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尽管从某些角度看，单个领导的关系在行政管理实践中是最有效的，但这里还是有一些特殊缺陷。第一个缺陷，我称之为谄媚。在这里的分析中，我使用这个词的意思比它在通常情况下的意思稍宽一些。来看看单个最高领导与其下属打交道的情况。假设这位领导只关心他自己的满足感，他的下属有两种方法让领导得到满足：其一，他们执行领导的意愿，把领导想完成的事情都做好，这是经常讨论到的权力关系的方面；其二，使自己与领导保持愉悦的关系。因此，在同下属打交道时，单个最高领导可以用这两种方式增加自己的满足感。他可以挑选唯命是从的下属，也可以挑选他觉得相处愉快的下属。在大多数实际决定中，这两方面都在考虑之中，而其中的第二种，就是我说的“谄媚”。
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当然，每个人都愿意与那些让他尽可能感到愉悦的人建立人际关系。愉悦的定义因人而异，但是每个人都会尽量使他从人际关系中获得的愉悦最大化，只要这样做并不减低他从其他来源获得的满足感。漂亮的金发女郎，会打字又能记录口述，那肯定是要录用的。但是，单个领导的地位可以使他更多注意女孩的美貌，而不是她的打字技术。他可以随意把他的下属当作执行其意愿的工具，以这种方式使他间接感到愉悦；也可以当作一个满意的直接来源。他很可能会比处于多位领导情形的人更多地从审美角度关注他与下属的关系，只是因为他更有能力这样做。
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意识到谄媚的重要性，下属将会在与领导的关系形式上下功夫。这将取决于领导的个性，而且不同领导之间的性格差异也是非常大的。有多得让人吃惊的大量事例表明，公然露骨的谄媚是最好的行为方式，但还可以指出一些更微妙的做法。训练有素的侍臣不用特意说些什么就能给人他对主子佩服得五体投地的印象。领导可能偶尔也会高兴有人和他顶顶嘴，愿意在这种偶尔的争论或抬扛中输一把。心有灵犀的政治人就会据此调整自己的行为。政治人不仅要表现得对领导很佩服，还必须符合领导的想法，做个风趣的陪伴。他得培养起对领导特感兴趣的话题的兴趣，还得尽力去发展领导认为最趣味相投的个性。
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然而，政治人得意识到，谄媚，即便是在这里使用的最宽泛的意义上，也并非是与上级打交道的唯一杀手锏，而且还容易做过了头。在一些传授“升官诀窍”的小册子中，谄媚有时被当作成功的唯一路径。但是，这与相反的一面——“做好工作”就行了——一样，都是片面的。事实上，领导会关注下属这两个方面的表现。一个风趣迷人但无能的人多半是不会被提升到的最高层的，而能干的粗人也不会。最可能得到提升的人是把两项都比较强的本事——讨领导个人喜欢和有效完成所交付任务——结合起来的人。当这两方面发生冲突时，这样的人就必须得在这两种方式中选择用哪一种方法去取悦领导。他必须在“谄媚”和“业绩”两者中求得平衡。有些领导几乎唯一看重业绩；另一些领导则只以谄媚定取舍。从某种意义上说，领导对这两方面的相对重视程度会受到他在其中活动的外部环境的影响。
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上面已经指出，单个领导很容易受到谄媚的影响。个中原委不难知晓。倘若单个领导的情形存在于等级制的下层，谄媚在这些层级上也会是重要的。但是，除了最高的位置，在等级制的任何部分，每位领导都至少还会有另一位顶头上司。高层领导在自己与下级的关系方面可能只关注与自己有关系的下级——这是故意要说成同义反复的。与他们无关的下级的人格引不起他们的兴趣。然而，远距离下级的业绩还是会引起他们的注意。因此，一个部门的负责人在与他的上级打交道时，可以双管齐下，同时利用谄媚和业绩。然而，作为部门领导，对待他自己的下级，如果他想得到提升的话，他必须强调业绩，只奖励那些业绩优秀者，而克制想要奖励自己喜欢的人的本能愿望。这是因为，其下属的业绩实际上就是他自己的业绩。他的上级，在计算他的效率时，其实就是在确定他这个部门的业绩。他们没有能力从部门业绩中挑出哪个部分是这位监管人员自己独到的贡献；即便有能力，也不会有兴趣这么做。
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以上全部论述就是要说明，这位本身是另一位领导下属的领导，“承受不起”与下属的紧密关系带给他的增值“实际收入”（免税的），如果这种“实际收入”要以业绩为代价来获得。在多位领导的情形下提升最快的人会利用谄媚，但他不会允许谄媚用于他自己。按照我们一贯的分析，由于这些人有可能在等级制中达到高层，事实上，高层领导的位子将由注重业绩而不是谄媚的人填满。正因如此，这一事实可以保证，谄媚并不像第一眼看上去那样，是行政管理等级制的一大特色。
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领导愿望的模糊性
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单个领导情形下的第二个特殊缺陷，并不那么轻易就能看出来。政治人常常难以发现这位领导到底想要什么。尽管一个选区选民的意向可能很难预测，但是，处于民主社会集体领导之下的政治人的境遇，还是要比处于单个领导之下的同胞好得多。民主的政治人可以通过抽样调查获得一个选区选民愿望的动向。高效领导鲜有让其愿望留有歧义的情况，但这样的效率水平并非常态。大多数领导都有普通人的缺点，而当人处于权力位置上时，这些缺点有可能被放大。这些缺点之一就是，下属要弄清其上级的真实愿望，实在是难。
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没有与专制权力打过交道的人会认为，政治人要想知道其上级的真实愿望，可以去问嘛。有两方面的考虑常常会阻碍下级利用这种应急手段：首先，领导可能不予回答；其次，仅仅因提出这个问题就有可能毁掉这位下级前程。正如先前所说，领导用于了解任何一位下属活动的时间是有限的。因此，他回答某个下属问题的时间有确定的限度。而且，雇用这位下属的原因之一就是要减轻领导的某些决策负担。此外，可能还有基于这些相当合理的原因之上的别的原因。这位领导可能很懒，也不想惹决策的麻烦上身，有些决定可能还是他想逃避的。人们一般都不想承担责任，而拥有绝对权力的领导在这方面与其他人无异。
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在领导并不真的知道自己到底想要什么，或并不想拿主意的情况下，下属的处境便难上加难了。如果他不请示领导就采取行动，他就冒了领导事后不批准其决定的危险。另一方面，倘若他事先请示，他有可能受到处罚。使情况更为复杂的是，大权在握的人似乎还有另外一种行为模式。许多这类领导并不认为自己独断专行。他们认为自己是根据规则或原则做出决定的。他们常抱怨：“要是我不亲自办，什么事都得办糟。”他们实际上是说：“要是我不亲自办，事情就办得走了样。”
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这说明，许多这类人都会认为自己不只是大权在握，而且握的是“做正确事”的大权。没有什么人能比说这种话的下属更能激怒这类领导的了：“当然，我得服从你的命令，因为那是我的职责。但是，我认为你错了。”倘若在这位领导自己的眼中，自己做得对，他会指望品行端正的下属也做得对，用不着向上级请示。在这种情况下，询问指示可以被看作是无能的表现。由于所有这些原因，国王、独裁者和其他一些拥有绝对权力的人的直接下级都会非常不愿去请示。沿着行政管理等级制进一步往下走，不愿提问的倾向会少一些，但是这个问题的症结依然存在。
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官僚体制的政治 第七章 集体领导
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我们的政治人发现自己身处的第三种情形属于集体领导。集体领导即：一群人通过某种选举程序作为一个单位行事。这就是我们通常用形容词“民主的”来说明的情形。近些年来，对民主程序的理论分析取得了长足的进展。但是要在这里对这项重要工作做全面的总结，可能冗长而乏味，所以我只对属于这项研究的几个一般领域做非常简短的说明，并向读者提供一些可获得进一步启发的原始资料。
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第一个调研领域是投票程序的数学分析，特别是简单多数票（simple majority voting）。对于头脑简单的人，这听起来很简单，但实际上相当复杂，而且结果往往令人瞠目。有能力跟踪这个领域内数学分析的工作人员，都会无可避免地得出一个结论：传统的民主理论是虚伪的。由于民主显然是存在的，这就表明有必要建立一种新理论，而这样一种新理论也正在逐渐形成。威廉·赖克的文章《投票与偏好的总和》〔29〕是对上个10年中已做工作的最佳总结。此后，又有两篇可能也颇有意思的文章发表：本杰明·沃德博士的《多数决定原则与分配》〔30〕和我自己的《效用、策略和社会决策规则评说》。〔31〕
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第二个近来一直在进行调研的领域涉及宪政理论。这个领域中的工作人员——迄今为止的大部分时间中仅有詹姆斯·布坎南博士和我两人——一直对把经济学中发展出的技术用于宪政分析感兴趣。研究的基本问题是：各种可能实行的宪政秩序的相对效率。使用的方法也与传统政治理论的方法非常不同，而且结果也有点令人吃惊。这个非常新的尚未充分开发的领域中的唯一著作是：《同意的计算》，由布坎南博士与我合著。〔32〕我最近的专著《企业家的政治学》〔33〕与本章讨论的问题特别相关。
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然而，这两个领域与本书讨论的范围都没有直接联系。最后一个领域，以安东尼·唐斯的著作《一种民主的经济理论》〔34〕为代表，讨论的是政治人的行为，并因此落入了我们目前关注的范围。本章的形成多亏有唐斯博士的这本著作，但我打算尽可能避免重复他书中的推理。这会使我把一些重要的事情搁置一边，但是由于它们已经被唐斯博士阐述得非常透彻了，这只会是个小小的损失。
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当政治人的顶头上司是一群总是作为一个集体行事的人时，他就处于集体领导的情形。历史上，这类集体通过宽泛多样的进程形成决定。大家都听说过，波兰曾被盛行于波兰议会中的全体一致通过的规则葬送（在18世纪，不是20世纪）。不仅贵格会教徒曾成功地使用过某种相似的“同意”，而且实际上亚洲多得数不清的所有自治村落中也在使用。然而，我们最熟悉的一些体制是按另外一些原则运行的；而本章将要考察的类型，对于我们社会中的政治人恐怕是很重要的。我们要讨论的集体领导类型以选民、国会，或是公司的股东（非常有意思的例子，因为不同的股东有不一样的选票数）为例。
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为了简化讨论，我们必须引进一些区分和小的分类。首先要区分本身是最高领导的集体——譬如，全体选民或威尼斯元老院，这是两个不同的例子——与服从于另外某个权威的集体，如美国国会或公司董事会。我们把第一类称为“民主集体”，尽管这里使用的“民主”一词在某些例子中有点怪。威尼斯政府就不是通常意义上的民主政府。第二类，服从另一权威领导的集体，必须根据它们与那个权威的关系再分为两部分。如果这个集体是由许多各自有不同顶头上司的个人组成的，那么，我们就称之为“代表大会（representative assembly）”。美国国会中的每位议员都归属于不同的选区〔35〕，因此，美国国会可以作为这个类别的样板。如果这个集体的所有成员都归一个外部权威领导，那么，我们就称之为“委员会（commission）”。
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从在集体领导下工作的政治人的立场来看，这个集体成员的数量大概是比这个集体领导在上述分类下的特殊性质更为重要的一个变量。集体领导的规模越大，政治人必须给予每位成员的个人情感就越少，就必须更多地迎合大家的趣味。然而，这两种标准并不完全冲突。人数多的集体领导总是民主的。人数少的，譬如说，不足10个人的集体领导，差不多总是一个委员会。人数非常少的小集体，若想以一种民主的方式行事，几乎总是失败。军人政变集团（juntas）是过渡现象，最终总会有这个或那个成员获得主导地位，并将军人政变集团转变为单个领导的情形。
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无论规模多大或者是什么类型，集体领导都有一些共同特征。首先，讨论的程序和对问题的投票表决要比个人下决心慢得多。集体领导能够做出的决定总量，通常也要比个人能够做出的决定总量少得多。美国国会每年通过的法案，数量多得惊人，但是大多数法案涉及的都是些鸡毛蒜皮的小事，并不是真正由参众两院决定的。有关主管委员会的主席就能决定，一项法案不会造成损害，而那法案甚至常常用不着费事读上一遍。然后，这项法案就和一长串其他法案一起获得通过了，而那些法案，也不会有多少与会成员读过。对于必须研究确定利弊的重要事项，两院做出决定的时间要比任何正常个人下决心所用的时间长得多。事实上，组成美国国会的那些相当正常的个人，常常在某项法案付诸投票表决之前，早就做出了他们的个人决定。
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集体领导的个别成员对某项决定的看法，也会受到他们同其他成员关系的影响。集体领导的成员中间通常也会有竞争对手和不同看法，从而形成一些帮派和组织松散的小团体。而且，集体领导内部为职位进行的勾心斗角可能也早已是它许多成员的主要营生了。在这种情况下，对某项提案利弊得失的考虑可能是微不足道的。这些现象的严重程度因不同集体而异，但总归是一个因素。同集体领导打交道的政治人，必须把其中的帮派和权力关系牢记在心，而且他可能会发现，使自己依附于其中的一个帮派是可取的。通常情况下，他会有很大的自由度游刃于多个团体之间。
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在“议会制”政府中，“内阁”成员也是有内阁要服从的集体领导的成员。内阁成员会比议会成员拥有更大的个人权力、更高的名望和更多的收入，而且大多数议会成员都会对成为内阁部长感兴趣。由于部长级职务要由议会批准，议会成员就会想方设法去获得其他议会成员的批准。这使立法机构中个别成员，尤其是比较重要的个别成员，要在取悦于选民的好处和取悦于其他议会成员的好处之间进行权衡。议会内的争论通常较少暴力，而且同非议会制代表大会的情况相比，在议会制度下，蓄意阻挠讨论某件事情较为少见。当民主集体领导的规模小到足以让其个别成员去考虑他们的行为对他们自己未来升官机会的影响时，也可以看到同样的现象。威尼斯元老院或小型市镇会议可以作为例子。
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如果说，单个领导有时会偷懒或为别的事情分神，集体领导的成员也会如此。任何集体领导中都会有努力工作的人和几乎根本不工作的人。前者显然对政治人更为重要。集体领导下的工作量可以有巨大的差距，因为集体领导的成员大都爱把主要兴趣放在其职责以外的事情上。例如，在美国，理性的人可能会决定根本不问政治，因为过问政治的时间不会对他的个人前途产生多少影响，而用同样的时间谋职有可能带来实际回报。当然，有些挺身而出的个人和团体，会从政府的具体措施中获益，也有些人会为此组成压力集团。但是，我们的民主之所以能生生不息的根本原因，还在于这一事实，即：政治是民众最盛行的业余爱好。
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