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帕多瓦的马西利乌斯
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帕多瓦的马西利乌斯对教廷的宣示发动的攻击更使教廷及其拥护者怒不可遏。马西利乌斯在《和平的保卫者》中对教廷的攻击洋洋洒洒、长篇大论，他后来撰写的《和平的保卫者（小卷）》和《帝国的变迁》也以较短的篇幅攻击了教廷。马西利乌斯在13世纪70年代晚期出生于帕多瓦。他所属的马伊纳尔迪尼家族名声显赫，是律师之家，但他选择了学医。他年轻时默默无闻，但1313年担任了巴黎大学的校长，按常规任期三个月。在那之后，他经常受雇为维罗纳的德拉·斯卡利亚家族和米兰的维斯孔蒂家族办事。无法确知他是何时开始撰写《和平的保卫者》的；一般假定是1315年左右。该书于1324年匿名出版。他的作者身份被泄露后，他觉得留在巴黎太危险了——教皇和法国国王已经讲和，所以如果教会对他不利，不能指望世俗当局会出手帮他。于是他逃到了神圣罗马帝国皇帝，巴伐利亚的路德维希的宫廷。马西利乌斯参加了1327——1328年间路德维希有始无终的意大利之征，一度曾任路德维希派驻罗马的副执政官。他与皇廷的关系一直非常紧密，但他在14世纪30年代期间并未发挥多大影响。1340年左右，马西利乌斯写了《和平的保卫者（小卷）》，目的是帮路德维希为他的行为辩护（路德维希解除了蒂罗尔伯爵夫人的婚姻，将她嫁给他自己的儿子），也是为了重申《和平的保卫者》的主旨思想。之后不久他就去世了，卒年大约是1342年。
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《和平的保卫者》堪称巨著——有的译本长达500页。它激烈地反对教廷，约翰二十二世教皇还没读过即宣布了它的五大异端罪名。它首次提出了一种世俗权威的理论，将世俗权威与它所描述的精神权威仔细地区分开来，还提出世俗与精神领域中的权威均以和谐治理的原则为基础。几乎具有同样重要意义的是，他还提出了作为和谐治理概念依据的代表性理论。这本书为谁而写（cui bono）的问题如同大部分政治理论著作一样耐人寻味，但更加不易厘清。虽然马西利乌斯为巴伐利亚的路德维希效力多年，此书也是献给他的，但它是在路德维希1328年成为神圣罗马帝国皇帝之前写成的。卢森堡的亨利在1313年去世后，继任者人选经过了10年内战方才尘埃落定。《帝制论》反对教廷，拥护帝国；《和平的保卫者》反对教廷，却不拥护帝国，不过后来的《和平的保卫者（小卷）》和《帝国的变迁》肯定是拥护帝国的。
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《和平的保卫者》从否定的角度立论，论述了反对教皇对教会的绝对权威，和反对教廷在世俗政治中作用的观点。马西利乌斯的理论既不反神职人员，也不反教会。这部篇幅巨大、说理紧凑的著作力证世俗权威应以被统治者的同意为基础；表达同意的手段是意大利城邦以及北部欧洲的城市所熟悉的代表机制。马西利乌斯更大胆的论点是，既然这个方法被用来治理城邦和王国，那么也应用来治理教会。这一论点尽管被约翰二十二世教皇视为异端邪说，其实并非全无先例。早期教会为解决教义和其他方面的问题举行过无数次公会议，其中有一些——比如尼西亚会议——特别出名，因为在那些公会议上讨论解决了一些影响深远的棘手问题，比如三位一体的本质。公会议大多由世俗统治者召集；至于这对教会的治理有何影响，人们见仁见智。一个无可辩驳的事实是，任何教皇都不喜欢遵从公会议的决定，都不喜欢教会会议只能由世俗统治者召集的主张。
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马西利乌斯的创新不在于声称与众多代表接触互动的政府制度可以解决许多实际问题，而在于他引伸了亚里士多德的政府理论，提出权力只有建立在民众同意的基础上才有道德合法性。他也许是利用这一观点作深入阐述的第一人。等级主义和平民主义的权威理论至少在理智的层面上可以调和，这并非新鲜主张。许多思想家都认为，权力产生于社会，然后赋予统治者，这与查士丁尼关于权威源于人民，无保留地转给皇帝，并且不可收回的论点异曲同工。查士丁尼是绝对君主，但主权在转到他手中之前是由人民所有的。根据伪造的《君士坦丁赠与》所体现的理论，对帝国的主权原来属于君士坦丁，由他转给了教皇，教皇又责成他管理帝国的世俗事务。完全可以说，开始时权力“在于人民”，从人民手中转给了皇帝，然后由皇帝转给了教皇，再由教皇下放给皇帝。另一种说法是，上帝是唯一的权威来源，但只有当君主清明正直、受人拥戴、治理有方的时候，上帝赋予统治者的权力才有效。选举在天主教教会这个等级森严的机构中十分普遍，可以将其理解为上帝通过启发选民来表达祂的旨意的过程：人民的声音即上帝的声音（vox populi, vox Dei）。权威属于上帝，只能通过人民的声音来发现上帝将权威赋予了谁。还有一种理论是纯粹的神权理论，认为上帝不仅是权威的来源，而且还直接指定尘世间的统治者。
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马西利乌斯的《和平的保卫者》分三部分，第一部分论述的是他认为不言自明的事实，即人组成政治社会是为了过自足的生活。国家（regnum）是结社的最高形式，因为只有它能达到自足。这完全是亚里士多德的观点。他还提出，人为了生活而结社，为了好生活而实施政治，这个观点同样来自亚里士多德。阿奎那也采纳了亚里士多德的观点，但只到此为止。马西利乌斯则更进一步。终极自足只有在死后才能达到，但“社会幸福”就是尘世的自足。他提出的另一个观点与亚里士多德毫无关系，并且会使阿奎那愤怒不已，那就是，教廷构成了对和平与社会幸福的一大威胁。在《和平的保卫者》中，他开宗明义，说该书的目的是展示一个造成纷争和混乱的原因；亚里士多德不可能知道这个原因，因为它在他辞世很久之后才出现。11马西利乌斯从职能的角度对政体的各个组成部分进行分析，这也是在亚里士多德思想基础上的进一步发挥。他说，政体的主要组成部分是司法、军事和宗教。亚里士多德在《政治学》第一卷中分析政体的时候，将它与更加有限的结社形式区分开来。马西利乌斯的分析方法则是对亚里士多德的方法的延伸。马西利乌斯认为，世俗统治者负有宗教的职能，因为他必须既保证民众的实际福祉，也维护民众的精神健康。宗教职能是任何运作有效的政体的职能之一。这个思想并不出奇。亚里士多德在设想理想政体的时候就讨论了设立神职人员的问题，马西利乌斯还援引西塞罗的话，说成功的政体需要组成合宜的神职人员阶层。但是，他对不同种类的权力和机构职能的分析标志了今人所谓机构分析的开始。
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马西利乌斯先是为他所谓的“温和”统治提出辩护。12他说，“国家”一词有好几个意思，都包含在亚里士多德的论述中，而他要讨论的是“温和”政权的共同之处。温和的君主制并非异想天开。温和政府不仅限于现代意义上的有限政府。根据有限政府的现代概念，有些事情政府无权去做，国家的强迫性权威只在有限的范围内才有必要，才有效，超越这个范围之外，国家的权威即鞭长莫及。中世纪思想家当然认为，有些事情政府无权插手，但那些事情主要属于宗教范畴；如果统治者命令人民否认基督，就坚决不能服从他的命令，如果统治者要带领民众背离真正的信仰，他就丧失了统治的权利。但是，亚里士多德的学说被重新发掘出来后，中世纪思想家的著述均遵循目的论的框架，这意味着，他们通常不把民众的权利与统治者的权利相比较。政府的任务是尽力为善。他们在辩论中常说，某个具体的统治者不能采取某种行动，因为那项行动违反了约定俗成的习惯和国家的法律；但民众有权限制任何形式的政府的权威，这个观念是中世纪思想家所没有的。马西利乌斯说，“温和君主制”必须依法行事，亚里士多德在捍卫“法治而非人治”的思想时，也提出了同样的主张；但马西利乌斯没有现代人的观点，他不认为生活中有些领域是法律无法规范的。
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马西利乌斯的思想与现代观点的区别影响了他对代表性机构和选举制度的解释。在现代世界中，这样的机构和制度是工具，用来确保政府为自己的行为负责，不致越界滥权。马西利乌斯却不是这样解释；他认为，代表性机构和制度的目的是确保最明智的人成为统治者。细想之下，可以清楚地看到，选举和有限政府之间没有必然的联系；一个人能行使何种权威是一回事，他如何获得权威则是另一回事。教皇靠选举产生，但宣称拥有绝对权威。马西利乌斯想要的是明智的政府，不是有限的政府。19世纪和20世纪的独裁者也是通过公民投票获得了权威的。马西利乌斯想要温和的统治者，而不是独裁者。智者是温和的，开明的制度安排是为了确保产生明智的统治者。他在《和平的保卫者》第一部分中通篇讨论的题目就是如何保证智者得以掌权。
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马西利乌斯心目中的选举和我们今天的选举不是一回事。他说，公众同意是政府的“有效成因”；也就是说，社会同意接受治理，这才产生了政府。他还说，法律之所以成为法律，就是因为社会一贯的同意。许多读者觉得他这些论点非常大胆。其实，这些论点在他之前就曾以别的面貌出现过。稍加推敲，就能挖掘出西塞罗观点中类似的意思；但是，马西利乌斯强调自愿性，这一点与众不同。他主张，一贯的同意对合法性至关重要。治理良好的政体按人民的意志，在人民的同意下为了共善制定法律；这个思想并不出奇，它是罗马人塑造自我形象的一个中心内容。马西利乌斯问，谁的同意才算数？又自答说，每一个人的同意都算数，除了坏人和蠢人，还有穷得对社会无足轻重的人。这就更突出了人民同意的因素。拥护贵族制和等级制的人总是说，大众即是坏人和蠢人。对此，马西利乌斯反驳道，“多数公民在多数时间中既不坏也不蠢。”他引用亚里士多德的话说，公民尽管自己没有能力制订立法，但如果把立法提交给他们，他们能够判断立法的优劣。13
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马西利乌斯为论述民众同意是合法性的基础，引用了亚里士多德的理论作为依据，但他对那些理论的解释可能会使亚氏本人大感意外。然而，他对亚里士多德关于共和政体（即由众人，而不是“指定的一群人”，参与的好政府）的论点的转述却是准确无比。他虽然在书的开头立论大胆，但是并未提出有关“民众同意”的民主概念。他和其他人一样，认为集思广益强于一人独断，明智的统治者需要谋士建言，最好的政府需要许多人的参与，用现代的说法就是多人统治（polyarchy）。14这个观点支持像帕多瓦这样的意大利城邦的政府形式，也支持其他地方的议会制或理事会制的政府形式，还能用来论述应该将这类政府形式适用于世俗国家以外的机构，比如教会。无论如何，统治者和政策越是直接由人民选择，得到的支持就越大。这里的“人民”指的是足够的人，特别是足够的有一定重要性的人，可以造成有代表性的强大公共舆论。为了表达“足够的合适的人”的意思，马西利乌斯用了valentior pars这个说法，严格按字面翻译就是“更有力量的部分”。他并非鼓吹多数人的意志对全体人民有约束力，而是说要让足够多的重要的人参与。“足够多”可以指很少的几个人；在神圣罗马帝国皇帝的合法性的问题上，选帝侯就足以构成valentior pars。马西利乌斯曾深深受惠于当选为皇帝的巴伐利亚的路德维希。也许就是在马西利乌斯的影响下，七位选帝侯中有六位在1338年宣布，皇帝的头衔由多数选帝侯决定，无须教皇的批准。这一观点载入了1365年的金玺诏书。
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所以，马西利乌斯的论点是，确保“温和”政府的办法是由合法的统治者统治自由的公民；公民指积极参与国家事务的人。这与亚里士多德关于共和制的理论十分相像，只是马西利乌斯几乎总是只谈确保温和的一人统治。在亚里士多德的共和制中，公民参与“统治别人也被别人统治”，马西利乌斯却大谈特谈“温和君主制”，使人觉得他只关心如何确保一人统治得到社会中比较富裕、明智和稳健的成员的同意。
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当然，马西利乌斯撰写《和平的保卫者》主要是为了攻击他的头号敌人——教廷。虽然他在书中论述了合法的国家权威的一般性理论，但他花了三倍以上的篇幅对教廷的政治权力发动猛攻。他的论述说理透彻、言辞犀利、详尽无遗、说服力强。没有被他说服的人则恨他入骨；天主教教会至今对他充满敌意。在攻击教廷自称拥有权威的说法时，马西利乌斯从此说的源头入手，那就是基督赋予了圣彼得捆绑和释放的权力。他不是提出基督并未仅仅赋权给彼得的第一人；其他人也曾说过，基督将此权力赋予了所有使徒。如果所有的主教和神父都是使徒的继承者的话，他们就应该分享教会的权威，这就是鼓吹教会治理应采取公会议形式的主张。15在驳斥了教廷自称集大权于一身的论点后，马西利乌斯意犹未尽，进而辩称，教会无权拥有它手中的大量财富。他和激进的方济各会一样，说早期教会时，使徒靠追随者提供食宿，那才是14世纪的教会应当采取的恰当方式。
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马西利乌斯在此基础上提出的观点相当激进。他说，教会没有合法的强迫性权力。他和几乎所有人一样，认为强迫的权力是立法能力最实质性的标志。如果教会没有强迫的权力，它就不能立法。这意味着教会法规严格来讲不能算是法律。教会对教众具有大家都同意的权力，即开除教籍的权力。然而，马西利乌斯之前和之后的人都认为，教会有权要求世俗当局对被开除教籍的人实施进一步的制裁，马西利乌斯却不同意。即使是开除教籍这种有限的制裁也属于教会，而非教皇。马西利乌斯对教廷声称拥有世俗权力的最后一击是决定性的。他说，基督赋予门徒的权力是教诲和劝告的权力，不是统治的权力。这是一个全新的观点。它非常接近350年后约翰·洛克在《论宗教宽容：致友人的一封信》中提出的关于教会本质的观点：教会是自愿的组织，由成员一致的信仰所维持；它的目的是使成员敬神，并就信仰及其对行为的要求彼此鼓励启发。洛克没有说教会必须安于贫穷，但马西利乌斯的论述为此提出了根据：教会宣扬贞洁、脱俗，蔑视尘世间的享乐、肉欲和魔鬼，如果它拥有财富，它的道德权威就会大打折扣。
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巴尔托鲁与意大利城邦
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意大利北部和中部的国家及城市与英国和法国这种独立存在的王国不同，至少名义上是神圣罗马帝国或天主教教会的附属。实际上，它们极力抵抗名义上的主公试图对它们加紧控制的努力，特别是历任皇帝对伦巴第实施权威的企图。对当时的人来说，分析意大利中部和北部城邦的政治安排和法律地位殊为困难；那些城邦的历史和政治无法准确描述。各城邦一会儿靠教廷的援手反抗皇帝对它们独立的侵犯，一会儿又在皇帝的帮助下反对教廷，有时还利用希望浑水摸鱼的外来者的支持来对抗所有其他各方。这些发展令人眼花缭乱、不辨所以，但那些城邦的艰难处境显而易见。意大利王国（regnum Italicum）的版图包括9世纪和10世纪被伦巴第人所征服，又被德意志各王公在教廷的敦促下解放的地区。严格说起来，大部分城邦及居民属神圣罗马帝国管辖；教会辖地及居民属教廷管辖，这是因为帝国把宗主权授予了教廷，由教廷对教会辖地实施直接统治，或通过指定代理人——“教皇代理人”——进行统治。对本书而言，重要的是米兰、比萨、阿雷佐或佩鲁贾这些城邦的法律管辖权源自神圣罗马帝国皇帝的普遍主权，但皇帝对它们行使的权威却微不足道，甚至名存实亡。
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从12世纪开始，大多数名义上由皇帝统治的城邦都已不受皇帝的有效控制，也不想受皇帝的控制。每个城邦都对自己的行动自由视若珍宝，对邻近的城邦都没有好感。皇帝为强行实施权威而发动征伐的时候，这些城邦就联起手来合力拒敌。没有这种威胁的时候，它们之间就彼此竞争，互不信任，与1500年前的古希腊城邦毫无二致。12世纪之后的几个世纪内，这些城邦在历任教皇的帮助下，挫败了腓特烈·巴巴罗萨、腓特烈二世以及后来的皇帝对它们独立的威胁。教皇的意图显而易见；如果来自德意志的神圣罗马帝国皇帝控制了西西里王国和意大利王国，就对教会辖地形成钳形包围。没有人相信教皇会因为别的理由而关心这些城邦的独立。城邦自己的思想更有趣些。它们声称是在捍卫自己的自由，说那些自由本是罗马共和国公民所享受的，但随着罗马共和国变为罗马帝国而丧失掉了。这最起码意味着，这些城邦是真正自治的，有权自己制定法律。这说明它们享有对帝国的法律独立，并且有制定法律的能力。后面我们会看到，萨索费拉托的巴尔托鲁是如何论述城邦理应享有这项权利的，但如果只看表面，对立法权持严格条文主义观点的人会认为，这些城邦不是主权国家，皇帝不过是暂时将立法权下放给了它们。
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根据查士丁尼的《学说汇纂》，全世界只有一个合法的立法者，那就是皇帝，所有其他的立法者必定都是获得了皇帝的默许。这种狭隘的解释荒唐之至，等于是说，法国和英国的法律制度或者是皇帝施予的，或者是篡谋得来的。但是，皇帝宣称自己对意大利城邦拥有权威，依靠的就是这一点，完全不顾它是多么无法自圆其说。不过，皇帝也遇到了难题。为了对付城邦，皇帝拉起法律的大旗，研究教会法规的律师却宣布，教皇的法律权威高于皇帝的权威。教会法律师也许同意，城邦没有自主的立法能力，但他们宣称，皇帝只有被教皇加冕后才获得立法能力；这正是马西利乌斯和但丁大力否认的一点。
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城邦需要对自身法律地位有一套清楚连贯的叙述，需要确定自己的主权。它们也需要建立与自己的行政和经济目的相适应的政府形式。11世纪期间，它们重拾了罗马共和国早期的许多做法，特别是规定执政官任期简短，以防出现独裁暴政。古罗马人赶走了国王后，采用选举执政官的做法，任期只有一年。比萨、米兰和阿雷佐开始时也设立了执政官。这些城邦在许多方面都真正恢复了古时城邦的旧制。它们生存的一个重要条件是它们控制着周边的乡村地区；农夫（contadini）不是封建领主的佃户，而是拥有自己田庄的小农，或者是租种住在城里的地主的土地的佃农。12世纪的观察家特别注意到，意大利城邦没有法国、德意志和英国那样的大封建领主。这种情况一经改变，就破坏了城邦政治制度的基础；商业钜子和银行家靠财富获得了贵族地位，财富加地位又带来了权力。城邦开始遇到了与古时前辈同样的问题：一方面要防止暴政，另一方面又要避免阶级斗争和没收富人财产的举措。它们为了防止暴君出现而采取的办法带来了必然的负面效果：领导人频繁更换，造成朝令夕改；竞争职位导致拉帮结派与零和政治。
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为给领导人出谋划策，各城邦几乎无一例外，都成立了理事会。城邦的最高长官“波德斯塔”（podesta）施政需要理事会的同意。通常的安排是建立双层理事会，一层成员众多，公开举行会议，除了否决权外没有多少别的权力，另一层成员较少，会议不公开，负责制定政策。派系分裂的痼疾无法解决，除非牺牲城邦视若珍宝的自由。各城邦想要——或后来认识到自己需要——罗马人的自由，这意味着它们需要稳定的宪政政府、法治、其他权威机构的独立，和城邦的壮大。它们发现，正如在罗马发生的那样，贵族之间争夺权位的派别斗争最终均导致一人统治，这或者是因为大家斗得筋疲力尽无奈接受，或者是由于大家公认这是最好的办法。最伟大，也是最成功的城邦威尼斯早在1279年就形成了世袭的商人贵族制。除它以外，所有其他城邦最终都落入世袭的公爵或伯爵的统治之下，而那些公爵和伯爵要维持自己的地位，又常常须依赖强大的外部势力，如教廷、神圣罗马帝国，后来还有法国或西班牙的君主。有识之士都看到了意大利城邦与古希腊城邦的相似之处，也推测它们以后的遭遇恐怕也和古希腊城邦在马其顿和罗马手中的命运相去不远。
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然而，意大利城邦的命运并非注定不变。15世纪末期，马基雅维利这位敏锐而热烈的政治家兼思想家希望君主论能重新动员起民众的激情参与，建立新的罗马，他这并不是愚蠢的空想。不管人们如何评价马基雅维利的希望，从11世纪到16世纪早期这四个世纪之间，古代政治生活的一些方面，无论是好是坏，都在意大利城邦重新焕发了生机。鉴于城邦的政府制度，马西利乌斯在分析温和政府的时候参照了亚里士多德的《政治学》当不令人惊讶。既然马西利乌斯反对教廷自称拥有世俗权力，批判教廷对财货的贪婪，那么他大力反驳教廷的辩护士对《圣经》经文的解释也顺理成章。使现代读者困惑不解的是，14世纪和15世纪的作者为何如此重视民法对意大利城邦合法性的意义。其实并不奇怪；现代美国政治纠缠的合法性问题并不比那时更简单。不仅教会法规和民法的交集需要用法律予以澄清，而且不同城邦的不同做法也需要靠法律确定解决的办法。受过最好教育的意大利人都必须学习教会法规和民法，政府运作和商业活动都非常需要这方面的知识，所以他们学成之后绝不会无用武之地。
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法律理论家中最著名的是萨索费拉托的巴尔托鲁。他生于1313年，卒于1357年。可以说他天生注定要做法学教授；他在佩鲁贾和博洛尼亚求学，学业完成后到比萨教书，后来又去了佩鲁贾，在那里才43岁就英年早逝。他撰写长篇论文，评论罗马法的许多方面和查士丁尼《民法大全》的大部分内容。时至今日，他仍被视为法律冲突研究的伟大的奠基者。政治理论家主要注意的是他关于暴君制的一篇短小精悍但影响巨大的文章，但他关于半自治城邦法律地位的观点也非常合情合理，他的许多思想在几个世纪后备受重视。巴尔托鲁的立场简明直接。来自德意志的神圣罗马帝国皇帝丧失了对北部意大利城邦的实际控制。真正的君主既有实际权力，也有使他名正言顺地行使权力的法律权威。如果自诩具有法律权威，却长期无人理睬，那么这种宣布就没有任何意义。这听起来很像后来的法律实证主义；那种理论认为，任何地方的法律都是由当地确立的立法过程来定的，而立法权力的合法性则靠法律的有效性来确定。巴尔托鲁的立场没有那么绝对；他专攻罗马法，认同只有罗马公民的继承人才有权立法的主张，因为罗马法就是以他们的名义制定的。除英国以外的大部分欧洲国家均采用罗马法，在民法于18世纪末以及后来的时期内得到编纂之前，那些国家的法律制度得以维持，巴尔托鲁厥功至伟。
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虽然各城邦对皇帝的宣示可以置之不理，但在政治实践中，并非每一个城邦都能自我治理，而不必宣布（或承认）对包括皇帝在内的某个主公效忠。那些城邦并不都是巴尔托鲁优雅地称为“自己做主的城邦”（civitas princeps suae）那一类。巴尔托鲁撰著时，罗马涅地区的许多城邦都自愿或被迫承认教皇为领主；而巴尔托鲁出生时恰逢卢森堡的亨利率兵入侵，差一点就夺回了对意大利王国的统治权。主权分享的问题论述起来困难重重；民法建立在查士丁尼《学说汇纂》的基础上，并且不接受将习惯本身作为法律来源的主张。对于后世历史学家的崇拜钦佩，巴尔托鲁当之无愧，虽然他的著作充斥着艰深的技术性论述，读来令人头痛。
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他题为“城邦的政府”的短文很有意思，主要有两个原因。第一，它从亚里士多德学说的角度叙述了城邦的政治，解释了城邦如何能够成为自主的立法实体：只要人民自己制定法律，城邦即成立。这反映了西塞罗的观点，认为共和国必须有公民，而追求公民的利益须采用宪政手段。巴尔托鲁还采用了西塞罗为好国王必须奉行的正义下的定义：“他必须始终不渝地致力于使每个人得其应得。”巴尔托鲁与阿奎那和马西利乌斯一样，把亚里士多德的意思解读为：如果能实现的话，君主制政府绝对是最好的政府形式；为了同样的原因，在保证和平与秩序方面，一个人的统一意志要比许多人的统一意志更加有力，因为后者是靠不住的。他捍卫的是“君主制式”的政府：“王权”涵盖一人统治的许多形式，从君临天下的皇帝到统治着一个城邦及其周边地区的公爵或伯爵。
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巴尔托鲁的许多论点对读过亚里士多德的人来说并不陌生，但他有自己特别的目的。他重新启用了亚里士多德共和制（politeia）的概念，提出了policratia，指大部分有公民资格的人都积极参与，旨在促进共善的政府。巴尔托鲁出于常识，热心支持在可能的情况下建立平民政府；在这样的政府中，行使绝对权力的既不是富豪也不是穷人，而是与城邦的命运利害攸关的民众。他和亚里士多德一样，提出了六种形式的政府，还有第七种亚里士多德的论述中所没有的“怪物”，下面很快会谈到。政府形式的划分也是按照亚里士多德的原则确定的。好的政府形式旨在实现共善，坏的政府形式只为统治者的利益服务；最好的形式是君主制，最坏的形式是暴君制。意大利到处是最狭义的暴君，即以非宪政的手段获得权力的僭主。显然，最紧迫的问题是如何避免由自私自利、无法无天的一人统治者构成的暴君/僭主统治。
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巴尔托鲁以律师的眼光看待合法性的问题，认为选举产生的王权最接近神意。这个思想出自他对僭主安插家人，形成世袭统治家族的做法的反感。至于统治者如何能够达到他确定的睿智公正的高标准，巴尔托鲁借用了罗马的吉莱斯（原名埃伊迪乌斯·科隆纳）[3]令人信服的观点：一人统治者需要明智的建议、聪睿的谋士，还需要一个独立的理事会来使他保持明智和诚实。既然统治者必须始终坚持公正守法，汲取集体智慧对他来说就特别重要，但是城邦的团结需要有一个单一的权力中心——这在意大利城邦中最为明显。
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