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孟德斯鸠尽管提出了三权分立的思想，但当时世界上并没有一个国家的政府体系是按照这种方式来构建的。由于美国制宪会议和美国联邦党人的努力，这样一种政府体系的理想类型首先在美国成为现实。当然，美国1787年《宪法》所确定的只是文本意义上的三权分立体制，跟后来实际演进过程中的三权分立体制存有差异。比如，美国总统和国会的关系是后来慢慢地演化为今天的样子。再比如，美国的最高法院从建立到今天，实际上经历了一个司法权不断扩张的过程，从而使得最高法院最终拥有了很大的政治权力。
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下面先简要介绍行政、立法与司法三大政府机构。一是行政机构。行政机构是政府的核心。为什么说它是政府的核心？因为一个政府可以没有立法机构、可以没有司法机构，但是一个政府必须要有行政机构。古代的官僚制帝国或王国，可能并没有正式的立法机构或司法机构——当然很多政府职能是融合在一起的——但它必须要有正式的行政机构。如果没有行政机构，国家就不成其为国家，政府就不成其为政府。因此，行政机关通常被视为是政府的核心，是具体制定和实施公共政策的部门。
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对行政机构来说，除了个别国家的最高行政长官职位实行委员会制度以外，绝大多数国家都拥有单一最高行政长官。这个最高行政长官的头衔通常是总统、总理、首相或主席。在行政机构内部，通常都有严格的上下级等级关系。拿美国上届政府来说，担任国务卿期间的希拉里·克林顿尽管是一位非常强势的政治家，但只要美国总统奥巴马出席的活动，国务卿希拉里·克林顿讲话就非常低调，她深知整个活动重要的主角是总统奥巴马，因为奥巴马是她的上司。尽管希拉里一度是美国民主党党内奥巴马总统提名的竞争对手，但她一旦落选，并被总统奥巴马任命为国务卿，她就是在接受奥巴马的委托，应该服从奥巴马的命令，并履行奥巴马希望她履行的职责。作为美国国务卿，希拉里固然在为美国人民做事，但是她的工作直接服务于美国总统，因为是美国总统需要对选民负责。所以，从希拉里和奥巴马的关系中，可以看出行政机构是按照上下级科层制方式来组织和构建的。
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在朝鲜战争期间，美国驻日本的最高司令官麦克阿瑟将军给美国总统杜鲁门提出建议，认为朝鲜半岛的地面战争很难能赢，除非与中国开战。麦克阿瑟不止一次跟白宫沟通这个想法，但当时杜鲁门总统担心，如果美国与中国开战，苏联将会参战，第三次世界战争可能马上爆发，而杜鲁门并不愿意出现这种局面。所以，他最后只能撤换麦克阿瑟将军，理由很简单：你既然不能服从我的命令，执行我的作战思路，我只能撤换你。从这个案例也可以看出，行政机构内部的上下级等级关系是非常清楚的。
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二是立法机构。立法机构一般称为国会、议会、国民大会或代表大会，或直接叫立法机构。立法机构是指审议和批准法律及公共决策的机构，它是一个由较多成员组成的代议机构。中文的“代议”大概是两个意思：代表和议事。所以，立法机构就是一个代表的议事机构。那么，他们代表的是谁呢？各个议员代表的是他们各自背后的选民。选民们投票让他们到这个地方来，所以议员们代表的是那些支持和选举他们的人——就是那些投票让他们到华盛顿来的人，投票让他们到伦敦来的人，或投票让他们到巴黎来的人。同时，立法机构还是一个议事机构。代表们在这里通过审议、辩论、表决来决定法律与决策的通过与否。与行政机构不同的是，立法机构内部的所有成员通常都是平等的。所以，立法机关内部不像总统或总理领导的政府内部有等级森严的上下级关系，所有议员或代表之间是更平等的关系。当然，实际上，一部分资深议员或政党领袖的实际政治影响力会比较大。
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三是司法机构。司法机构是指维护法律、确保法律执行以及解决法律争议的政府机构。司法机构通常由不同层级的法院构成，法院的主要工作人员是法官。如果一国的法治程度较高，法官应该是不存在上下级等级关系的独立工作人员。
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上面讨论的是政府机构的职能分工，另一个方面是政府机构不同层级的划分。要知道，世界上只有极少国家是由一级政府管理的，比如像梵蒂冈这样的国家，该国总面积不过0.44平方公里。这么大一个国家，一级政府机构就可以了。但是，大部分规模较大的现代国家都至少需要两级政府机构来管理。对于规模较大的国家，通常会有三级政府机构来管理。最高层级的政府机构被称为中央政府，有些联邦制国家称为联邦政府。美国的联邦政府设在华盛顿，英国的中央政府设在伦敦，中国的中央政府设在北京。第二层级的政府机构是次国家（sub-national）层次的政府机构，最常见的名称是省政府、州政府或邦政府。此外，如果国家比较大的话，省、州或邦之下还会有第三层级的地方政府。不少国家只设一级地方政府，但有些国家由于国土面积过大或治理模式的原因，会设两级或两级以上的地方政府。比如，中国实际的政府层级包括：中央政府、省（直辖市、自治区或特别行政区）政府、地级市（行署）政府、县市政府、乡镇（街道）政府这五级。乡镇或街道之下，还有部分履行政府职能的村或居委会一级自治组织。所以，中国政府层次的数量要比美国更多。
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在多数国家，不同层级的政府机构之间不仅是管辖范围的差异，而且职能上也存在显著的分工。比如，以早期的美国为例，当时普遍认为联邦政府主要是解决外交、防务、州际贸易及其他全国性问题，其他大量的公共事务则交由地方政府去处置。地方的道路、本地的公共基础设施及公立学校等，都应该交给地方政府去管理。像美国这样的国家，在19世纪，中央政府履行的职能非常之少，中央政府人员规模也非常之小，一方面是因为政府职能范围本身比较有限，另一方面是因为很多政府职能是地方政府在承担。
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到了20世纪，西方国家政府机构演进的基本特点是：首先是政府职能范围与规模（相对于市场和社会）的大幅扩张，其次是中央政府职能范围与规模（相对于地方政府）的大幅扩张。比如，以政府收入占GDP的比例为例，一战以前西方主要国家大致停留在10%左右的水平上，而今天西方主要发达国家平均已经达到30%—50%。在这一过程中，中央政府占整个政府收支的比例也在不断提高。以美国为例，1929年联邦政府占所有政府支出的比例仅为17%，2009年则增至54%。其他西方发达国家的总趋势也大体如此。如今，很多国家都是中央政府对地方政府实行大规模转移支付政策，这无疑扩大了中央政府职能的范围与规模，也增加了中央政府对地方政府的影响力。
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政治学通识 [:1703290436]
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6.2 政治系统与官僚系统的比较
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关于政府机构，要区分具有较强政治色彩的狭义的政治系统和负责具体行政事务的行政系统或官僚系统。通常，政治系统和官僚系统的差异是明显的。美国政治学者弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中说：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”政治系统与官僚系统的差异，可以参见表6.1。
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表6.1 政治系统与官僚系统的差异
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从定位来说，政治系统更多是跟政治权力获取有关的。比如，两个人竞争一个地方议员的席位，是一个政治过程。而官僚系统更多是跟公共政策执行有关的。比如，卫生局开会商讨如何应对禽流感疫情，这里更多是政治权力如何执行、具体公共事务如何管理的问题。所以，政治系统强调政治权力的获取和公共政策的制定——尽管有时也涉及公共政策的执行；官僚系统强调政治权力的行使和公共政策的执行——尽管有时也涉及公共政策的制定。需要注意的是，不同国家政治系统与官僚系统的角色分工有所不同。比如，像日本这样的国家，官僚系统的主导型要比美国更强一些，很多重要公共政策是在官僚系统内部制定的。所以，有人开玩笑说，日本一年换几个首相都没有关系——只要日本政府的处长们依然在努力工作。还有一种调侃的说法，把日本的决策模式称为“处长治国”。这种说法并不严谨，但有些道理。日本有大量政策，比如产业政策，都是一批处长级别的专业官僚——而不是一批当选的政治家——提出建议、提供草案、提交报告，然后进入决策或立法流程的。主管内阁大臣看完报告和政策建议后，与内阁协商并经首相同意，或再经国会批准，政策就这样定下来了。所以，在日本这样的国家，专业官僚完全可能会涉及公共政策的制定，而不只是公共政策的执行。大家会发现，不同国家政治系统与官僚系统的定位和关系并不完全相同。
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从身份来说，在政治系统中工作的核心人员通常被称为政治家或政务官。在美国，这是随着选举结果的不同而更迭的那一部分人，在联邦层面包括总统、联邦参议员、联邦众议员以及美国总统任命的包括国务卿、财政部长、驻外大使等在内的一大批高级官员。当然，在美国的政府体系中，总统任命的人数相对是比较多的。而在另外一些国家，总统或首相任命的官员数量可能相对较少。在官僚系统里工作的人员通常被称为公务员、官僚或事务官。英国的文官系统用政务官和事务官来区分上述两种身份角色。需要提醒的是，这里的官僚是中性词，就是指行政系统内部的公务人员。
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从录用方式来说，两者也是不同的。民主政体下的政治家职位或政务官的产生主要有两种方式：一种是选举的方式；另一种是经由选举产生的主要行政官来任命，亦政治任命，比如总统任命国务卿、部长或驻外大使。此种政治任命往往也是政治家贯彻自己政治意图和政策的重要方式，比如国务卿应该要贯彻总统的外交立场，财政部长应该要执行总统的财政政策。官僚系统的公务员与事务官的录用一般是考试和升迁的办法。在官僚系统中，比如英国、美国或很多西方发达国家，公务员序列一般最高能晋升到副部长这一级，这是事务官的最高行政级别。副部长以上的部长和内阁成员则是由总统或首相任命的，或直接由选举产生。这种级别的政务官一般都有政党身份，主要取决于政治竞争的结果。
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从主要规则来说，政治系统强调的是回应性。政治家要对选民具有回应性。谁投票让政治家到华盛顿来、到伦敦来，政治家就应该对他们具有回应性。回应性某种程度上也跟政治系统的竞争规则有关。回应性对应的是问责制，问责制的直接表现是：如果选民们觉得某个政治家干得不好，这个政治家通常会输掉下一轮选举。官僚系统更多强调服从和科层制原则。上面怎么决定，下面就应该怎么执行，这是服从原则。整个官僚系统则是按照这种科层制的方式来组建的。按照德国著名社会学家马克斯·韦伯的论述，官僚制具有如下基本特征：
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第一，一个正式的等级制结构。每个等级控制其下的等级并为其上的等级所控制。一个正式的等级制是中央规划与集中化决策的基础。
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第二，用规则来管理。经由规则控制的系统使得高层决策能够被较低层级保持一致地执行。下级的基本职责就是服从上级的命令并执行上级的决策。
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第三，功能专业化的组织。任务由专家来完成，所有人都基于他们任务的类型或专长技能进行分类组织。
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第四，两种使命类型：关注上面或者关注内部。前者的使命是服务于股东、董事会或上级授权机构，后者的使命是服务于该组织本身。
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第五，非人格化。对所有雇员与客户一视同仁，而不会受到个人差异的影响。
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第六，雇佣基于专业能力。这意味着雇佣不是基于人的天然身份或人际关系，而是专业能力。[1]
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那么，政治系统与官僚系统之间是什么关系呢？政治系统要有效，很大程度上依赖官僚系统的有效性。在政治过程中，实际做事的是官僚机构，政治家把握的是方向和目标，政治家的意图要依赖官僚系统去贯彻和执行。如果官僚系统有效性很低，就会导致整个政治系统出现问题，整个国家的治理绩效就不会太好。另一方面，官僚系统则依赖于政治系统的指导。事务官只能到副部长这一级，政策方向与目标应该是部长、内阁及政府首脑来把握的。当然，在一些特殊领域，两者的关系更为复杂。如果某个领域的专业性程度非常高，政治家可能不得不更多地依赖专业官僚给出建议。比如，对美国来说，当年面对伊拉克或阿富汗的局势，究竟是否要采取军事行动？这里既有政治决策，又要听取美国军方的建议和意见。所以，一般来说，官僚系统依赖于政治系统的指导，但有时因为专业性的原因，官僚系统也可能会影响政治系统的决策。
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