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在美国，作为这套制度互动的结果，我们有两套“法律”——一套是数量巨大而内容复杂的法律和先例的汇编；一套是法官和陪审团的道德行为模式。在通常情况下，法学院把“法律”定义为“法官实际上将做的事情”，就是承认，法官不必服从他们从政府系统其他部门接到的命令。总的看来，这大概是可取的。没有哪个公民能对立法机构制订的所有真正适用于他的法律都了如指掌。在这种情况下，法官实际上不执行法律看来倒是有利的。
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这样一种体制的弊病是命令得不到服从。尽管这在司法系统中是可取的，但是人们已经注意到，这并不适用于政府的大多数部门。从行政管理的角度说，这样一个系统是极为无效率的。这将使政府高层的决策执行困难或根本得不到执行。最高法院有权废除任何它认为与宪法相抵触的法律，这只是凸显了这个问题。这个系统中的独立成员，凭借其独立性，就真的处于系统之外了。他们自己就是领导，而不是处于整个机构的领导之下。的确，在这方面，他们比真正的帝王还要独立得多。美国联邦法院的法官如果采取了一种不受欢迎的立场，不必担心自己被推翻。他在采用一种民众反对的做法时，要比独裁者安全。法官的这种独立性可以保护公民不受政府其他部门专制行为的迫害；但是从等级制内部运行的角度来看，这种独立性是无效率的。而且，正因为无效率，这种独立性在整个等级制结构内的许多职位上是不可容忍的。
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官僚体制的政治 第六章 单个领导的情形
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处于单个领导之下的政治人，只有一种方法去改善他在这个世界中的地位——用能得到领导奖励的方式行事。当然，政治人个人除了成功还可以对许多事情感兴趣。在哈罗德·茨威格的小说《权力与奖励》（The Power and the Prize）中，男主人公受到一家大公司总裁的青睐被提升为公司的二把手，而他爱上了一个女孩，总裁却不赞成。男主人公还是决心要与女孩结婚，尽管总裁已经告诫他，一桩“不当的”婚姻会使他不能继续在该公司任职。〔24〕在许多没有这么重要的事件上，政治人经常遇到这类艰难的抉择。他会发现，自己有A和B两种做法可以选择。我们这样说吧：A是可以让政治人从领导那里得到奖励的做法；而B，由于与职业升迁无关的一些原因，是政治人真正喜欢的做法。面对这样的选择，政治人必须分别权衡A与B各自的好处，趋利避害，在得到职务提升的好处与不考虑职务问题只做喜欢做的事两者之间做出决定。这并不意味着，政治人总会选择A。关键是，如果他不按领导的意愿进行选择，他就肯定会受到惩罚。
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在特定情况下，不取悦领导的做法对政治人也可以是非常有益的。这看似矛盾其实不然，职务之外的满足，以道德正义感的形式，使某人的牺牲可以用“尽责”来解释。有个中国的故事，说的是某大臣侍奉一位年轻而挥霍无度的皇上。这位大臣常常惹得皇上不高兴，因为他总要对如何勤俭节制建言献策。他的论点总是为皇帝本人的长期利益着想。终于，皇帝动了雷霆之怒，昭告这位大臣，若再敢荐言，就要他的脑袋。这位大臣立即答道：“为了陛下，臣不惜肝脑涂地。”这个故事无疑是虚构的，但是任何熟悉中国历史的人肯定都会意识到，这种事有可能发生。故事中大臣面对的两难选择，每个以政治为职业的人都会有所体会，可能没有那么极端，而有些政治家也确实会做出与那位大臣同样的选择。
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然而，情况也并不总是那么明确。首先，领导对其下属的活动知之甚少，许多事已做完，他还不知道；其次，领导对下属在整个组织任务中的“分工”也常常知之不多。因此，政治人可以故意歪曲事实，或者精心筛选要通报给领导的事实，以此控制领导的决定，以便这些决定能有利于这位下属个人属意的目标。换言之，政治人通过精心安排，可以让领导做出的决定非常贴近政治人自己的意愿。然而，对政治人，要特别强调领导识破真相的危险。如果有位将军最终必须通过首都撤退，不断报告胜利对他就不会有什么好处。
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如上所述，政治人个人在面对这里讨论的情况时，可以在两种做法中任选一种。必须再次强调的是，任何等级制都会像选拔过程一样运行。倘若等级制中的人总是以提升为目的来行事，他们就比较容易得到提升。因此，在等级制中成功上升的人，就是那些最愿意根据升职的动机行事、而不是按其他动机行事的人。正如经济学家喜欢强调的，世界之物皆取之有价。而从升职动机以外得到满足的政治人势必要为这种满足付出代价，那就是晋升的速度反而较慢。
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还要再次说明，这个分析确有些过于简单。面对选择的政治人必须考虑到两个变量：一个是自己真正想达到的目标与领导可能奖励的做法之间的背离程度；另一个是领导觉察其行为的概率。被发现的危险要在对两种做法进行选择时一并考虑。应当进一步认识到，单个领导的情形实际上是极少遇到的，现实世界中政治人面对的选择问题很可能要比我们这里假设的复杂得多。在正常情况下，即便是单个领导，也会存在一些推翻这位领导的机会，不由参照政治人推翻，也会由第三方推翻。为了简化分析，我们用定义取消了这种复杂性。这是多位领导的情形，而非这里所定义的单个领导的情形。
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奖励标准
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到目前为止，我用了一个相当蹩脚的短语：“可获得奖励的行动”，或者某种等值的用语，来描述有抱负也有头脑的政治人将要采取的行为类型。用“取悦”一词来谈论这种行为可能会容易一些，但除非给予仔细解释，否则这个用语会导致误解。领导可能给予奖励的行为类型不一定就是普通意义上的取悦领导。就连西班牙查理五世那样堕落的君主，也不会情愿坚持让他的首相做自己王后的情人，然而，如果唐·曼努埃尔·德·戈多伊〔25〕还有其他本事的话，却没能引起历代历史学家的注意。〔26〕举这个例子是为了说明，在某些情况下，领导显然会奖励他个人厌恶的行为。譬如，他可能讨厌喧闹烦乱的场面，可又愿意对显露出有本事制造喧闹烦乱场面的人让步，也就是奖励。不夸张地说，俄国的末代沙皇显然就曾受到更恣意妄为的大公们的胁迫，在好多做法上做出让步。
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总的来说，在等级制内寻求提升的政治人的目标，就是采取领导愿意奖励的做法，而不管领导的主观态度如何。在通常情况下，而且从长期来看，让领导痛苦的行动不大可能受到奖励。我们可以总结说，大多数政治人在大部分时间中都会尽力取悦他们的上级，因为他们认为这样做会比使用别的办法更可能得到奖励。经验丰富的政治人总会牢记那些不能取悦于他的领导却能使自己得到提升的手段，但他将极少使用这类手段。因此，“取悦上级容易得到提拔”的说法，与那种同义反复的说法“易于得到奖励的行为就是易于得到奖励的行为”，在实质内容上并无很大不同。取悦上级几乎就是对想要成功的政治人行为目标的精确描述。我在下面的论述中也将把这种说法当作近乎准确的描述来使用。
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取悦领导
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现在我们可以来讨论这个内容了：政治人会在多大程度上牺牲其他目标，专事取悦其上级的目标，这个目标本身肯定只是中间性的或工具性的目标。要是我们能读一读专制统治者的宫廷生活记录，我们常常会对一切都那么依赖于统治者的意愿和一时兴致感到惊讶。侍臣不仅遵从统治者表露出来的最细微意愿，还要花大量时间了解统治者未曾表达的意愿，以便能未雨绸缪。与统治者个人生活相联系的所有事情都能引起政治人的巨大兴趣：他睡得好吗？他今天感觉如何？谁会是他的下一个情妇？最重要的是，他对我（参照政治人）的态度如何？对我完成的任务怎么看？每次与统治者的接触都会被精心策划，以留下适当的印象。
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有些统治者可能喜欢在决策问题上通过争论被说服。例如，法国的路易十四曾写过一份长长的据称是留给他的继承人作指南的文件。实际上，那就是一部自传。一天，他从箱子里取出这份文件，准备放到壁炉里烧掉。当时值班的一位有经验的侍臣赶忙站到了路易和壁炉之间来制止。后来就有了一场“争论”，路易在争论中数次重申他要烧掉这份文件的愿望；而侍臣认为，烧掉这份文件就意味着毁掉欧洲的一件无价之宝。结果不言自明。路易没有烧掉那份文件，而侍臣发现他与主子的关系得到了改善，直到另一位侍臣用同样的妙计得宠（不必说，那份文件也并不是什么无价之宝）。
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侍臣有可能确实认为应该保留那份文件。但是更可能的是，他根本没注意到是不是该保留文件，而只是算计着要讨好国王，并由此使自己得到提升，遂以这种方式行事。这位侍臣只是像大多数人对待他们所处的环境一样来对待国王。为了达到自己的目标，人们通常会思考自己所处的环境，盯住这个环境中可以利用的部分，并采取如上所述的做法。换言之，我们会把我们所处的环境当作手段。我们模型中的政治人正是以这种态度对待他的领导的。
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领导对政治人活动的了解
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如果政治人以这种方式看待事物，他就会成为认真研究他的领导的人。首先要琢磨的是，领导对这个政治人的活动领域了解的程度。两人之间关系的这个方面对政治人最为重要，因为领导要根据这种了解（或不了解）判断其行为。上级偶尔也会有一种简单的办法来判断下属的成功，即使对他们的任务没有详细的了解。例如，连锁店老板就不必懂零售业务。他只要在每个会计期末查阅资产负债平衡表，然后把纯利润最低的五位经理解雇就行了。当然，这种方法只会在一定限度内起作用，而且也不会是最有效率的控制方法，但确实有用。
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在政府等级制中，要了解情况比在企业组织中难多了。普通公务员面对的那种知识问题，不是用简单机械的办法就能解决或接近解决的。而且，政府本质上都是垄断性的，缺乏企业组织中存在的外部竞争监督。政府可以长时间执行无效政策而不取消。例如，两西西里王国在其全部续存期间似乎一直都处于残暴统治之下。政治家承受的“效率”压力比一般企业家承受的要小得多。
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对于政治人个人，“效率”意义重大。这不是对组织目标而言，而是对他自己的目标而言。对他来说，效率是根据他能够使上级满意的程度来衡量的；反过来，这种满意在很大程度上也取决于上级对政治人活动的了解和掌握。这种了解和掌握每每差别很大。譬如，假如上级只是最近才从现在由政治人占据的位置上提升到现在的位置，他对下属活动的情况就会了解得非常全面。这是一种极端情况。在通常情况下，领导对政治人活动领域的了解肯定不如政治人自己的了解。在选择做法时，政治人一定不能为上级选择在他掌握着全面情况下认为是“最好”的做法，而要为上级选择在其了解情况有限时看来是“最好”的做法。因此，政治人寻求的政策是马上就能向不甚了解情况的上级解释并能得到赞同的政策，而不是上级掌握了全面情况之后认为应该采取的最好政策。
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采取取悦不甚了解情况的上级的政策，还是采取上级在充分了解情况的基础上认为应该采取的政策，这两种政策是有区别的，但有一个因素限制了这种区别，那就是政治人是否想表现出胜任工作的样子。他会避免将会导致失败的行动。倘若下属知道了上级认为是最好的政策有可能导致失败，他们就会产生冲突。政治人采取的行动很可能在一开始会引起领导的不快，因为领导认为那种做法是错误的；但是采用了会导致失败的政策也会招致领导的不快。政治人必须权衡这两种不快。即便政治人事先确信某项政策能得到明确的批准，但如果政策失败了，他也就不能指望得到奖励。
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这个问题尽管重要，但也不可过分强调。极少有清楚而确凿的证据能表明，某项政策决定是否会成功。而且，政治人个人做出的决策差不多也总是影响最终结果的诸多因素之一。一个“正确”的决定却带来了一个糟糕的结果，反之亦然，这种事情差不多总会发生。因此，在大多数情况下，不可能单纯从结果对政治人的行动进行正误判断。这是个上下级都知道的事实。
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这里的讨论可以用符号代表的因素加以概括。假设上级了解A、B、C三个因素。而下属由于接触问题更直接，了解A、B、C、D、E、F、G、H等因素。仅根据A、B、C三个因素，提示应该采取X行动；而根据更多的因素，则提示应该采取Y行动。要是意识到肯定还存在上级和下属都不知道的I、J、K因素，情况还会进一步复杂化。然而，这些因素有可能永远都没人知道，而且在常态下，下属掌握的更多情况意味着Y政策会比X政策更好。然而，聪明而会办事的政治人会推荐X，而不推荐Y。他会从A、B、C进行推理分析来支持他的推荐意见；如果他富有艺术性思维，他还会引入，譬如说G，来强化他的论据。
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这样的推荐意见会给领导留下政治人擅长推理分析的印象。相形之下，如果政治人推荐了Y政策，他就得长篇大论，下大力气，用另外的因素D、E、F、G和H来开导上级。即便他成功地说服上级相信了Y政策的适当性，这种行为也不大可能使这位下属受到上级的喜爱，何况上级可能没有足够的时间用来承受这一开导过程。由于常常有几位下属向一位上级汇报情况，下次提拔的机会很可能就轮到了那个做出“正确”决定的人，而不是那个弄出了个“奇怪”的方案，还用一长串上级感到很可疑的“因素”来支持其方案的人。
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