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这些情势终于使人对传统的教会与国家关系的看法产生彻底的反动。宗教战争愈演愈烈，使越来越多的人觉得所有的宗教狂热主义都是不堪忍受的罪恶，因此企盼专制国家绝对主义（state absolutism）的出现，认为这是重建社会秩序的唯一方法。法国有一群职业政客（Politiques），是极具影响力的作者，其最明显的特色即是他们相信，为了政治的和谐，人类必须容忍宗教的歧异。许多身历当代邪恶罪行的他国公民也有同样的信念，他们认为，若现存各教会能接受劝告，做国家政策的附属与辅助工具，不因教派争端或征服异教徒的狂热而破坏和平，则或许还能为人们接受，成为维持现有秩序的有效堡垒。假如时下各执己见的教会能够满足于做私人的忏悔机构，各自为本会的教友服务，不坚持有权决定公共政策，则或仍可各行其是。不论如何，这些互相争议的教士却绝对不能因干预国家主权而造成杀伐与破坏。经过一个世纪多的浩劫以后，教会的政治声望已告破产，其后人们遂永远对教会抱持不信任与怨恨的态度。十八世纪启蒙运动的许多领袖人物反对教会不遗余力，并且大力强调宗教宽容的美德，这便是宗教战争对人类心灵造成深刻、恒久影响的一个表征。这段时期的记忆使现代人对教会产生某些最苦涩的制约反应。有过这样的经验以后，是否容许教会和国家并肩成为西方社会的统治者，已不问可知。
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此一新精神的胜利表征乃是《威斯特伐利亚条约》（Treaty of Westphalia），这条约确定了“主权在国家”的原则，结束了宗教战争的时代。世俗王侯有权决定境内的官方宗教，再度正式获得肯定，为了社会和谐，这权利是用愈来愈宽容的精神来行使分歧的各教派，只要不妨害公共秩序，都可以生存下去。当权的教会虽仍旧发挥重要的社会功能，但是此时王侯已有足够的权威防止它们独立行动。在新教国家，王侯本身往往就是当权教会的领袖，指导宗教事务的方向。天主教国家的王侯因为有教皇的存在，无法和新教王侯有同等地位，但是他们对宗教阶层的控制却几乎一样彻底。他们强从式微的罗马教廷手中获取任命教职与管理其他教会事务的权力，甚至最虔诚的天主教王侯也会毫不内疚地利用他们的地位与教廷讨价还价，获得教廷的让步。教士虽然仍能影响虔信统治者的行为，但是这大都是个人的影响，再也无法以有效的社会制裁来强迫王侯听从。
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宗教战争期间及其后，世俗的创造活动都特别繁盛，西方文明虽然在中古后期便开始显出科技成就的天赋（例如时钟以及复式簿记的发明），但是对教堂建筑与其他宗教事务的首要关怀，却使西方把精力耗费在彼世的事务上。十六、十七世纪，这些精力渐渐转移到世俗目标。西班牙、葡萄牙和伊斯兰教徒冲突了数世纪，新近才打败对手，其十字军热情在征服与探险的浪潮中得到发泄，这些征服与探险使西方世界得以掌握新大陆的资源，为近代帝国主义奠定基础。新教改革拒斥修院制度，坚持世俗使命有其宗教重要性，因此促使成千上万的修士与修女重回凡尘，并赋予他们热情的决心要解决世间问题以更荣耀上帝。宗教战争之后那段期间，这种关怀变得更显著。教会在失去社会领导地位的同时，也失去吸引有才能、有雄心者为其服务的能力，渐增的漠然态度代替了宗教热诚，世俗事业成为几世纪以来基督教生活经验所累积的紧张与精力的最佳发泄之途，结果加强了文艺复兴人文主义的精神，并且为惊人的科技发展立下基础。中古的西方文明较为拙劣贫乏，无法和同时代世界其他文化中心的物质财富相比。而到十七世纪末，西方却已经显示出可以当仁不让地继承这个世界的精力与资财丰富的特质。
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世俗企业精神最早是表现在建立合理的国家官僚体系上。宗教战争期间，缠斗的宗教团体的生存完全依赖王侯支持者的攻击力与防御力，因此如何以最高效率来运用军事及其他资源乃成为一个最重要的问题。也因此，当时大部分宗教精力都耗费在改良军事技术，以及用合理的财政与行政程序来支持战争的工作上。由于加尔文教派特别坚决要在人世建立上帝的王国，他们在这方面也特别成功。他们建立了政府效率的标准，任何一个国家若忽视此效率，结果只有自取灭亡。宗教战争结束时，西方社会已民穷财尽，必须以全副精力与决心将国家的资源用于重建工作。有良心的王侯试图全力鼓励工商业，以使饱受战争蹂躏的国土恢复元气增进繁荣。对这些事情的关注，导致新的行政科学与经济学的发展［就是重商主义（mercantilism）及重商财经主义（cameralism）］；设法使国家官员的行为导向合理途径，使他们能完成既定的目标。由于其所带来的机会之吸引，有雄心、有才干的人遂被网罗到王侯的行政体系中，为其服务。因此，十七世纪末，有效率有训练的官僚体系已奠定基础，日后成为近代国家的特殊力量。
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然而，国家权力崛起的直接成就虽然辉煌，从长远的角度来看，却也威胁到西方文明的基础。如今教会不能再约束世俗权威的活动，西方世界再度面临一个古老的问题——在面对权力广大的官僚体系时如何维持有效的法治？如博丹这样有影响力的政论家或许会坚持，从传统政体的角度来看，即使独立君王的权威也要受法律约束。法律原则除非能够实际执行，否则便无甚价值；然而，以当时那种社会情况而言，很难有人能抵抗君王的违宪行为。罗马帝国固然尊重宪政传统，但是这也不能阻止它发展成羽翼丰满的官僚专制体系。十七世纪欧洲政治情况也隐含着类似发展的可能。由于专注于行政效率，干练的君王总想侵犯臣民所拥有的一些麻烦而不合时宜的权利；贪欲及野心也会驱使他们走上这一途。罗马法包含一些绝对主义的条文，这些条文事实上等于赋予王侯无限的特权，只要诉诸这些条文，王侯很容易就可以为国家想做的任何事找到法理上的借口，结果使王室绝对论迅速发展，一度甚至可能消灭西方文明构成基石之一的法治思想。
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对许多人来说，这种发展也并非不受欢迎。经过一个多世纪的浩劫与混乱，只要能获得和平，不论任何代价都是很吸引人的；而确保和平的唯一方法似乎就是使国家强大，使所有歧异分子都不能再与之抗衡或挑战。文艺复兴时代的意大利情势纷乱，各种共和派系与小暴君之间无休止地互相争斗，马基雅维利（Niccolò Machiavelli）便曾因此采取了异端的政治观点。马基雅维利深信创造并维持有效的政治秩序是人类生活中所能达到的最高目标，因此，他可以牺牲任何法律或道德原则来达成这目标。一个多世纪以后，英国的长期内战也使霍布斯（Thomas Hobbes）获致类似的结论，在他看来，唯有让一拥有主权的国家掌握绝对的、无条件的权威，才能维持最低限度的人类生活秩序。霍布斯与马基雅维利同样都明白表示政治行为不必受道德与法律约束，这样的观点和传统西方政治思想大相径庭，而当时多数人都不能接受这种与历史迥异的看法，所以两人得到的评价是毁多誉少，但是有许多在理论上弃绝他们观点的人，却有心按照他们的说法去实行。要把这种事公开说出，诚然是尴尬、不智的，但是恐惧与民穷财尽却逼使大多数欧洲国家走到一个临界点，只要能换取最小限度的和平与秩序，宁可接受国家的任何举措。这种心理便是十七世纪绝对专制论的基础。
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然而，西方的二元传统也根深蒂固，不经过一番挣扎不会消逝。人们虽然或明或暗地承认教会再不能保障法治，但是用新的、纯粹的世俗二元形式取代旧秩序的可能却仍然存在。中古教会的权力在于它能动员社群的道德共识（moral consensus），来对抗国家的军事与行政权力，那么，社群是不是也可能于世俗而非宗教的领导下针对公众事务而达成有效的共识？社群能否不援引教会阶层而将此共识组织起来，控制政府行为？这些便是十七世纪政治发展所引起的一些问题。西方教会与国家乃是分立的制度，传统西方文明便是在社会二元论上运作的；如何以纯世俗制度为基础来保存这个二元体系，便是近代政治的课题。
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为了解决这个问题，十七世纪的政治理论家遂极力强调自然法（natural law）的概念。“就其身为理性存有之能力而言，所有人皆能针对社会生活的方法与目的达成共同协定”，这个观念早已深植于西方政治传统中。这观念发源于古代，然后与天启宗教的一些特殊教义一起融入中古教会的重要训示中。当教派纷争使人类无法对宗教启示之内容有一致见解的时候，自然便成了维系社会统合的唯一力量。因此，有责任心的政治理论家便得更加倚重此一观念，以约束政府的滥权。为了抑制国际战争的野蛮残酷，诸如格劳秀斯（Hugo Grotius）这样的人遂逐渐发展出“国际法”（international law）的理论，这个理论的基础是世俗的统一理性共识而非天启宗教的分歧教条，对各教派的信奉者具有同等约束力，因此可被人接受。像普芬道夫（Samuel von Pufendorf）这样的宪政理论家也引用类似的方法，界定国家行为涉及臣民权利的内部权限。这些理论家希望用这种方式使近代国家从有组织的教会束缚中解脱后，仍能为社会的道德共识所约束。
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然而，仅强调自然法本身却不足以确保西方二元体系的维持。同样的学理在古代曾对有良知的皇帝［如马可·奥勒留（Marcus Aurelius）］产生强大的影响，但是却不足以遏止官僚绝对主义的成长，十七世纪欧洲的情形也大抵类似。几个世纪以来，共同的基督教信仰已帮助人类对“政治行为的道德界限”发展出一个相当一致的看法。所形成的共识已相当强大，足以影响政府的行为。三十年战争以后的文明战争，其道德标准已有显著进步，证明当代政治理论家倚重自然法权威的看法并没有错。然而，社群的道德共识如果要生效，社群（别于政府而言）本身却必须要有能力通过依法组织而成的机构来行动。在中古时代，教会的各种机构曾为具道德感的社群提供了从事有组织行动的基础。如今，教会已无法发挥此一功能，必须再建立一个类似的世俗组织，以使社会动员道德力量来对抗官僚政府的权力。
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很幸运，中古后期已跨出创造这样组织的第一步。中古君王也和近代的君王一样，经常为超征税收而伤脑筋。若要中古邦国的原始行政单位去直接抽税，势必使这些行政单位疲于奔命，因此，唯一的办法便是把抽税的责任交给拥有足够财富与影响力的人，让他们直接去向拥有产业的人收税。这造成了一种习俗，即定期召集封建贵族、教会、特许城市（chartered cities）的代表与其他富有阶级开会，逼使他们以各自阶级的名义同意国王征收特别税。渐渐地，邦国的正常运作愈来愈仰仗这些定期的授权，被征召的代表也很快就发现他们可以趁应允缴税的同时向国王争取具体的让步。的确，中古议会（medieval parliaments）的权力根本无法与近代的议会权力相提并论，管理公共事务的基本责任仍然落在君王的行政官员身上，而且即使是最无能的君王也不愿意承认这些议会代表是执行政府事务的平等合伙人。但尽管中古代议团体的权力有限，却足以予人一种概念——社群整体拥有别于国家的权益，且此权益应由有别于政治组织的形式所保卫。
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其后，由于宗教信仰不同，人民与君王发生冲突，持异议的集团自然会想到以议会的传统权力做基础，组织反对的力量。“抵抗王权论者”的政治理论大部分便是致力于争取这些权利。随着教会力量的式微，议会日益重要，成为表达社群共同意志、对抗王侯过分要求的另一工具。议会的权威是唯一能与中古教会相提并论的世俗权威，若能加强此权威，或许仍可维持西方社会的二元传统。
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虽然西方许多国家都致力于类似的努力，但最为成功的是英国。十六世纪，都铎王朝（Tudor）的绝对王权论兴起，英国议会曾被降格为低一级的代表会议，但未被完全废除，因此在后来的斯图亚特王朝时期（Stuart period），议会又再度扮演更积极的角色。在地主士绅之精干成员领导下，议会成为抗议王室扩张特权的有效工具，当抗议难以与王室对抗时，议会就建立自己的军队与行政机构，公开与国王的力量对抗。议会的军队一度获得决定性的胜利，几乎能把国王完全罢黜而建立一共和国，后来虽然由于难以建立令人满意的议会行政形式而使王室复辟，英国的王权却从此一蹶不振。查理二世（Charles Ⅱ）为了重新戴上王冠，不得不承认议会为地位多少与之平等的执政伙伴。查理二世的继承人试图恢复君主的传统地位，立即引起一场不流血革命，使王位移转给一个新统治者，而且新国王做了更多让步。国王仍为国家行政机构的首领，但他的立法权已受到议会立法权制衡，议会已被视为立法与财政的终极权威。两次成功的革命已明白显示，议会可以作为动员世俗社群对抗王室特权主张的工具。从此以后，二元式的英国社会组织就再不受王权绝对论的具体威胁。
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英国的经历促使了新政治思想学派的发展。在英国，这学派的思想表现在洛克（John Locke）的著作中；根据洛克对辉格派（the Whigs）立场所做的标准阐释，建立社会的目的是要确保人类的天赋人权；王室行政人员是社群意志所创造的，其权力应以达成社群目的所需者为界限。即使在王权建立之后，议会仍然是社群行动的独立代理人。立法与财政权仍然由议会直接掌握，以制衡国王的行政力量。一旦王室滥权而侵害到社会的利益，议会便有天赋的、不可让渡的权力与之对抗，必要的话还可以取代犯错的行政部门。换句话说，中古教会代表基督教社群最高道德的传统权利，即制衡世俗政府、在极端的情况下甚至解除其权威的权力，已经以纯世俗的形式再度伸张。议会成为公民社群最高道德利益的代表，被催促去接受从前由宗教权威行使的功能。如今认为自由有赖于制衡宪政体制中之分权（separation of powers），其实这正是传统的西方认为“自由是教会与国家分立的产物”这一观念的新版而已，孟德斯鸠（Charles-Louis de Secondat Montesquieu）在著作中大肆发挥这种理论，使此观念不仅流行于英国，也流行于欧陆。这是取代十七世纪一元政治倾向的唯一方法。
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衡诸十七世纪欧洲的一般状况，要以议会去制衡绝对王权的可能性仍是微乎其微。议会的权威也和中古教会的权威一样，有赖其动员统一社群道德力量的能力。除了少数几个不重要的例外，欧陆的议会都不如英国的议会完备，不能应付这种情况。中古时代没有几个国家能像英国一样集权于中央。因此，他们的代议机构也往往是地方性而非全国性的。在近代，每当代表王权的中央机构渐趋有效率，地方议会反而变得不合时宜。身为衰落的地方社群代表，他们根本就没有力量协同一致抗拒野心王侯的要求。法国有地方议会，也有全国议会，然而即使在这个国家内，这些议会的阶级结构也极不适合创造社会的统合。在这方面，中古英国的传统是独树一格的；当教会与特许城市的代表首次在国会中集会时，他们不曾另组一阶级而和或大或小的地主合并形成后来的上议院（the House of Lords）和下议院（the House of Commons），由于上、下两院的利益并非完全冲突，它们也就很容易组成联合阵线去和王室抗衡。另一方面，欧陆的议会往往由三个或更多的社会阶级组成，每一社会阶级也只代表某一特定社会群体的利益。协调不同的社会阶级，使他们达成有效的协议并不是一桩容易的事。在这种情况下，国王比议会更有权利对外宣称他代表整个社会的利益，而王权的加强也普受欢迎，一般人认为这可抵御特殊利益阶级的贪婪。在缺乏像英国那种天然屏障的国家，为对付外来侵略确有必要建立一支强大的王室军队，这个事实也成为主张绝对王权的有力借口。十六、十七世纪，这些因素加在一起促使欧陆的议会制度急遽衰退，虽然偶尔有人对英国的宪法表示仰慕，但是却无法不使绝对王权成为当代最流行的政府形式。
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甚至在英国，国王与议会的均势也很快就破坏了。英国议会的基础虽然比欧陆议会的基础广大，但是主要仍为乡绅地主代表所构成。当革命成功显示出有可能制服君王的时候，这个社会群体便迫不及待地垄断了权力。在其他地方，许多地方政府的任务都由王室行政代表来执行或监督，但是在英国，这些工作却直接落到拥有地产的保安官（justices of the peace）手上。控制国家行政机构原先被认为是王室理应拥有之特权，现在马上转移到向议会负责而非向国王负责的内阁手中。立法机构严密监视着财政权，而且必要时不惜变更王室继承法则，在此情况下，王室对于立法机构的过分要求也就不能够有效地抗拒。如是，洛克与孟德斯鸠理论中所揭橥的分权与制衡遂成为泡影。实际上，政府形式稳定地迈向议会专权之路，权力由一小撮密切合作、仅代表某一有限阶级之利益的寡头执政者所掌握。在既存的宪政结构下，其他的社会群体找不到合法的途径来约束此一寡头执政团的权力。英国的情形也和欧陆一样，政治一元主义成了当时的常态。
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因此，就十六、十七世纪而言，中古二元主义之崩溃留下了一段无法弥补的罅隙。在中古时代，身居领导地位的教会纪律严明、团结一致，经常呼吁真正的信徒挺身而对抗暴君的无理要求。当时的人都熟知，为了本身不朽灵魂的利益，每个人都得准备负起某一程度的政治责任；但是为世俗利益而承担类似政治责任的观念，却比较不为人所熟知或广布。封建领主与特许城市虽然都可能为既有权力而起来抗拒君王，但是广大民众仍然认为世俗层面的政府事务是统治阶级的专利，朴实老百姓的责任只是默默忍受而已。直至相当晚近的时代，此一观点仍然继续主宰着西方的政治思想。在这种情况下，根本没有可能动员世俗社会的整个力量来制衡君王或寡头执政者的权力，君主专制论遂不可避免地伴随世俗化危机而存在一段时期。
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但是到十八、十九世纪，西方二元论的活力却很显明地再度被人肯定。所有西方国家，一个阶层接一个阶层的人都有政治责任感的觉醒。由于他们的努力，议会制度再度注入新的活力，逐渐变成制衡近代官僚体系扩张的有效力量。新的世俗道德观念取代了中古教会的政治训示。如是，原先以教会与国家分立之基督教二元主义为基础的西方社会二元主义，遂一变为以社会与国家分立之世俗二元主义为基础而再度出现。这过程是缓慢而痛苦的，其间也不乏许多令人失望的挫败，但最后终于克服了世俗化的危机，恢复并扩大西方文明的传统特色；造就这个结果的思想与制度，构成了近代的自由主义。
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[1] “抵抗王权者”（Monarchomach）一词据说是一位住在法国的苏格兰人威廉·巴尔谢（William Barchay）所创，他在1600年出版的《论国王与国王的权力》（De Regno et Regali Potostate ）中用此词指反对国王有绝对权力的人。
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西方政治传统：近代自由主义之发展 第四章 普遍意志的问题
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近代政治的主要课题即是社群问题。在社会情况比较静态的时期，人们往往认为既存的社会秩序是自然界不变的事实，一代接一代的人执行他们在社群生活中的功能，而不曾停下来探询社群本身是如何形成的。即使十六、十七世纪时，政府基础受到严厉的质疑，但能执行复杂而微妙的行为（诸如交涉订立政治契约）的社群，其存在仍多多少少被视为理所当然。像洛克这样的人虽然提出社会契约（social contract）作为社群的基础，但他们主要是把它当作界定政府权力适当界限的工具，而几乎不曾试图研究人类究竟是通过怎样的过程，才获致有效执行群体行为的能力。但从那个时期以后，西方社会愈加趋于动态；由于以世俗的二元论取代中古“教会——国家”二元论的结果，先前不熟悉政府传统的人也必须承担积极的政治责任。技术的急速变迁一再损及人际关系的传统基础，在这种情况下，如何维持有效的社群行动遂成为主要的政治问题。我们是否能够在一个“意识”——而非纯粹传统——的基础上促使人类合作达成共同的目标？我们能否将如此形成的社群组织起来，使其对政府的行为发挥有效的影响？自十八世纪以降，这些问题越来越明显地成为重要的政治问题。
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卢梭（Jean-Jacques Rousseau）在历史中占有独特的地位，原因在于，他是第一个直接面对这些课题的人。卢梭固然以大胆创新知名，但他却熟知早期政治理论家的著作，他在政治领域中所做的大部分工作都是重申传统的观点而已。《社会契约论》（The Social Contract ）是他最有名的政治作品，这概念也一直是传统知识宝库的一部分。“普遍意志”（general will）的观念虽然较具独创性，但是大部分仍要归功于孟德斯鸠与其他早期作家的贡献，这些作家早已强调社群的共同精神是政治的重要因素。然而，卢梭却相信政治生活有赖于整个社群的意愿及积极参与。在这一点上，卢梭远超过他的先驱者。同时，他也彻底明了要促成有效的社群行动会遭到什么困难。他的“普遍意志”理论便企图解决这些困难。即使就理论本身而言，他的企图也不能算是完全成功。卢梭的天才是艺术与直觉的，而不是逻辑、系统的，要建构广泛又一贯的理论，实在超出他的能力。但就算他对普遍意志的探讨引起的问题比解决的问题还多，它至少有一个功劳：将人们的注意力引向基本的政治问题。无与伦比的文学才华加上热情的个人信念，创造出动人的声明，陈述了社群在近代政治生活中应有的地位。从那时以后，普遍意志就一直成为西方政治关心的主要问题。
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我们唯有通过卢梭的个人生活才能了解他的政治思想本质。大多数政治理论家的思想或多或少都反映他们的个人经验，但同时也反映他们时代人的期许与希望，其作品的重要，就看能反映多少当时的期许而定。然而，十八世纪中叶，卢梭的事业正如日中天，当时的背景却几乎不曾显示有必要对社群问题做彻底分析。群众的政治觉醒使普遍意志成为十九世纪政治的关键问题，但这也要等到法国大革命的时候才开始，而且即使那时的发展也仍然很缓慢。当时的社会情况较稳定，由于大家的注意力都集中在如何维持秩序，大多数人都愿意接受专制主义，当作政府的正当形式，而不认为有必要深究其基础。因此，卢梭对社群问题的关心便不能解释为时代需要的反映。卢梭本身的性格以及经验特殊，使他和同代人疏离。我们要诠释他的政治思想，就得从这些特征入手。
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使卢梭和友人隔绝的形势之一乃是他原为瑞士人。虽然他的成年时期多半在法国度过，但他却是日内瓦（Geneva）的公民；日内瓦是绝对君权世界中硕果仅存的共和国之一，卢梭也一直以继承此一共和传统为傲。卢梭是独立社群中卑微却有选举权的公民，他可以说是在以积极参与政治为每个自由人权利的社会传统中成长起来的。野心贵族的权力确实已使这项特权变得不具实质意义。但是，群众的抗议不断发生，显示过去的民主精神并未完全消失。卢梭身为中下阶层独立成员之子，也就继承了民主的传统，这点大大影响了他的政治观念。当时，大多数知识分子都愿意把自己视为专制君主忠诚、顺服的子民，但卢梭却坚持认为人应当是独立政治社群内负责的活跃成员，这一点就足以使他与十八世纪盛行的思潮完全隔绝。
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