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先前的分析中已经概括了这种情形中的一些因素，这些因素大都能决定同僚中的关系。对于参照政治人，他的同僚们本身就分为两组，第一组是像他自己一样，与高层领导中的同一位成员结成联盟的那些人；第二组是与多位领导中其他成员结成联盟的那些人。政治人与这两组同僚的关系是不一样的。与第一组同僚，他会加入到他们的共同愿望中，要看到他们都依仗的那个领导肯定能得到提升，并保证把他们一干人马都带起来。在这组同僚中，他要警惕个别成员与他争相向这位领导邀宠，成为他的竞争对手。至于第二组同僚，由于他们支持的是多位领导中的其他成员，政治人将把他们总体上看作是敌人，是阻碍他的圈内人提升的绊脚石。另一方面，他也不必把这个圈外人中的所有成员都看成是他个人的敌人，而且一旦时机投缘，政治人还可以考虑改换门庭，成为这组人中某个圈子内的成员。
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关于多位领导情形中同僚关系的原则，已经没有多少可再说的了。当然，实际情况总是千变万化的。
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侍臣与男爵
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我们现在要对政治人做个总体区分了。在任何一个等级制中，总会有一些个人差不多是完全靠着领导的青睐到达目前的职位，并期盼着继续提升的；也总会有另外一些个人，拥有一些外部的支持资源。外部“资产”可以表现为多种形式。在美国的情况下，政治人有可能自己就很富有，因此他用不着特别依赖他在这个等级制中的工作来养家糊口。此外，这位政治人可能有一些权势关系，使他在与领导打交道的时候可以得到区别对待的好处。还有一种支持资源在于政治人的技术专业知识，这些特殊的知识或技能，至少在他的顶头上司眼中是不可替代的。最后，政治人可能在这个等级制中的低层级成员中已经获得了可靠的人脉关系。与这些外部独立资源略有不同的是，这位政治人可能有个性上的内在强势，使他能不在乎个人成本而采取一种独立的态度。
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这里要指出的一点是显而易见的：对上级能给他的奖励或施加的处罚都不特别感兴趣或在乎的人，就不会真正依赖于这位上级。我将把这种类型的官员称为“男爵”，采用的是中世纪贵族的称谓，这类官员活像贵族。领导对于等级制中真正“男爵”的态度，经常有些模棱两可。他知道，他不能随意“支使”这些人，而且由于他们地位的优越，他们对他的重要性还要大于他们的同僚。“男爵”也给他们的同僚带来了一个特殊问题：他们不可能轻易地遭人诬陷失去他们的地位，因为他们的地位，从严格的意义上说，并不是靠领导的个人青睐取得的。
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另一类型的政治人，处于与“男爵”相反的极端，完全依赖于上级的垂青。我要把这些政治人称为“侍臣”，也是因为通常用这种称谓所指的人似乎已经接近于纯粹的类型。由于“侍臣”完全依赖于领导的垂青，他们会被迫付出比“男爵”们愿意付出的大得多的努力去讨好领导。然而，“侍臣”依赖于领导的这个弱点，也给他们带来了一种区别对待的好处。领导肯定知道，“侍臣”比“男爵”更“值得信赖”，因而也愿意让他们成为自己的下属。
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我们来看一下中世纪的宫廷。从国王的观点来看，宫中的人士可以泾渭分明地划分为两类，他的官员和这个王国中的贵族。倘若国王是睿智的，他的大臣们就不会是有大片土地的大领主，相反，大臣们会从文官中选拔出来。这些人应该是纯粹意义上的侍臣，而且完全服从国王的控制。从历史记载来看，贵族是个势力大得多的群体。国王对他们只能多迁就（primes inter pares），而且如果国王不听劝告，给了贵族机会，他们完全有能力拒绝执行国王的命令。在这种结构中，为国王的利益着想，显然就要破坏“男爵”的地位，使权力从他们手中转移到侍臣手中。同样清楚的是，为“男爵”们的利益着想，就要防止这样的权力移动。
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在某种意义上，欧洲各国直到现代的历史可以用这种基本的竞争说来解释。在英格兰、法国和西班牙，国王赢得了斗争，至少在一开始的时候是这样。在路易十四的宫廷中，有一些带有封地头衔的贵族，但是他们都是完全服从于国王的大臣。另一方面，在神圣罗马帝国，男爵们赢得了斗争。再有，在路易统治时期，皇帝的头衔差不多就是个荣誉称号，由德国贵族中最有势力者享有。
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正如这个例子表现出的区别，男爵和侍臣的划分肯定是个程度问题。这证明，考虑到各方面因素，男爵们处于比较令人满意的地位。他们服从于领导意志的程度较小，个人不受侵害的保障较多，而且通常比他们那些侍臣同僚的权力更大。这简直就是用另一种方法去说明，在政治人一方，总是存在着寻求“安全”的压力。事实上，一个不能被辞退或降职的人，都会向着男爵的方向演变。只有在他仍然对保证进一步的提升感兴趣时，才会继续做侍臣。
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在低层级官员中发展忠诚而专一的追随者，是成为男爵的另一种方法。例如，美国国务院的人曾把迪安·艾奇逊〔45〕作为崇拜偶像。当共和党在1952年赢得总统大选时，约翰·福斯特·杜勒斯〔46〕费了很大力气才使国务院服从他的掌控。在这个具体例子中，艾奇逊在国务院的地位，从他自己一方来说，并非是他有意识谋求来的，但是其他领域的政客们早就懂得故意利用这种技巧了（J. 埃德加·胡佛〔47〕和罗伯特·摩西〔48〕不都是很好的例子吗？）。政治人也可以尽力安排自己的位置，好让上级依赖于他的技术专家意见。他若能做到这一点，他就变成了一个“男爵”。档案管理员不能被解雇，因为他是唯一可能了解档案制度并发现升官传奇的人，而传奇恰恰说明了问题的关键。
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在晋升的问题上，“男爵”和“侍臣”的地位区分更为复杂一些。假设领导不想扩大等级制中一位“男爵”的权力，因为后者可能在任何一个特殊场合藐视他。另一方面，晋升到高层会使这位“男爵”皈依，变为侍臣。例如，在封建时代，一个小采邑的领主有可能在宫廷中得到一个高位。由于高位仅能从博得君主的欢心取得，这位原本可以继续当个男爵的领主，就可能像个“侍臣”那样行事，以在宫廷中掌握权力。一位君主可能只愿意与侍臣打交道，但是为了把“男爵”降至侍臣的地位，他也会考虑给男爵晋升。但是，为这种目的进行的提升，通常要比等级制中一次简单的向上调级重要多了。
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晋升也不能使升官的人结束其“男爵”身份的情况是存在的。遇到这种情况，君主就会不愿安排晋升了，但他可能没有别的选择。再用封建时期的欧洲为例，为了政府的运行活动，政府系统中必须有高层贵族。国王可能偶尔会发现，有必要把男爵提升为伯爵。一个新伯爵即便是个比先前重要的人物，但可能仍然是我们的术语所说的“男爵”。
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美国联邦政府的文官和军官，在某种程度上也带有这种特性。降职使用或辞退开除是极其困难的事。领导唯一可用的奖惩办法就是晋升或拒绝晋升。然而，在一次晋升之后，能够促进下级的也只是再一次晋升的愿望。这个事实，一旦与一种普遍的轮换制相结合，就使领导难以获得其下属的合作。一位已经积累了足够获得晋升资历的官员会千方百计谋求晋升，也就是说，他会开始花大量时间来讨好他的上级。但是，在他得到晋升之后，他会放松下来，仍然像个“男爵”那样去行事。
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他这样做是因为他认识到，在下次晋升之前的这段时间，由于轮换制，他会在不同的上级手下工作。因此，尽管他当前的上级最近给了他晋升，但他已没有多少兴趣再去执行他们的意愿了。
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在这个具体例子中，领导的解决办法就是在等级中再分出许多可用的层级，使晋升的可能性永远存在。美国文官制度中就存在许多级别，远比根据普通行政管理理论应该建立的级别多。我认为，这至少部分解释了其中的缘由。
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官僚体制的政治 第十章 追随者
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在这一章中，我要讨论几个零碎的话题，这些话题在逻辑上都应包括在本书第二部分关于“政治人的世界”这个主题的讨论之中。
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第一个话题是，对基本示意图的其余部分作个简短讨论，这个部分处于参照政治人的下方。处于等级制中这个部分的人，我要称之为“追随者”。
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对追随者的匆匆一瞥
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在政治人的晋级斗争中，追随者的重要性要小于同僚或领导。然而，有点矛盾的是，他们在另一意义上却非常重要。在本书第三部分中，我们将主要关注使追随者贯彻执行上级意志的问题，而不是政治人寻求升官的问题。因此，关于追随者的大部分讨论要推迟进行。但是，追随者在参照政治人升官的斗争中也是重要的，而且其方式也并不与政治人获得追随者的合作以贯彻执行其意愿的问题直接相关。
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对于已经处于单个领导位置的人，除了使他自己的意志得到贯彻执行之外，几乎就没有什么能提上日程的政治问题了。因此，我们可以把他排除。我们这里想要讨论的与追随者的关系特指在多位领导情形中的关系。处于多位领导情形中又受到一群追随者尊崇的人会意识到，这群追随者能影响他自己与同僚和领导的关系。这位政治人会发现，低层人员想要依附于他，对他表示特殊的个人忠诚，但只有当他的官运在这个等级制中上升之时，他们才会这么做。同样，他也会知道，假如他的官运不佳，追随者们就会弃他而去。在多种情况下，低层人员与他联手或逃离的倾向性，会给政治人最早的暗示，使之察觉到自己在这个等级制中运道的变化。这位雄心勃勃的政治人还会知道，追随者队伍的规模和效率本身，对于他与诸位上级的关系是重要的。
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这些因素表明，这位政治人必须分出一部分精力，专事维系与追随者的持续联盟。看似矛盾的是，他必须拿出一些时间来讨好追随者：他可以利用自己的权利，通过派给他们能实现他们目标的任务，做到这一点。从政治人一方来说，只有一种代价能让他付出这种努力，那就是，他可以在其他时候把更多的时间直接用于自己的提升。正如处于所有这类情况中的政治人一样，他必须在招兵买马和维持追随者的忠诚所要求的额外付出与为他自己的比较有限的以职业升迁为目标的直接付出之间，取得一种边际平衡。
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以相似的方式，这位政治人还必须使一大群组织松散的追随者，与人数少而精，非常有效率的追随者这两种情况利弊平衡。极少管束追随者的政治人，总能使自己得到大群的追随者，但若实行严格的规矩，追随者的数量就会减少。
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