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这一观点在众多的意大利城邦中深得人心，那些城邦自12世纪到16世纪一直实行某种形式的自治，有的自治的时间甚至更长。威尼斯共和国一直维持到亡于拿破仑之手。历任教皇和皇帝都拒绝承认意大利各城邦是真正的自治政权，都坚称它们只有在教皇或皇帝的许可下才能行使自我治理的权力。双方争论不休的问题是，教皇对皇帝或皇帝对教皇的权威有多大。教廷依靠极端的例子作凭据，说因为神圣罗马帝国是教皇西尔维斯特三世通过为查理曼加冕而创立的，所以皇帝是教皇的下属。至于教皇如何能扶立皇帝，这个问题由所谓的《君士坦丁赠与》提供了回答。君士坦丁把帝国赠予了教皇，教皇反过来又将帝国赐予了君士坦丁及其继承人。5一旦教廷不再需要皇帝保护其领土不受伦巴第人的侵犯，皇帝就成了对教廷政治独立的威胁。向南，皇帝控制着西西里王国，不仅是西西里岛，而且包括陆上的大片土地（“两西西里王国”）；往北，皇帝是北部意大利许多城邦的封建领主，因而君临北方大部。皇帝既掌握着意大利南方，又可调动军队越过阿尔卑斯山自意大利北方长驱而下；他完全可以罢黜与他敌对的教皇，扶植友好的教皇上台。事实上，即使控制不了南部地区，入侵者仍可以沿意大利西海岸挥师罗马；一旦将教皇赶出罗马，用威逼利诱的手段迫使红衣主教团废黜教皇当非难事。
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形势似乎对皇帝有利，其实不然。神圣罗马帝国的皇帝经选举产生，作为选帝侯的德意志王公彼此间的不和成了教廷最有力的武器。皇帝在北部意大利也不得人心；各城邦非常珍视自己的自治，为了捍卫自治不惜反抗它们名义上的领主。13世纪初的英诺森三世教皇玩弄政治权术的手腕炉火纯青。他先是支持一个对他友好的候选人当皇帝，后来又和别人串通结盟，背叛了那个候选人，以防止那人除了他自己在德意志的领地外把西西里也收入囊中，结果是把西西里留给了年仅三岁即登上王位的腓特烈二世。腓特烈成人后，成了中世纪所有国王中最聪明博学、最招人喜欢的国王。他能熟练掌握五六种语言，谁要是和他作对可是给自己找了个劲敌。英诺森在道义上先着一鞭，答允为腓特烈加冕，但他也提出了条件，要腓特烈尊教皇为上，而且腓特烈若当选为神圣罗马帝国皇帝，须宣布放弃西西里王国。他还要腓特烈作出承诺，保证在将来的某个时候发动十字军东征。腓特烈的祖父，与亚历山大三世教皇争斗多年的巴巴罗萨大帝就是死在了第三次十字军东征的途中。即使腓特烈二世在东征中安然无恙，他也会无暇旁顾意大利的事务。腓特烈却根本无意尊教皇为上；英诺森三世死后，他设法当选为神圣罗马帝国皇帝，1220年正式加冕；他还宣布要实现自西西里至阿尔卑斯山脉意大利全境的统一。他几乎从不在德意志逗留，反正他的权威在德意志南部以外的地区本来就不牢靠。1237年后，他再也没有回去过，声称谁也无法治理一个语言如犬吠蛙鸣的国家。腓特烈的抱负是在意大利建立一个以西西里为基础，包括各个教会辖地和北部城邦在内的多语言世俗国家。6
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腓特烈为实现这个抱负耗尽了他能调动的资源，也把教廷拖得精疲力竭。他差一点就大功告成，可惜终功亏一篑。他于1250年去世后，皇帝的宝座虚悬近四分之一世纪无人填补。不到半个世纪，法国国王就发展为对教廷独立的强大威胁，远比神圣罗马帝国皇帝为甚。法国国王构成的威胁主要在政治实践中，不在政治理论的层面；直到1576年，让·博丹写出了《共和六书》，才阐明了主权国家的近代概念，从主权不可分的角度提出了国家统一的理论。一位国王因而声称：“朕即国家。”中世纪的世界是基督教的世界，不是民族国家的世界。13世纪和14世纪交接的那段时间内，教廷面临的棘手问题是法国卡佩王朝的成功。起初，法国国王的力量还不如国王下面实力最强的封建王公，后来，历代君主逐渐壮大，终于成为凌驾于封建王公之上无可置疑的王。到13世纪末，人称“美男子腓力”的腓力四世已经有能力发动猛烈的军事和外交攻势，打得教廷难以招架。如果国王不得人心，控制不了大贵族，囊中羞涩，无力派大军长时间作战，那么教皇只要发布敕令，即可开除他的教籍，废黜他的王位。腓力四世虽不深受百姓爱戴，但牢牢控制着国家的贵族、财政和军队，因此也就能把握事态的发展。腓特烈二世没有那么多的资源，所以他在欧洲创立第一个世俗国家的计划才胎死腹中。与腓力同时代的英王爱德华一世和腓力一样实力强大，也同样对教廷提出的金钱和政治方面的要求置之不理，但对教廷来说可幸的是，英国国王在意大利没有利益牵涉。
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阿奎那的政治理论
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阿奎那撰著不是因地方政治的需要，而是为了把神学与哲学的观点归纳合成为一体。在基督教的神授法观念遭遇古典的自然法观念的最高层次上，需要确定神授法与自然法之间的关系及其对实在法的意义。在人通过法律管理的制度中，财产属于最重要之列。鉴于方济各会对财富及其误用的批评，最关键的问题是：私有制是否合法？是否符合自然？有哪些限制？比如，奴隶制这种将人作为财产的制度是否合法？既然已经有了亚里士多德的理论和《圣经》的说法，阿奎那对有些问题是不能回避的，比如，人可以合法建立何种形式的政治权威？是否有的形式比其他的更自然、更合法，或更符合神意？在统治者和被统治者的行为方面，基督教真理对实际政治能产生何种影响？
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亚里士多德显然无法回答最后这个问题，不过，古典政治哲学家虽然很少对宗教提出的真理原义发表看法，却都无一例外地强调宗教在政治上的重要性。亚里士多德对实际的和理想的国家选定祭司这件事十分关心。16世纪之前，没有人认为世俗当局可以对老百姓的宗教信仰不闻不问。若是以私人宗教信仰无关法律为理由来鼓吹宽容，保管没有人听得懂。罗马帝国敞开怀抱接受各种各样的宗教信仰，只要它们不破坏政治统一，只要可以确信它们的信徒忠于国家；但谁若是提出宗教不是国家该管的事，一定会被斥为荒唐无稽。腓特烈二世坚持，西西里王国的犹太人和穆斯林应自由信仰他们的宗教。他的开明使他美名远扬，但就连他也下令把伦巴第的异端分子绑在火刑柱上活活烧死。
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在对自然法的讨论中，阿奎那必须调和两种观点。第一种是基督教的观点，将人被逐出天堂之后的社会安排与倘若人从未被逐出天堂而应有的安排区分开来；第二种是异教的观点，将社会及政治视为自然的延续。另一种普遍的古典观点模糊了这两种观点的差别。那种观点认为，人类曾有过一段天真烂漫的黄金时期，那时，人的生活更简单淳朴、更合乎理性，也更无忧无虑。在那段黄金时期，人没有束缚、彼此平等、心无恶意。斯多葛派关于人后来堕落的观点与基督教关于人被逐出天堂的观点不谋而合，至少二者都把人的心机智谋的增加与美德的丧失等同起来。尽管如此，犹太教和基督教所想象的人类骤然失去神宠那种戏剧性场面却是古典学说中所没有的。斯多葛派并不认为死亡与罪密不可分，也不把人失去天堂视为实质上对上帝的反叛。斯多葛派将上帝看作世界的灵魂，在天地造物中无所不在，所以反叛上帝根本是不可能的。基督教认为，每个人都与上天那位易怒而又慈爱的上帝有着直接的关系；这个思想在古典学说中完全无迹可寻。只有神的干预，即上帝的恩典，才能使人得到救赎；这种说法也与古典思想风马牛不相及。同样，斯多葛派“恬淡寡欲”（apatheia）的信条对基督教来说也是隔靴搔痒。恬淡寡欲使人从肉体及其纷乱的欲望中解脱出来，确保人不受威胁和哄骗，只接受理智。基督徒也许觉得恬淡寡欲有一定的好处，因为它能使人心灵澄澈，无阻碍地聆听上帝的声音。但是，它不是最终的办法。只有上帝的恩典才能使人得救，斯多葛学派却没有恩典这一说。
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如果说，基督教与在它之前的古典学说之间最明显的区别是基督教中的救赎因素，那么基督教思想就与所有的古典自然法理论都并无冲突，不过，它与亚里士多德的许多论点却扦格不入。一个关键的问题是不平等是否符合自然。基督教严格区分自然的平等和生活中的不平等。亚里士多德有关自然法的观点则认为，自然世界中随处可见的等级制也包括人类社会中的优劣之分；自然决定了贵族比普通人强，尽管有时自然会出错，使上层阶级的父母生出的孩子还不如下等人的孩子。关于不平等是自然所定这个理念，亚里士多德最极端的言论之一是：有些人天生是奴隶，他们为人奴仆既为主人服务，自己也恰得其所。7在这方面，斯多葛派与基督教思想接近得多，因为它的出发点是：大自然规定人人平等，奴隶制不符合自然，但无法避免。
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阿奎那不能全盘照搬亚里士多德的自然观念，但他的观点和亚里士多德对自然与习俗关系的看法相当契合。他与亚里士多德的不同之处在于他信奉正统基督教的观点，认为上帝把世界交给了全人类，所以，在最严格的意义上，自然中既没有财产，也没有奴隶，更没有政治权威。8然而，阿奎那同意亚里士多德为私有财产的辩护。事实上，他似乎毫无困难地接受了亚里士多德对尘世间事务的自然主义观点。他和亚里士多德一样，认为通过适当的观察与思考，几乎可以学会在日常生活中如何自处的一切须知。亚里士多德的目的论对阿奎那的启发特别大。他几乎比亚里士多德还要热心地辩称，万物生长均有其特定的至善。比如，苹果可以吃，但也会长成其特有的圆滚滚的形状，染上红喷喷的颜色。我们常说植物“欣欣向荣”，这就说明我们知道它们特定的最佳状态，或至善之状。
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所以，虽然阿奎那同意基督教的正统思想，认为人若是从未犯罪堕落，根本不必在政体中生活，但是他又同意亚里士多德的观点，认为政体的存在是为了使人在尘世间过尽可能善的生活。9也许因为人犯了罪，所以不得不成立强迫性的国家，但如果国家治理良好、秩序井然，它就不止是一个不得已而存在的机构。人无法实现亚里士多德心目中的至善，即绝对的自足；那种境界只能等见到上帝的时候才能达到。尽管如此，阿奎那差一点就认同了亚里士多德关于城邦是人类结群最高形式的观点。他有充足的理由不能完全接受这个观点，因为基督教认为，最高形式的社团是由虔诚的基督徒组成的社团。然而，人并不像奥古斯丁说的，仅仅是等待着今世的磨难结束的世间过客（peregrini）。如亚里士多德所说，人活一世，要过善的生活，要和别人一同向善，正如家庭需要社区的支持，村庄也需要法律制度来管理村民的行为和与其他村庄的关系。需要政治制度来保证这一切，使人得以过善的生活。10
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阿奎那在《论君主政制》中特意提出，最好的政府形式是君主制。鉴于《论君主政制》是献给国王的，恐怕他也只能这样说。但是他的论述高度抽象；君主统治并不一定是国王统治，他只是说，单独一个人能比由许多人或好几个人组成的团体更加有效地体现共善的一致性，以及追求共善的努力的连贯性。11在《神学大全》中，阿奎那讨论了亚里士多德对共和制的描述。按亚里士多德所说，共和制国家是有法规管理的，它糅合了贵族制和民主制的优点，使富人和穷人都得到正义，因此可以维持和平。奇怪的是，阿奎那是在讨论《旧约》中上帝为犹太人规定的政府的时候提到共和制的，但他坦然地同意亚里士多德的观点，认为共和制是实际可行的最佳国家形式。12总的来说，他和亚里士多德一样认为，如果做得到，贵族制比共和制更好。但阿奎那比亚里士多德更进一步，觉得就效率而言，君主制又强过贵族制。根据亚里士多德的好政府与坏政府之分，民主制好于暴君制，正是因为前者缺乏效率——许多人的恶政在作恶的效率上比不上一个人的恶政。总而言之，值得注意的是阿奎那讨论这个问题时表现出来的高度务实的态度。
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有人也许会问，这是否意味着国家的确如亚里士多德所说，是按“自然”之道存在的呢？阿奎那的回答是：也对也不对。一方面，国家符合自然，因为人类按此形式组织起来非常合适；政治组织可以保护并鼓励真正的善，政治生活也需要并可以激发真正的美德。另一方面，国家又不符合自然，因为人如果没有被逐出天堂，本来不会组成政治社会。阿奎那的论述精准而谨慎。亚当既不需要，也没有行使过强迫性权威，而这种权威正是国家所特有的，是国家与非正式团体的分别所在。但亚当拥有近似财产的东西，也拥有近似政治权威的东西。他有权为了自己的利益使用低等形式的造物。如果他没有犯罪，即使在伊甸园中也本来可以获得相对于妻子和孩子的家长权。他本来可以成为家长，享受对大家庭的权威，所有家庭成员都会承认他的权威；用不着强迫性的法律，也不会存在那样的法律。阿奎那引用了奥古斯丁的话：“上帝无意让祂以自身形象创造的理性生物去统治非理性生物以外的任何别的理性生物：人不能统治人，只能统治野兽。”13他表示对此言不能同意。他这种表态等于接受亚里士多德的自然等级制——父母对孩子有父权，丈夫对妻子有夫权。
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法律的种类
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任何关于法律的讨论都会涉及不同法律的区分，阿奎那对此深感兴趣。他首先提出，存在着永恒法；上帝创造了宇宙，这个宇宙具有理性可达的准则与目的，在创世中就暗含了永恒法。一说世界的法律不可能是永恒的，因为上帝是法律的制定者，世界尚不存在时就已经有了上帝。对此，阿奎那回答说，法律是立法者的务实理性产生的原则，不是立法者向受法律管辖的一方发布的指令。上帝是永恒的，祂创造宇宙的计划中固有的法则也是永恒的。然而，以理性为基础的永恒法和自然法不是一回事。严格说起来，自然法是只有人才能遵守的法律，因为只有使用理智方能分辨出什么是自然法。动物出于生存本能按照行为法则行动只是看似遵守自然法而已。阿奎那同意，没有理性的动物受自然法的指导或管理，但它们不“理解”自然法则，不像人那样自觉地遵守。14至于自然法的内容，阿奎那坚称，它的戒律简单而普适，归根结底四个字：“趋善避恶”；或者是道德黄金律的某种变体：想别人如何待己，也要如何待人，特别是己所不欲，勿施于人。终极法则虽然简单，含义却相当复杂，必须运用常识，在具体情况中使用正当的决疑法进行推理。因此，如果从某人那里借了一件武器，而那人要用武器去反叛国家，那么有借有还这条不言而喻的规矩就不适用了。这类考虑影响到私有财产的合法性，在具体情况中，私有制的合法性在决定个人权利时只能起到有限的作用。
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阿奎那对不同形式的法律提出了又一个区分。犹太人和基督徒由上帝以比较直接集中的方式赐予了法律。这就是神授实在法（divine positive law）。阿奎那并不怀疑犹太人从上帝那里得到了法律，那是旧法。他花了不少力气来解释的问题是：神授实在法是只有一部？还是不止一部？对此有两种回答。可以说，上帝统治全人类，是全人类的立法者，只发布了一部法律。另一方面，基督曾说，他是来发布新法的；这说明有旧法和新法两部法律。阿奎那灵活地腾挪在这个难题的两端之间。说法律只有一部，是因为它由一个上帝赐予；这是19世纪法律哲学家的理论先驱，他们就是从法律的颁布者是单一的主权权威这个角度来解释法律系统的一体性的。说法律不止一部，是因为它是在先后不同的时候，针对不止一个社会提出的。譬如一个人从孩子长大成人，即使他儿时和成年后的相貌大不一样，但他仍然是同一个人。同样，无论是在《旧约》中部分地赐予犹太人的法律，还是后来全部赐予基督徒的法律，都是同一部法律。15
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阿奎那解释了为什么有神授法和永恒法之分。他说，永恒法的依据既有上帝的旨意，也有理智，是任何理性动物的行为标准，但它在神授实在法涉及的许多问题上都没有规定。因此，载于福音书中的神授新法体现了自然法，但反之并不如此。他还依据同样的论点讨论了自然法能否改变的问题。对这个问题正反两方面回答的理由都很清楚：一方面，理智的原则是永恒的，但另一方面，上帝在《旧约》中发出了与自然法相抵触的指示，人定的法律中也引进了自然法所没有的一些内容，例如私有财产制度。所以，全面的回答是：自然法的先验原则是永恒的，它衍生的后果却非永恒；若是为了实现法律的目标而需要增删法规，那么自然法即变化与永恒二者兼备。
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这就涉及到一些经常问到的问题，比如，人能否在没有法律的情况下生活？人制定的实在法是否必须符合永恒法、自然法或神法才算真正的法律？才应得到遵守？要回答这类问题，需要讲清楚人定法律的权威凭借的是什么，它的权威如何受到人须遵守的其他形式法律的制约。中世纪的思想认为，有两种相互矛盾的可能性。一方面，统治者依靠上帝赋予的统治权颁布法律。这是“自上而下”的权威观，在涉及上帝的法律时，（除霍布斯之外的几乎所有人都认为）似乎其他的观点都说不通。根据这样的观点，君主之言即为法律。另一方面，人们常说，统治者制定法律的权力是人民给予的，或者是得到社会同意的。这是“自下而上”的权威观，是对立宪制统治者权威的合理解释。根据这样的观点，法律表达的是政治社会的意志。相对于人定法的权威，自然法的权威必须另有解释；据西塞罗和亚里士多德的理论，自然法的权威在于在确立了实在法的标准。如果人有义务追求自善与共善，那么人也有义务服从为达到善的目标而人为定立的规则。
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这仍未回答自然法对人定法的合法性产生何种制约的问题。阿奎那一直力图适用亚里士多德的思想，而亚里士多德没有关于政治义务的近代观念，也从未清楚地说明过，与自然法不一致的法律是否还算法律。显然，符合常识的办法是，将约束一切理性生物的一般性规则与那些规则在具体情况中的具体要求区分开来。自称法律，却违背了自然法所有根本理念的规则不可能对人有任何（道德上的）约束力，但如果制定规则时是出于诚意，是真心想执行自然法，只是规定不当，那么就应该遵守规则。
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然而，阿奎那的观点和亚里士多德并不完全一致。他和任何信仰基督教的思想家一样，感到有罪的人所处的政治世界与人类堕落前的世界之间存在着巨大的鸿沟；这一观点与古典观点截然不同。他说，在人类堕落后的世界中，人定法起着不可或缺的作用。制订人定法来补充那些管理着人类的其他法，这最起码是有用的——其实他的意思是“不可或缺的”。16阿奎那说法律“有用”，并不意味着他与18世纪或19世纪的功利主义者思想相同；对他来说，法律的价值不止是促进一般意义上的幸福。阿奎那对善的生活的看法更接近亚里士多德，而不是杰里米·边沁。当然，需要记住，阿奎那的美德观以及对“符合美德的好生活”的理解来自基督教，不是古典思想。人定法的目的不光是有序组织人与人的关系，还要使人的行为符合美德。狭隘的功利主义考虑不是没有，但并不是主要的因素。
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阿奎那引用塞维利亚的圣伊西多尔的话说（其实奥古斯丁和许多其他人也说过同样的话），许多人只有在害怕受到惩罚的时候才会守规矩。阿奎那同意，这是确立强迫性法律的好理由。不过，他并未提及现代人会想到的许多其他因素。我们和阿奎那一样，对刑法能有效地压制反社会的恶劣行为感到满意，但大部分人对民法在便利经济活动方面的作用更是欣赏。阿奎那对经济活动兴趣不大；他对赚钱持亚里士多德式的态度，反对以增加钱财为目的进行交易，尤其不齿以高利放贷为生的行为；17他是13世纪的多明我会修士，思维方式与18世纪的古典经济学家不同。虽然阿奎那接受了亚里士多德关于人类因为不能自给自足，所以必须彼此合作的观点，但是他接下来讨论的自足是在符合美德的生活中的自足。人互相帮助的最大意义不是通过合作来满足彼此身体上的需要，而是在于达到“互相管束以获得美德的需要”。18
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法律不公即无效（lex injusta nulla lex）。法律不再能为其目的服务的时候，也同样会丧失权威。阿奎那对财产权的态度就显示了这一点。他采纳了斯多葛派-基督教的观点，认为在自然状态中，没有私有财产。上帝为造福生命将大地赐予全人类，如非人有犯罪的本性，原不需要规定哪些是我的，哪些是你的。阿奎那对经济增长或繁荣兴旺不感兴趣。他和亚里士多德一样，认为人应追求的是“足够”，不是尽可能多。阿奎那谨守亚里士多德的中庸之道；饥饿而死的苦修者和撑胀而死的饕餮一样，都是误入歧途。效益最大化这一现代经济学基础理念所反映的心理，是阿奎那所不能理解的。
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私有财产之美德
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阿奎那关心私有财产的道德性，既有他那个时代特有的原因，也有和我们一样的理由，那就是对穷人的贫困和富人的贪婪的关注。多明我会和方济各会对财产的观点迥然不同。方济各会声称，无论是本会的修士个人还是整个修会都一无所有；多明我会则认为，本会所拥有的一切都属于修会，不属于修士个人。至少按方济各会的正式要求，它的修士从来就比多明我会修士更注重苦修；他们坚信，他们的教会一无所有，仅仅是使用教皇允许他们使用的资源。这个区别十分重要。根据基督教教义，占有欲（amor habendi）为万恶之源；人类堕落之前，亚当可以使用上帝的丰富资源，但不拥有任何东西，因为个人一旦拥有了东西，即可不许他人使用。方济各会这种观点宣传起来自然容易被人接受。
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阿奎那谈到物品和土地私有制的合法性时说，对于财产的一些著名批评言之有理，但也不必认定一切私有均属非法。他的论辩简洁明了、说服力强。上帝是世界唯一的主人，所以，人不可能掌握对外部世界的统治，这种统治与其说是所有权，不如说是主权。尽管如此，上帝还是将世界交给了人类来使用和改善，祂也给了人类对低等生物的统管权。以此推论，人一定有权从外部世界中拿取对他的生活有用的东西。至于个人私有财产的优点，阿奎那援引亚里士多德的观点，指出私有财产比其他种类的财产更高效，因为人关心自己的财产甚于关心公共财产，也因为每个人都知道应对属于自己的东西负责。更有意思的是，他还说，财产在人民中间公平分配，使每人都对自己所得的一份感到满意，这会带来和平；财产公有比私有更容易引起民众的不满。阿奎那提出这个观点时，也许指的是农夫组成的社区，但他更有可能只是想说，如果没有商定的规则，人们会为求私利而你争我夺。19
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另一方面，应尽量做到财产公共使用。阿奎那借了亚里士多德的一项主张，稍加调整来为基督教所用。亚里士多德提出“私有公用”，是为了既不必过斯巴达式的生活，又能保持斯巴达的美德。亚里士多德指的是斯巴达规定所有男性在一起吃饭的军队食堂制度，但阿奎那考虑的范围更广。他从法律旨在促进共善这一点入手，指出既然财产的合法性由法律确定，财产的分配就应该服务于共善，而不仅是财产的合法的自身利益。阿奎那从慈善的角度来阐述财产的共同使用；一个人可随意使用自己的财产，但在别人陷入困难的时候要拿出财产来帮助别人。如果某人一毛不拔，对别人见死不救，他对财产的所有权即告无效。这个观点与柏拉图和亚里士多德感兴趣的斯巴达食堂关系不大，与现代福利国家的道德观却很接近。
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