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政府的力量是保证自由不可缺少的东西。……
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软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何种说辞，在实践上就是个坏政府。[21]
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对很多发展中国家来说，国家能力的塑造和增强非常重要。如果国家能力低下，很多发展中国家无力应付各种基本的政治、经济与社会挑战，那么建设现代政治文明就无从谈起。对落后国家来说，国家构建的首要困难来自于经济社会条件的约束。对于经济落后、教育尚未普及、城市化和工业化程度很低的国家来说，经济与社会发展构成其国家构建的基础条件，其次才谈得上政治共同体的建设，官僚制、军队系统和税收体系的完善，以及政府能力和效能的建设。实际上，这些国家面临着国家构建与社会发展的悖论。这个悖论是：没有一个有效的国家，社会经济很难发展起来；但同时，如果没有起码的经济与社会发展，就不能形成一个有效的国家。这就使得不少国家陷入“国家构建—社会发展”的恶性循环。
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那么，什么是国家能力呢？不同学者对此有不同的定义。总的来说有两种视角：一种是从国家与社会的关系视角来定义，一种是从国家本身来定义。斯考切波认为，国家能力是指“面对力量强大的社会组织实际的或潜在的反对时，国家执行其正式目标的能力”。这里强调的是国家独立于社会，国家自主地执行其目标的能力。米格代尔认为，国家能力是指国家领导层“通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”。他强调的是国家对社会的改造。上述两种定义都强调了国家与社会之间的关系。[22]
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但是，蒂利对国家能力的定义更多着眼于国家本身。简洁地说，国家能力是“国家执行其政治决策的能力”。更具体地说，“国家能力是指国家机关对现有的非国家资源、活动和人际关系的干预，改变那些资源的现行分配状态，改变那些活动、人际关系以及在分配中的关系的程度。”[23]这一定义并没有强调国家与社会之间的互动。
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香港中文大学教授王绍光认为，国家能力是“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”。在他看来，国家能力的构成可以分解为六个具体的维度：“第一，对暴力合法使用的垄断；第二，提取资源；第三，塑造民族统一性和动员群众；第四，调控经济和社会；第五，维持政府机构的内部凝聚力；第六，重新分配资源。”[24]当然，王绍光对国家能力的界定具有强烈的国家干预倾向，因而也充满争议。
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政治学通识 [:1703290423]
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4.7 国家能力的不同视角
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迈克尔·曼把国家能力区分为两种类型：专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrasturatural power），国内也有人分别译为“独裁性权力”与“建制性权力”。迈克尔·曼认为：
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专制性权力是国家精英对于市民社会的分配权力（distributive power）。这种权力源自于国家精英无须与市民社会集团进行常规性协商就能采取的行动。
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这意味着专制性权力来源于强制力。专制性权力强，意味着国家可以不必与市民社会协商，不必经过与社会讨价还价，即可自行决策及将决定强加于社会的权力。有些国家的专制性权力强，就是指政治权力可以自行其是的随意性比较大。
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建制性权力是一个中央化国家（a central state）——无论专制的还是非专制——的制度能力，这种制度能力能够渗透其所辖的疆域，并在后勤保障上贯彻其决定。这是一种集体性权力，权力基于国家的基础结构，并通过社会来协调社会生活。[25]
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这意味着基础性权力是国家以制度化方式向社会渗透、与社会互动而在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力。基础性权力依赖于稳定的制度化路径，而专制性权力依赖的是随意的强制力。比较而言，前者有更高的合法性，后者的合法性更低。
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基于历史的考察，曼认为存在四种不同组合：专制性权力和基础性权力都弱的类型；专制性权力强而基础性权力弱的类型；专制性权力弱而基础性权力强的类型；专制性权力和基础性权力都强的类型。曼这样区分这四种理想类型：
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封建主义国家结合了很少的专制性权力和基础性权力，它几乎没有能力干预社会生活。……罗马帝国、中华帝国和欧洲绝对主义王权……都拥有断然的专制性权力，而少有基础性权力。……现代西方自由主义官僚制国家……拥有广泛的基础结构，这一基础结构在很大程度上受制于资本家或民主程序。……现代威权主义国家——顶峰时期的苏联——同时拥有专制性权力和坚实的基础结构（尽管它们的凝聚力没有我们想象的那么强）。[26]
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从曼的上述分析来看，像美国这样的发达民主国家，国家能力总体上是比较强的，但这类国家强的是基础性权力，而非专制性权力。历史上的传统君主专制国家，由于其政治权力没有受到正式约束，所以专制权力通常是比较强的，但这些国家的基础权力通常都很弱。
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弗朗西斯·福山在《国家构建》中区分了国家能力的两个维度：一是国家职能范围，二是国家力量强弱：
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有必要将国家活动的范围和国家权力的强度区别开来，前者主要是指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者是指国家制定并实施政策和执法能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常指国家能力或制度能力。[27]
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福山首先界定了国家职能的范围，他借鉴了世界银行《1997年世界发展报告》对国家职能范围的划分：第一种是最小职能，基本上就是自由放任国家应该做的事情；第二种是中等职能，这种职能与自由放任国家不同，基本接近于20世纪现代自由主义理念下的国家职能；第三种是积极职能，政府要比在现代自由主义的理念下做了更多的事情。简单地说，国家做事的多少，是国家职能范围的概念。
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福山强调的第二个维度是国家力量强弱。福山认为：
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它表示制度能力的强度。在这个意义上的强度包括前面提到的制定和实施政策以及制定法律的能力，高效管理的能力，控制渎职、腐败和行贿的能力，保持政府机关高度透明和诚信的能力以及（最重要的）执法能力。[28]
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图4.2 国家职能的范围与国家力量的强度
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基于上述两个视角的讨论，福山根据国家职能范围大小和国家力量强弱区分出四种不同类型的国家。如图4.2所示，这四种国家类型组合分别是：（1）国家职能范围小，国家力量强度高；（2）国家职能范围大，国家力量强度高；（3）国家职能范围小，国家力量强度低；（4）国家职能范围大，国家力量强度低。举例来说，美国大致应该归入第一象限，即国家职能范围小但国家力量强度高。福山对美国评价是：“美国建立的是一套有限政府制度，在历史上就限制了国家活动的范围。但在这个范围内，国家制定及实施法律和政策的能力非常之强。”[29]通过以上分析，大家就能较为完整地理解国家职能范围与国家力量强弱的概念。
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查尔斯·蒂利则把国家能力与一国的政体类型进行了组合分析。他把国家政体类型区分为民主与不民主，把国家能力类型区分为高能力与低能力。国家能力对民主国家之所以重要，是因为“如果国家缺乏监督民主决策和将其结果付诸实现的能力，民主就不能起作用”。由此，蒂利区分了四种不同类型的国家，如图4.3所示。[30]
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