相互信任，从而降低日常商业活动和社会交往的成本。第三，社会资本可以拓宽公民的自我认知，培育公民健康的社会人格。第四，社会资本亦可以通过心理和生理的过程来提高人们的生活品质。通过翔实的数据分析和例证，帕特南从教育与儿童福利、邻里关系、经济繁荣、健康与幸福以及民主发展等多个维度证明了社会资本对于当代政府治理的重要价值。
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市民社会使民主失败？
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帕特南的市民社会和社会资本理论是政治学界对于社会与民主关系的一项重要研究；然而他所得出的基本结论——活跃的市民社会有助于民主制度的健康运转——仍被后来的学者不断质疑、修正和补充。谢瑞·伯曼（Sheri Berman）即是帕特南理论的主要批评者之一。
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伯曼在1997年发表的题为《市民社会与魏玛共和国的崩溃》（“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic”）的论文中研究了德国在两次大战之间的社会政治状况，并得出了与帕特南相当不同的结论。[6]她发现，德国在20世纪早期的魏玛共和国时期曾拥有非常活跃的市民社会。那时候，德国存在各式各样的社会组织，民众自发组织许多社会活动，社会成员对公共事务也很热心，社区生活高度发达。但是这种活跃的市民社会不仅没有如同帕特南的理论所预期的那样导致魏玛共和国民主制度的健康运转，相反却帮助了德国纳粹党在民主体制内部得以崛起。魏玛共和国时期活跃的市民社会为纳粹党的勃兴提供了坚实的动员基础和丰富的组织资源，并最终令希特勒彻底颠覆魏玛共和国的民主制度，建立了人类历史上最令人畏惧的极权国家——第三帝国。“一战”后德国高度发达的市民社会不但没有让民主制度健康运转起来，反而将世界带入了法西斯主义和第二次世界大战的浩劫。
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在这一重要文献中，伯曼首先回顾了威廉二世和俾斯麦时期的德国市民社会的总体状况。她认为，自18世纪后期开始，德国的市民社会组织进入迅速增长时期。1871年普选权的实施进一步促进了市民社会组织的大发展。19世纪晚期的经济衰退，则使许多德国人意识到德国正处在发展的十字路口，面临传统的农业社会与现代的工业化社会之间的矛盾和抉择。这种矛盾促使大批旨在推广特定价值观和生活方式的社会组织得以成立。实际上，1871年开始实施的普选制度加深了德国社会的分裂：各政党基于分裂的社会结构而组建，全国性的政府又无力弥合社会分歧。俾斯麦当政时期尚能勉强维持相对统一的多数统治联盟；但当这位铁血宰相在19世纪90年代离职后，来自统治阶级内部及外贸商人与国内生产商的尖锐矛盾愈演愈烈，中产阶级和底层人民的参政热情被大规模动员起来。这些变化对德国当时的政党，特别是自由主义政党冲击巨大。直到19世纪90年代，自由主义政党仍然主要由社会显贵构成，其政治组织完全无法适应当时德国政治环境的需要。因此，德国的既存政治体制无法回应人民的需求，许多德国人转而支持市民社会。而市民社会又进一步分裂了德国社会，并动员许多公民转向既存政体的对立面。总体而言，在第一次世界大战前夜，德国人充满了对国家政治生活的不满。全国性政府既不能应对经济政治的急剧变化，传统政党又不能适应人民政治的时代要求，市民社会因此出人意料地获得了长足发展。然而，这种发展并非意味着自由主义价值观或民主理念的增长；相反，它反映了德国政治进一步的分化和政权合法性的继续流失。
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魏玛共和国时期的市民社会发展延续了这一趋势。第一次世界大战之后德国的民主化促使各式各样的市民社会组织开始广泛参与国家政治生活。其中，德国中产阶级尤为积极地参与到各种专业组织之中。然而市民社会的大发展并没有带来自由民主理念的传播，脆弱的传统资产阶级政党依然无法获得民众支持，突飞猛进的市民社会组织则进一步加剧了传统政党和既存国家体制的脆弱度，造就了一个高度组织化亦高度分裂化的德国社会。20世纪早期的全球经济危机严重伤害了德国中产阶级的利益，使得他们对工人阶级和大资本阶层越发抵制；同时，中产阶级对传统的自由或保守主义政党无力保护他们的权益越来越不满。这使得德国传统资产阶级政党迅速在选举中失去支持，取而代之的则是许多分裂的小型政党。
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自20世纪20年代开始，德国中产阶级大量投入各种市民社会组织，而抛弃传统的资产阶级政党。这些社会组织集合了大量成员，试图建立超越社会经济分歧的大联合。正是在这一时期，纳粹党策略性地利用高度活跃的市民社会以及高度发达的公众参与所造就的社会网络来发展和壮大自身。20年代后期，纳粹党着力吸引对传统政党失望的资产阶级加入，而市民社会活动家则为其基层宣传提供了最坚实的组织基础。市民社会组织不仅成为纳粹党的选举机器，而且帮助他们进入并驻留在基层社区——这种政治动员的广度和深度是其他缺乏市民社会支援的传统资产阶级政党所望尘莫及的。通过利用市民社会，希特勒和纳粹党成功解决了长期困扰德国政治家的两大难题，即建立强大的政治机器以及构筑真正跨阶级的政治联盟。这最终导致了希特勒的上台。
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伯曼认为，德国的例子挑战了被视为理所当然的新托克维尔主义。市民社会的活跃程度未必与民主的稳定成正相关，有时也会导致反民主现象。因此市民社会对于民主政治的作用应该被视为中性。如果一国的政治体制可以有效回应选民诉求且政权认受性稳定，活跃的市民社会便有可能支持民主制度的健康运转。反之，如果一国政治体制脆弱、政府认受性较低，活跃的市民社会反而会被作为体制内正常政治生活的替代物而吸引民众的关注，最终损害政治稳定、加深社会分裂，并为反对运动提供土壤。
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因此，就伯曼的理论观点而言，成熟、活跃与发达的市民社会和高水准的社会资本诚然是民主制度得以健康运行的必要条件，却绝不是充分条件。在社会资本之外，民主得以成功的另一个必要条件是存在制度化、统一和有效回应民众诉求的国家机器。国家的民主制度设计必须能够回应民意，使得人们对民主制度抱有信心；同时，制度化的国家机器必须足够强有力，有充分的能力去推行和巩固民主规则和民主秩序，惩罚那些拒绝和超越民主规则的政治玩家。国家须有能力完成民意所托付和宪法所要求的任务，根据法律规范约束市民社会的行为。如果只存在活跃的市民社会，而民主制度设计不佳且没有足够的制度能力，那么充沛的“社会资本”、高度发达的市民社会组织就有可能导向灾难性的政治结果。
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今天，政治学家们正不断扩展社会资本的概念，在市民社会与民主成功之间的因果链条上加入了越来越多的限制条件，包括得以实行民主规则的制度化的国家，社会宽容和种族融合等重要因素。这些研究都使市民社会与民主关系的论述愈加丰富，也使得我们对于市民社会与现代民主这两者的关系的认识不断深化。
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