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单个领导情形下的第二个特殊缺陷，并不那么轻易就能看出来。政治人常常难以发现这位领导到底想要什么。尽管一个选区选民的意向可能很难预测，但是，处于民主社会集体领导之下的政治人的境遇，还是要比处于单个领导之下的同胞好得多。民主的政治人可以通过抽样调查获得一个选区选民愿望的动向。高效领导鲜有让其愿望留有歧义的情况，但这样的效率水平并非常态。大多数领导都有普通人的缺点，而当人处于权力位置上时，这些缺点有可能被放大。这些缺点之一就是，下属要弄清其上级的真实愿望，实在是难。
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没有与专制权力打过交道的人会认为，政治人要想知道其上级的真实愿望，可以去问嘛。有两方面的考虑常常会阻碍下级利用这种应急手段：首先，领导可能不予回答；其次，仅仅因提出这个问题就有可能毁掉这位下级前程。正如先前所说，领导用于了解任何一位下属活动的时间是有限的。因此，他回答某个下属问题的时间有确定的限度。而且，雇用这位下属的原因之一就是要减轻领导的某些决策负担。此外，可能还有基于这些相当合理的原因之上的别的原因。这位领导可能很懒，也不想惹决策的麻烦上身，有些决定可能还是他想逃避的。人们一般都不想承担责任，而拥有绝对权力的领导在这方面与其他人无异。
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在领导并不真的知道自己到底想要什么，或并不想拿主意的情况下，下属的处境便难上加难了。如果他不请示领导就采取行动，他就冒了领导事后不批准其决定的危险。另一方面，倘若他事先请示，他有可能受到处罚。使情况更为复杂的是，大权在握的人似乎还有另外一种行为模式。许多这类领导并不认为自己独断专行。他们认为自己是根据规则或原则做出决定的。他们常抱怨：“要是我不亲自办，什么事都得办糟。”他们实际上是说：“要是我不亲自办，事情就办得走了样。”
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这说明，许多这类人都会认为自己不只是大权在握，而且握的是“做正确事”的大权。没有什么人能比说这种话的下属更能激怒这类领导的了：“当然，我得服从你的命令，因为那是我的职责。但是，我认为你错了。”倘若在这位领导自己的眼中，自己做得对，他会指望品行端正的下属也做得对，用不着向上级请示。在这种情况下，询问指示可以被看作是无能的表现。由于所有这些原因，国王、独裁者和其他一些拥有绝对权力的人的直接下级都会非常不愿去请示。沿着行政管理等级制进一步往下走，不愿提问的倾向会少一些，但是这个问题的症结依然存在。
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官僚体制的政治 第七章 集体领导
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我们的政治人发现自己身处的第三种情形属于集体领导。集体领导即：一群人通过某种选举程序作为一个单位行事。这就是我们通常用形容词“民主的”来说明的情形。近些年来，对民主程序的理论分析取得了长足的进展。但是要在这里对这项重要工作做全面的总结，可能冗长而乏味，所以我只对属于这项研究的几个一般领域做非常简短的说明，并向读者提供一些可获得进一步启发的原始资料。
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第一个调研领域是投票程序的数学分析，特别是简单多数票（simple majority voting）。对于头脑简单的人，这听起来很简单，但实际上相当复杂，而且结果往往令人瞠目。有能力跟踪这个领域内数学分析的工作人员，都会无可避免地得出一个结论：传统的民主理论是虚伪的。由于民主显然是存在的，这就表明有必要建立一种新理论，而这样一种新理论也正在逐渐形成。威廉·赖克的文章《投票与偏好的总和》〔29〕是对上个10年中已做工作的最佳总结。此后，又有两篇可能也颇有意思的文章发表：本杰明·沃德博士的《多数决定原则与分配》〔30〕和我自己的《效用、策略和社会决策规则评说》。〔31〕
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第二个近来一直在进行调研的领域涉及宪政理论。这个领域中的工作人员——迄今为止的大部分时间中仅有詹姆斯·布坎南博士和我两人——一直对把经济学中发展出的技术用于宪政分析感兴趣。研究的基本问题是：各种可能实行的宪政秩序的相对效率。使用的方法也与传统政治理论的方法非常不同，而且结果也有点令人吃惊。这个非常新的尚未充分开发的领域中的唯一著作是：《同意的计算》，由布坎南博士与我合著。〔32〕我最近的专著《企业家的政治学》〔33〕与本章讨论的问题特别相关。
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然而，这两个领域与本书讨论的范围都没有直接联系。最后一个领域，以安东尼·唐斯的著作《一种民主的经济理论》〔34〕为代表，讨论的是政治人的行为，并因此落入了我们目前关注的范围。本章的形成多亏有唐斯博士的这本著作，但我打算尽可能避免重复他书中的推理。这会使我把一些重要的事情搁置一边，但是由于它们已经被唐斯博士阐述得非常透彻了，这只会是个小小的损失。
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当政治人的顶头上司是一群总是作为一个集体行事的人时，他就处于集体领导的情形。历史上，这类集体通过宽泛多样的进程形成决定。大家都听说过，波兰曾被盛行于波兰议会中的全体一致通过的规则葬送（在18世纪，不是20世纪）。不仅贵格会教徒曾成功地使用过某种相似的“同意”，而且实际上亚洲多得数不清的所有自治村落中也在使用。然而，我们最熟悉的一些体制是按另外一些原则运行的；而本章将要考察的类型，对于我们社会中的政治人恐怕是很重要的。我们要讨论的集体领导类型以选民、国会，或是公司的股东（非常有意思的例子，因为不同的股东有不一样的选票数）为例。
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为了简化讨论，我们必须引进一些区分和小的分类。首先要区分本身是最高领导的集体——譬如，全体选民或威尼斯元老院，这是两个不同的例子——与服从于另外某个权威的集体，如美国国会或公司董事会。我们把第一类称为“民主集体”，尽管这里使用的“民主”一词在某些例子中有点怪。威尼斯政府就不是通常意义上的民主政府。第二类，服从另一权威领导的集体，必须根据它们与那个权威的关系再分为两部分。如果这个集体是由许多各自有不同顶头上司的个人组成的，那么，我们就称之为“代表大会（representative assembly）”。美国国会中的每位议员都归属于不同的选区〔35〕，因此，美国国会可以作为这个类别的样板。如果这个集体的所有成员都归一个外部权威领导，那么，我们就称之为“委员会（commission）”。
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从在集体领导下工作的政治人的立场来看，这个集体成员的数量大概是比这个集体领导在上述分类下的特殊性质更为重要的一个变量。集体领导的规模越大，政治人必须给予每位成员的个人情感就越少，就必须更多地迎合大家的趣味。然而，这两种标准并不完全冲突。人数多的集体领导总是民主的。人数少的，譬如说，不足10个人的集体领导，差不多总是一个委员会。人数非常少的小集体，若想以一种民主的方式行事，几乎总是失败。军人政变集团（juntas）是过渡现象，最终总会有这个或那个成员获得主导地位，并将军人政变集团转变为单个领导的情形。
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无论规模多大或者是什么类型，集体领导都有一些共同特征。首先，讨论的程序和对问题的投票表决要比个人下决心慢得多。集体领导能够做出的决定总量，通常也要比个人能够做出的决定总量少得多。美国国会每年通过的法案，数量多得惊人，但是大多数法案涉及的都是些鸡毛蒜皮的小事，并不是真正由参众两院决定的。有关主管委员会的主席就能决定，一项法案不会造成损害，而那法案甚至常常用不着费事读上一遍。然后，这项法案就和一长串其他法案一起获得通过了，而那些法案，也不会有多少与会成员读过。对于必须研究确定利弊的重要事项，两院做出决定的时间要比任何正常个人下决心所用的时间长得多。事实上，组成美国国会的那些相当正常的个人，常常在某项法案付诸投票表决之前，早就做出了他们的个人决定。
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集体领导的个别成员对某项决定的看法，也会受到他们同其他成员关系的影响。集体领导的成员中间通常也会有竞争对手和不同看法，从而形成一些帮派和组织松散的小团体。而且，集体领导内部为职位进行的勾心斗角可能也早已是它许多成员的主要营生了。在这种情况下，对某项提案利弊得失的考虑可能是微不足道的。这些现象的严重程度因不同集体而异，但总归是一个因素。同集体领导打交道的政治人，必须把其中的帮派和权力关系牢记在心，而且他可能会发现，使自己依附于其中的一个帮派是可取的。通常情况下，他会有很大的自由度游刃于多个团体之间。
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在“议会制”政府中，“内阁”成员也是有内阁要服从的集体领导的成员。内阁成员会比议会成员拥有更大的个人权力、更高的名望和更多的收入，而且大多数议会成员都会对成为内阁部长感兴趣。由于部长级职务要由议会批准，议会成员就会想方设法去获得其他议会成员的批准。这使立法机构中个别成员，尤其是比较重要的个别成员，要在取悦于选民的好处和取悦于其他议会成员的好处之间进行权衡。议会内的争论通常较少暴力，而且同非议会制代表大会的情况相比，在议会制度下，蓄意阻挠讨论某件事情较为少见。当民主集体领导的规模小到足以让其个别成员去考虑他们的行为对他们自己未来升官机会的影响时，也可以看到同样的现象。威尼斯元老院或小型市镇会议可以作为例子。
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如果说，单个领导有时会偷懒或为别的事情分神，集体领导的成员也会如此。任何集体领导中都会有努力工作的人和几乎根本不工作的人。前者显然对政治人更为重要。集体领导下的工作量可以有巨大的差距，因为集体领导的成员大都爱把主要兴趣放在其职责以外的事情上。例如，在美国，理性的人可能会决定根本不问政治，因为过问政治的时间不会对他的个人前途产生多少影响，而用同样的时间谋职有可能带来实际回报。当然，有些挺身而出的个人和团体，会从政府的具体措施中获益，也有些人会为此组成压力集团。但是，我们的民主之所以能生生不息的根本原因，还在于这一事实，即：政治是民众最盛行的业余爱好。
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现在，这种说法有可能被看作是对民主方法的攻击。说真的，我并不认为创造出一个集体领导就会导致某种想要执行的政策得到有效执行。一位把下级组织起来执行自己意志的上级，应该避免建立委员会。在近代初期，欧洲非常流行的合议式行政管理制度，被证明是可以“制服”封建领主的一种方法，但它天生效率低下；代之而起的比较现代的方法——个人负责制，无疑是一种改善。委员会不仅具有我们提到的种种弊病，而且还很可能由相当糟糕的一些人员组成。如果我们有一笔钱，可以用于某种目的，而且我们可以选择用这笔钱雇用一个人还是雇用一个五人组成的委员会，我们显然能够支付给那一个人五倍于每个委员会成员的报酬。因此，我们通常能找到一个比那五个委员都优秀的人。倘若我们是在一个极权国家，或是在军队中，我们自己就能指挥调动人力而无须雇人的话，会出现同样的结果。
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然而，这里讨论的是实现最高领导意志的最有效方法，与谁或什么机构是最高领导无关。如果我们觉得人民应该是最高领导，我们便可以在本书展示的论证基础上，讨论人民的意志应该如何得到贯彻执行。本书并没有认真关注任何特殊类型的绝对领导，并为之辩护。就我自己而言，我喜欢的政府，是我能对之发表意见的政府，不管这种发言权有多么小，而且这个政府的雇员都懂得，他们的饭碗最终取决于选民是否满意。有意思的是，几乎每个拥护非民主政体的人都不言自明地认为，要么他自己会在那个政府中掌权，要么掌权的人与他意见大致一致。他所寻求的那个政府，肯定不是父亲的替身，而是自我的替身。纳粹分子绝不会信任由犹太人担任首脑的独裁政府。拥护独裁政府的人总是臆断独裁者的某些愿望。独裁政府实际上并不是为了它自身而建立的，而是为了实施对那个想要独裁政府的人有吸引力的某些计划而建立起来的，而这些计划在民主制度下难以实现。拥护独裁政府的人应该去读一读历史上著名的有关专制统治的细致描述，并且问问他们自己，转换到这样一种制度，让一位中等水平的专制统治者当政，会不会真的会使情况有所改善。
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假定让人民对政府施加尽可能多的影响是可取的，那么，让人民对各种问题进行投票表决，看来是实现这一目的最有效的方法。人们不必拥有同样的选票数。公司实行的是民主制（尽管其中的大多数选举人对他们的职责都漠不关心），但是其中的各类人员拥有的选票数是不同的。同样，也可以实行英国直到最近才放弃的给予大学毕业生两票的制度。每个人应该有多少张选票的决定，必须在进行了各种考虑的基础上做出，而那些考虑与本书的论证并不相关。我们关心的是最高领导如何能使他的意志得到贯彻执行，而不管最高领导是谁。
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在大多数民主国家，人民选出代表，代表参与政府事务，而不是人民直接对每件事投票表决。这是个省心省力的办法，既减少了普通选民必须关注政治的程度，也减少了他对政治的影响。是否采用这一策略，取决于这两方面考虑的彼此平衡。最古老而且可能也是当代最成功的民主国家，瑞士，经常采用全民公决的方法，这在美国人看来是荒唐的。
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回到本书的主题，为了使命令得到贯彻执行，采用任命委员会的办法，常常是最无效率的。如果是个人负责，而不是集体负责，最高领导的意志，无论最高领导是拥有最高权力的人民的还是伟大领袖（Great Vozhd），都能最有效地得到贯彻执行。只在一种特殊情况下，建立委员会才可以说是解决行政管理问题的最佳方式：如果我们更关注的是某一领域中各项决策的长期一致性，而不是其实际内容，那么，委员会就会比任何个人都能更好地保证这种一致性。首先，这种委员会可以逐渐替换，这是个人很难做到的。其次，委员会比个人更倾向于按惯例办事。所有的人都会改变主意，而所有人群都会受到潮流和时尚变化的影响，但是这么一个集体做出的改变大概不会像个人那么激烈。
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另一个有可能与集体领导相混淆的有用机构是皇家顾问委员会。马基雅维里非常重视君主得到大量意见和建议的好处。听取意见和建议被普遍认为对于一个人拿主意是有帮助的。因此，人们在拿主意之前，常常会向许多他们信得过的人征求意见。向人民、国王或必须做出重要决定的少数官员经常性地提供一个“顾问委员会（council）”，这种做法已经制度化了。这种顾问委员会通常作为一群个人提供意见，而不是作为一个集体提供意见，所以它不是集体领导。〔36〕
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建立作为集体领导的官方委员会去贯彻执行高层领导的意志，这种做法有可能导致建立的是一个顾问委员会。官方委员会的每个成员都会希望取悦于可以奖励自己的领导，并很可能向这位“高级裁判”提供各种异议。这个官方委员会简直变成了这样一个组织：处理初步意见，经过筛选，拿出最终要上报给领导的设想，让领导去做决定。倘若委员会的不同成员在高层领导面前对不同做法进行争辩，那么，这个委员会也就只不过是个顾问委员会。
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