1703362740
1703362741
这个分析说明，在一个官僚体制内，有关事实的信息一般是从上到下传达的，而不是由下而上汇报的。这个结论与通常的假设“一个官僚体制内的下属收集和精选信息，并只把最重要的信息向上级汇报”相抵触。这个假设是在一个理想的高效组织内“应该”发生的情况，也是在人是机器时会发生的情况。在组织得不好的等级制中，偏离“理想”的状态变得特别值得注意。在管理不善的官僚体制中，对于下属真正重要的信息与现实世界无关，但是与上级对现实世界的想象有关。因此，与政策有关的新信息几乎就不会进入这部组织机器的底层。这样一个组织在调整自身以适应新的和变化的条件时最典型的做法，就是通过外部因素影响处于顶层的人，接下来，他的下级才会从他那里了解到这种影响。在美国国务院，我可以肯定，沃尔特·李普曼、《纽约时报》和《华盛顿邮报》是美国对外政策得以建立的主要外部信息源。国务院的高级官员读他们的消息，要比读国务院内部提供的消息仔细认真得多。更重要的是，即便他们也阅读国务院内部的报告和文件，他们却会发现，这些报告和文件只反映他们自己的观点。
1703362742
1703362743
正如我先前谈到的，这个分析模型并不是说，组织内的典型政治人在自觉遵循这些做法时都是伪君子。在很多方面，如果他们这样做，组织的运行会比较平稳。在这样的情况下，判断会更为理性，也更易于预测。然而，事实上，倘若大多数政治家和官员意识到，他们向上级推荐的政策有可能与根据他们手中掌握的事实应该建议的政策相悖的话，他们就会感到不安。在许多情况下，为了避免这种不安意识，下级官员对自己活动的客观事实不再感兴趣。尽管下属很可能对任何特定情况了解得都比他的上级多，但同样真实的是，这位有抱负的聪明官员会切断自己与外部现实的联系，除非他真是一个自觉自愿的伪君子。这位不愿对他的任务持伪善态度的官员很快就会懂得，主动的好奇心，要么会导致与上级的争吵，要么会导致坏了良心的不安；因此，他得压制自己的好奇心。
1703362744
1703362745
有个例子可以把这种情形讲得更清楚。1950年，我当时在华盛顿，到外事协会旁听了一些课程，那是专门用于培训中级官员的课程中的一部分。有一堂课的题目是“外事活动中提出的问题”，或是相似的题目，由政策规划署的一位高级官员任客座主讲人。那人是俄国问题专家，在第二次世界大战期间曾在埃及待了一段时间，任务是保持与南斯拉夫铁托部队的联系，并催促为他们提供物资。他选了这段职业生涯中的一件事作为他演讲的主要内容。我在这里把他半小时的讲课归纳为几句话：铁托派了他部队中的两位将军到埃及，他们随身带着一份铁托颁布的新宪法。这位俄国问题专家说（指的是1950年时），他本来对这两个人和那份宪法文件就有印象，而且对宪法中的人权条款印象特别深。然后，他继续讲道，曾有谣传说，铁托的部队正在使用从一场小规模内战中缴获的部分武器与米哈伊洛维奇〔27〕的部队作战。
1703362746
1703362747
这个谣言最终传到了一些非常重要的人物耳朵里。这位当时重任在身的主讲人突然收到了一份发自魁北克会议〔28〕的电报，问及有关传闻的报导是否真实。这时他的故事达到了高潮；这是个棘手的问题。至于实际情况，他并未告诉我们他发出了什么样的答复，只是说，他至今还记得这份电报的影响，就结束了他的演讲。以我们先前的讨论为基础，很显然，由于收到了这份电报，铁托政权的特征发生了变化。在电报收到之前，这位俄国问题专家对铁托的宪法留下了深刻印象，该宪法在人权方面机械地模仿“伟大的斯大林宪法”，因为他的上级对此印象深刻。他对铁托政权的现实毫无兴趣，而且即使他已经听说过那个关于铁托的部队与切特尼克作战的传闻（这件事曾在许多美国报纸上讨论过），他也早就在心里把它抹掉了。后来，就像是晴天霹雳，查询的电报来了，他遇到了个天大的麻烦。
1703362748
1703362749
重要的是，他对南斯拉夫的情况并不感兴趣，这一点没有变，感兴趣的倒是他的上司对南斯拉夫情况的了解。于是，那份电报成了一大危机。拍来电报了解情况使这件事特别难办。聚集在魁北克开会的人是想要那些谣传得到证实呢，还是想得到否认？就连讨论这个问题也会毁掉精心打造的保护性机制，并使这位俄国问题专家变成一个自觉的伪君子。另一方面，必须回复那份电报，而如何回复将对他未来的职业升迁产生重大影响。在当时的情况下，没有别的办法，只能是仔细分析那份电报，以此揣摩他上司的态度。这件事很可能没有确定的结果，只是发电报送出了一个模棱两可的答复，同时通过周围的另外一些渠道去弄明白，在华盛顿那些首脑人物心中，铁托是否在和米哈伊洛维奇作战。
1703362750
1703362751
由于这次讲座的题目是这位颇为重要的人物自愿选择的，也由于他本可以用另外一些话语来讲述他的故事，从而不暴露出他对实际情况全然不感兴趣，我们必须假设，他的态度是完全无意识地流露的。他遵循着某种行为模式已晋升到美国国务院的高层。他恐怕从未费神分析过这种行为模式。而且，他的听众从他的故事中也没有听出有什么不同一般的地方。我后来曾同几位官员讨论过这件事，他们中也没有人认为这位主讲人行为不妥。我们从理论角度推断出的行为模式早已内化为他们每个人的自觉行动了。
1703362752
1703362753
领导时间的有限性
1703362754
1703362755
领导了解下属活动的有限性，部分取决于其时间的有限性。政治人懂得，领导不能把所有时间用于监督每个下属的活动。例如，如果一位国王有一个由10位同等重要的大臣组成的内阁，那么平均来说，他显然不能每天拿出多于十分之一的时间去监管他们中的某一位。实际上，他用于监管的时间会大大少于这个时间，因为他还有别的事情要做，而且他的权力地位和财富可以让他享受非常有趣的娱乐，大大分散他的精力。例如，明朝末年的几位皇帝，觉得皇宫中的生活真是太有意思太令人愉快了，以致他们几乎连大臣都不召见。即便是在上级处理国事时，也不可能把全部时间用于监管下属。有些时间必须用于对一般性政策问题做出决定，而且，事实上，国家的高级官员用于说明这些政策的时间，要比用于说明官僚体制各部门具体运行的时间多得多。即便我们考察的是不那么高级的官员，情况也是一样。等级制中官员的地位越低，他所承受的要求他勤勉刻苦的压力就越大；但是低级官员还必须花时间答对他自己的上级，因此也占用了他监管自己下属的时间。
1703362756
1703362757
从领导时间有限的角度来看，下属不可能让上级了解与某个具体问题有关的所有事实，这样做也是不明智的。只要领导信任下属，让他独当一面，下属就会在对整体情况从长计议之后，选择对自己最有利的那些决定。从上级的立场来看，由此做出的决定，只有在上级把他掌控的领域组织得非常好，以致对他自己的利益最有利的决定，也是能改善下级状况的决定时，那才会是正确的决定。这就意味着，上级或领导必须奖励“正确”的决定，而惩罚“不正确”的决定。在上级既不能够充分了解情况，也没有大量时间可以用于任何具体问题时，怎样才能做到奖罚分明呢？这个棘手的问题我们将在下一章进一步讨论。在这里，只要说明两点就足够了：一是，可用的只能是粗略的衡量标准；二是，在有些场合，最好的解决办法其实是非常糟糕的。
1703362758
1703362759
倘若这位领导直接下达命令，他显然是在对问题的信息了解不充分的情况下做出决定的。由于最终决定是由等级制中某个比他人了解情况少的人做出的，该体制肯定是无效率的。如果下级有抱负也有策略，他们当然会隐瞒这个事实，并想方设法让这位领导相信，他的决定全都大受赞扬。在这种情况下，他们必须尽量表现得好像他们真的认为这位领导非常英明似的。
1703362760
1703362761
时间有限性的重要程度，依职位而异。通用汽车公司雪佛兰分部的负责人，肯定会预料到母公司的负责人花在他这个部门活动上的监管时间，大大多于可能用于某个小部门经理的监管时间。而且，时间的有限性也可以相当灵活，因此依问题的不同，也可以有很大变化。在有特别开发项目的情况下，领导总能对某个下属活动范围内的单个问题给予特别关注，而暂时把其他下属的活动置于脑后。下级一定要考虑到领导有可能灵活分配时间。
1703362762
1703362763
领导的智力
1703362764
1703362765
我们已经看到，倘若等级制的特征是通过优选制进行流动，那么，升到最高职位上的人就会是等级制中最有头脑的成员。每个层级的平均智力水平都会高于比它低的下一个层级。要得到这个结果，就必须强调有效社会流动的必要性。如果某个世袭国王的大臣只能通过优选制晋升到现在的职务，那么国王的智力就有可能不如他的这些大臣们。即便是这些大臣完全靠着取悦主子的能力而不是靠着正常的管理能力得到晋升的，他们多半也会比国王更有头脑。因此，如果国王打算把他的所有大臣职位都让为他陪酒助兴的人来担当，那么，最有头脑和抱负的人就会尽力成为饮酒高手和狂饮乱闹的人。他们的智力有可能对他们管理的部门产生影响，也可能产生不了影响，但肯定会帮助他们保住国王对他们的青睐。
1703362766
1703362767
举个极端的例子：一位经济学教授和他班里最笨的学生。我们假设，通过偶然的基因选择，笨学生当上了国王，而且可能是继承了先前国王的王位；经济学教授则成了笨学生最重要的经济大臣。所有经济学教授都知道，就算老师再努力地教，许多笨学生也永远弄不懂经济学是怎么回事。在假设的情景中，这位教授，现在的部长，再也不能强迫这个笨学生来上课，甚至也不能威胁说给他不及格的成绩。他的唯一招数是尽力诱使愚笨的国王赞成那些他在教室里根本理解不了的想法。
1703362768
1703362769
这位大臣有三种可以选择的做法：其一，辞职；其二，不再努力改善这个王国的经济状况，只是执行国王对经济事务的愚蠢想法；其三，一面在国务会议上赞同国王的主张，一面哄骗国王贯彻他这个大臣认为是明智的政策。倘若他们认识到，有别的什么人，觊觎经济大臣的职位，肯定会向国王告发现任经济大臣的骗局，那么，第三种做法显而易见的优越性就不存在了。因此，有头脑有抱负的人肯定会选择第二种做法。有头脑但无大志的人可能选择第一种做法或第三种做法，这两种做法最终都会导致他离开现任职位，让别的人来接替他。接替他的人可能对国王关于经济学的想法更感兴趣，而不在乎经济学究竟是什么。
1703362770
1703362771
在任何以优选制和社会流动为特征的等级制中，各个级别的关系都会出现与此类似的情形。当人们在金字塔中向上移动时，平均的智力水平会稳步上升，但应该强调一下“平均”这个词。各级别之间平均智力水平的差异可能相当小。在美国的陆军军官中，非常平庸的人偶尔也会升任上校或准将，但是少将的智力水平通常或差不多都还过得去。中将，不论人们对他们的军事能力会怎么看，但他们一般都非常聪明。但是要注意，一个现在只是下级军官的人想要在1985年当上将军，只有在他目前的顶头上司智力大不如他时，才有机会。
1703362772
1703362773
因此，尽管当某人在金字塔中上升时，平均智力也在上升，但在任何特定时间段内，该结构中的许多人确是在智力不如他们本人的上级手下工作。那个有能力最终上升到顶级的人，他的大部分职业生涯很可能都是在智力不如他的上级手下工作。我们再转回来看看那位经济学家和他的笨学生。现在假设，这两个人都进了文职部门，笨学生进得较早，因此成了教授的上级。就像是做国王的大臣时一样，教授必须要么按照笨学生的想法调整自己，要么就得“另谋高就”。当学术界人士试图通过在某个行政管理等级制中担任咨询人员、顾问来影响决策时，他们体验到许多烦恼，这些烦恼大概就是由于他们不能调整自己适应这种情况而产生的。
1703362774
1703362775
因此，我们看到，那个有能力上升到行政管理等级制中最高职位的人，会不断面对与智力不及自己的上级打交道的问题。当然，如果他的上级都不喜欢他的表现，他也就永远得不到提升。因此，如果他确有雄心壮志，他就必须想办法讨好这些上级。有些政策他肯定不会提倡——那是从他较高的智力水平来看可能是明智的政策，但他觉得这些政策涉及的复杂性对于他的上级太“深奥”了，难以理解。他反而会把自己的部分智力天赋专门用来精心研究上级本身，而不是研究履行其职责的客观条件。要是他没做好这项研究，或者，要是他只想着他的“职责”，并因此导致与其缺乏洞察力的上级产生意见分歧，他在那个等级制中就得不到提升。高智力除非与强烈的致力于发迹的目标结合在一起，否则对于，譬如说，文职部门中的某人而言，就是个严重的缺点。但是，如果这个人把他拥有的智力主要用于推进他自己的职务，那么这种智力就是个决定性的优点。
1703362776
1703362777
行政管理等级制中单个领导的情形
1703362778
1703362779
如前所述，单个领导的情形不能被当作一般情况，适用于行政管理结构的完整体系。除了下面将要讨论的特例外，单个领导的情形最纯粹的形式只存在于行政管理金字塔的第一层，也就是说，在顶尖上。处于这个位置的个人不再有顶头上司。一位国王或独裁者直接领导的部长们，还有那些发现自己只为某个人工作，而此人并不为其他人工作的人，这些人就处于单个领导的情形。在等级制的下层，这样的关系几乎不再存在。为了充分了解为什么这种情形是真实可信的理由，我们要把“政治人的世界”中的图表叠加到一个比较常见的组织图上。
1703362780
1703362781
请注意，图中没有用圆圈或边界来区分参与者和观望者，因为这条分界线的位置正是问题的关键。如果参与范围很小，只有B3处于其上四分之一象限，那么P，参照政治人，就处于单个领导的情形。另一方面，如果参与范围大到让A也加入进来，P就处于多位领导的情况。
1703362782
1703362783
1703362784
1703362785
1703362786
区分积极参与者和观望者的分界线不可能轻易通过行政管理命令得到调整。尽管，如果能以某种方式让等级制中的每个成员都处于单个领导的情形，这个等级制或许会运行得更有效，但是，并没有做出这种规定的一般性规则会对管理实践产生很大影响。还是再来看看这张图表，并研究一下其中各方的利益。
1703362787
1703362788
P把自己置于面对多位领导，而不是单个领导的位置，可以得到很多好处。这拓宽了他的选择范围，提供给他变通方法，给了他操作余地；对于想要升迁的政治人，这是一种理想状态。然而，P不能控制其行政管理领域的上层。因而在这件事情上，他的愿望只具有次要意义。相反，P倒是会喜欢与他自己的下属，譬如说，D2，处于单个领导的关系，因为这能赋予他最大的控制权。因此，等级制中的每位官员都会出于某种动机，使他能搭上关系的上级官员数量尽可能多；同时，也要使他自己的下属尽量只与他联系，而不与别的上级联系。
1703362789