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根据定义，观望者都不直接参与政治人谋求提升的活动。然而，政治人却必须在自己的行为中顾及他们。就个人来说，观望者对政治人几乎没有影响，但是他们的人数相当多，而且作为一个群体，他们就可能有力量影响到政治人的职业前景。政治人在组织中的一般声誉大多由这些观望者造就；而直接与政治人打交道的人在数量上通常不足以多得能影响整个部门对政治人的看法。我们大都熟悉那种情况：关于某人的闲言碎语和个人隐私，在大型等级制中通过拐弯抹角的途径到处流传。“某某说张三是个好人。”这样的说法在决定张三的前途时，可能比从档案中摘取的任何正式效率评价都重要。
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一般声誉在任何等级制中都是重要的，但在个人能按部就班地实现职位转换的组织中，或者在个人不会为某位上级长时间工作的组织里，就更为重要。某人有着“好经理”的声誉，他就可以轻易“跳槽”，从一家大公司换到另一家。好声誉会为生活的方方面面提供便利，因为好声誉会使最初的接触变得容易。声誉在为等级制中的部门间调动提供依据信息方面也是极为重要的。
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政治人必须顾及观望者还有进一步的原因。观望者起着强制执行各种道德禁令的作用。违反现存道德规范的行为，无论是在体制内还是体制外，都可能损害这个人的一般声誉。如果是严重违规，观望者就会大幅缩短距离，变成这位政治人权力斗争的直接参与者，其目的就是消灭以身试法者，恢复群体内的道德状态。
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为了举例说明观望者群体所起的作用，我们来看一下拥护卡斯特罗的拉美革命这个典型。得到军方某部支持的一伙政客，推翻了由军方另一部支持的另一伙政客；在这个过程中，大部分民众并没有积极参与。革命后，前政府成员要么退休回到私人生活中，要么遭驱逐去了国外。不管怎样，这些成员立刻就开始策划另一场革命了。为什么胜利者没有杀害或监禁这伙失败者，立刻消灭这些对自己的权力有威胁的人呢？人们极少看到这样的行为，而且，即使发生了这类行为，通常也会用别的理由来解释。倘若考虑到观望者的作用，人们就可以很容易理解这种看似矛盾的行为。在这场革命中，全体民众实际上就是观望者。他们准备和胜利者一起打出胜利的手势，但是，他们其实并不在乎谁是胜利者。然而，倘若胜利者一意孤行破坏传统，就会惹恼先前麻木不仁的民众。
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总之，观望者是“袖手旁观”。尽管观望者在一般情况下不会针对政治人采取任何直接行动，他们却是政治人声誉的监护者。政治人在盘算每一步行动时，都要考虑到观望者会如何说、如何想。背离现存道德标准的程度大到令观望者震惊时，他们就会起而行动。他们会因政治人的不自量力而从观望者变为参与者，并发泄他们的愤怒。他们人数众多，要摧毁个别政治人简直不在话下。倘若政治人的行动令观望者不快，造成的后果，轻则会让他名誉扫地，重则会让他遭私刑处决。
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同盟者
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现在有必要来考虑一个特殊的人群，尽管他们也归在一般观望者这一类别之中，却具有一些独特的有区别的特点。我称这群人为“同盟者”，尽管这个用法确实有些不符英语的习惯。“同盟者”这个词在大多数场合是指志同道合的人；而在我的用法里，一个同盟者可以是朋友，也可以是对手或中立者。我把同盟者定义为：一个没有直接参与政治人职位争斗的人（因此他是观望者），但同时，作为个人，他也可以对政治人的职位施加某种影响。我在这里要表达的意思，可以举一例来解释。美国国务院的官员经常要与五角大楼的官员打交道。五角大楼的官员能以各种各样的方式为有关系的国务院官员提供帮助，同样也可以给他们制造麻烦。反之亦然。但是，这两种人分处于不同的等级制中，涉及完全不同的权力斗争。这就是我称之为同盟者的关系。可用图形表示如下：
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约翰·L. 刘易斯〔10〕为我们提供了第二个例子。在他积极职业生涯后半段的大部分时光中，他是美国的一位重要政治人物。虽然凭他自己的本事，他恐怕连个最小的官也当不上，他却可以影响美国全国性选举的选票。同样，某些政治人物，尽管没有机会直接参与到全美矿工联合会内部的权力斗争中，却可用各种方式帮助或伤害刘易斯先生。根据我们的定义，这些政治人物与刘易斯的关系就是“同盟者”，尽管他们的立场可能是截然相反的。
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为了用图形说明这种同盟者的关系，我选择把同盟者的位置放得离参照政治人远一些，这样，双方积极参与者的圆圈就不会相交了。不相交看起来是常见的情况，但也可能有某种相交。特别是，当我们所说的这两个人，在他们各自的利益范围内发现了第三方的活动，而这种活动引起了他们共同的关注，以致他们匆匆合并，这就是相交。在这种情况下，他们中的每一方都可能会对促进这个第三方的发展感兴趣，也可能会都对削减其影响感兴趣；或者，一方愿意促进第三方的发展，另一方则设法阻碍其发展。无论如何，这种关系都是同盟者的关系。
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如上图所示，同盟者与参照政治人分处于两条平行线上。但情况并不一定总是这样。毫无疑问，在同一个体系内，有许多关系相当近的例子，还有许多表面上与同盟关系很相似的情况，存在于官职差距很大的人员之中。例如，维克多·克拉夫钦科〔11〕曾是奥尔忠尼启则〔12〕的朋友。在《我选择了自由》一书中，克拉夫钦科非常明确地表示，这种关系帮了他大忙，特别是在他与秘密警察接触方面。
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等级制中职位高的人与职位低得多的人的关系，总会有些反常。正如我们在后面会讲到的那样，高效的行政管理人员，至少总会有几个这样的关系，作为了解“下层”想法的途径，但这多少总是例外的情况。这种关系有可能引起命令链中的冲突和违规行为。而且，由于职位悬殊，收入、身份以及社交圈子的巨大差异，通常都会使这种来往有些尴尬。这种关系对职位低的人好处多多，但上级得到的好处却少得多。上级或许会发现厚脸皮的恭维——这是他经常能从这位下级那里得到的——令人愉快；也会发现这个下级的诸多问题——离他很远却又与他自己的问题有关——很有意思。当然，不排除有单纯的友谊，那也是一种动机。
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我倾向于把这种情况看作同盟者的一个例子，而不要再为之创造一个新词。应该注意的是，这种情况要求双方的职位差距相当大。如果两者的职位过于接近，他们各自周围积极参与者的圆圈就会重叠，那么，这种情况就会变成“多位领导”的一种情况，我将在后面讨论这种情况。还有两种情况的差异也是应该强调的，即：同盟者是上下级的情况与同盟者是平级的情况。通常而言，只要上级愿意，他总是可以向他的直属下级下令，让他们再向他们的直属下级下令，层层下令，直到这位下层人员的任一愿望得到实现。因此，上级实际上有权去做他想为他的下层同盟者做的任何事情。下层的这个人知道这一点，也意识到，上级在许多种情况下有意不帮他。处于这种情形，双方的关系就绝不会是轻松愉快、完全有把握的那种关系，而在平级同盟者之间则可能存在那样的关系。
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官僚体制的政治 第五章 政治人的世界——领导〔13〕
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在政治人的世界里，最重要的分类是领导。我将分五个小标题细致讨论这个类别。在下面复制的示意图中，领导被描绘为居于参照政治人的正上方。
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我要把领导定义为这样一些人：他们能够奖励或惩罚参照政治人，是参照政治人必须讨好的人（或者更精确地说，他必须用讨好的方式来对待他们，这样，他们就会奖励他）。一般来说，领导不可避免地会构成政治人世界最重要的部分。
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然而，必须强调的是，“领导”这个词仅仅是指参照政治人的顶头上司，政治人对此人的事情全都积极主动兴趣盎然。对于一个想晋升的下士小兵，只有他所在连队的军士长和军官们是领导。上校团长在通常情况下只是个虚幻的、遥不可及的人物。另一方面，对于军官们，上校就是非常重要的领导，而参谋长不过就是观望者这个类别的重要例子。
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在任何等级制中想要升官的人都会发现，仔细研究和分析他的领导是很值得做的事。他会发现，了解领导的好恶习性、了解领导愿意奖惩的活动，以及了解对领导施加影响的手段，成为这些方面的专家，好处多多。在这里，与先前的几种场合一样，也有必要来讨论一下个人的道德问题。想晋升而且为达此目标不择手段的人，总会采取最有可能获得奖励的做法，而不管这样做是否“正确”。因此，他可能故意欺骗上级，也可能钻上级不了解全面情况的空子，做一些上级不会批准的事情；因为他觉得，既然上级不了解情况，他们就会对这种行为给予奖励。倘若他的上级具有超人的能力，这种机会就绝不会出现。但是上级也是普通人，至少会出现某些这类情形。因此，升官最快的人就会是利用了其上级弱点的人。
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有位专家的行为特别有意思，他是被请来对他擅长的领域提意见的。倘若这位专家的职业生涯依赖于要他提意见的上级的好感，在提出意见之前，他就既要弄清实际情况，又要弄清这位上级对实际情况有多少了解。对他来说，表现得正确要比实际上正确更重要。如果这位上级明察秋毫，他就会发现，专家们正努力理顺他们认为他已经掌握的信息，而不是提供独立的专家意见。这一事实说明那种历史悠久而又受到尊重的行政管理惯例是有道理的：在做指示之前，先向下级征求意见。糟糕的是，聪明的下级常常能推断出上级的旨意。
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说到这里，我所讨论的“领导”一直建立在这样的假设上，即：参照政治人只有一位顶头上司，只有这一个人有权力奖励他或处罚他。从某些方面看，这种情况是行政管理中的理想状态，但这并不是说，它就是行政管理的规范。然而，这确实是最简单的情况，而研究这种情况得出的基本原理可以用于比较复杂、也比较常见的集体领导和多位领导的情况。在考察这些情况之前，我们必须先研究一下根本就没有领导的政治人。这是一种极为罕见的现象，但是由于常常在权力的顶峰看到这种现象，这也是非常重要的现象。
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没有领导的情况