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另一类型的政治人，处于与“男爵”相反的极端，完全依赖于上级的垂青。我要把这些政治人称为“侍臣”，也是因为通常用这种称谓所指的人似乎已经接近于纯粹的类型。由于“侍臣”完全依赖于领导的垂青，他们会被迫付出比“男爵”们愿意付出的大得多的努力去讨好领导。然而，“侍臣”依赖于领导的这个弱点，也给他们带来了一种区别对待的好处。领导肯定知道，“侍臣”比“男爵”更“值得信赖”，因而也愿意让他们成为自己的下属。
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我们来看一下中世纪的宫廷。从国王的观点来看，宫中的人士可以泾渭分明地划分为两类，他的官员和这个王国中的贵族。倘若国王是睿智的，他的大臣们就不会是有大片土地的大领主，相反，大臣们会从文官中选拔出来。这些人应该是纯粹意义上的侍臣，而且完全服从国王的控制。从历史记载来看，贵族是个势力大得多的群体。国王对他们只能多迁就（primes inter pares），而且如果国王不听劝告，给了贵族机会，他们完全有能力拒绝执行国王的命令。在这种结构中，为国王的利益着想，显然就要破坏“男爵”的地位，使权力从他们手中转移到侍臣手中。同样清楚的是，为“男爵”们的利益着想，就要防止这样的权力移动。
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在某种意义上，欧洲各国直到现代的历史可以用这种基本的竞争说来解释。在英格兰、法国和西班牙，国王赢得了斗争，至少在一开始的时候是这样。在路易十四的宫廷中，有一些带有封地头衔的贵族，但是他们都是完全服从于国王的大臣。另一方面，在神圣罗马帝国，男爵们赢得了斗争。再有，在路易统治时期，皇帝的头衔差不多就是个荣誉称号，由德国贵族中最有势力者享有。
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正如这个例子表现出的区别，男爵和侍臣的划分肯定是个程度问题。这证明，考虑到各方面因素，男爵们处于比较令人满意的地位。他们服从于领导意志的程度较小，个人不受侵害的保障较多，而且通常比他们那些侍臣同僚的权力更大。这简直就是用另一种方法去说明，在政治人一方，总是存在着寻求“安全”的压力。事实上，一个不能被辞退或降职的人，都会向着男爵的方向演变。只有在他仍然对保证进一步的提升感兴趣时，才会继续做侍臣。
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在低层级官员中发展忠诚而专一的追随者，是成为男爵的另一种方法。例如，美国国务院的人曾把迪安·艾奇逊〔45〕作为崇拜偶像。当共和党在1952年赢得总统大选时，约翰·福斯特·杜勒斯〔46〕费了很大力气才使国务院服从他的掌控。在这个具体例子中，艾奇逊在国务院的地位，从他自己一方来说，并非是他有意识谋求来的，但是其他领域的政客们早就懂得故意利用这种技巧了（J. 埃德加·胡佛〔47〕和罗伯特·摩西〔48〕不都是很好的例子吗？）。政治人也可以尽力安排自己的位置，好让上级依赖于他的技术专家意见。他若能做到这一点，他就变成了一个“男爵”。档案管理员不能被解雇，因为他是唯一可能了解档案制度并发现升官传奇的人，而传奇恰恰说明了问题的关键。
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在晋升的问题上，“男爵”和“侍臣”的地位区分更为复杂一些。假设领导不想扩大等级制中一位“男爵”的权力，因为后者可能在任何一个特殊场合藐视他。另一方面，晋升到高层会使这位“男爵”皈依，变为侍臣。例如，在封建时代，一个小采邑的领主有可能在宫廷中得到一个高位。由于高位仅能从博得君主的欢心取得，这位原本可以继续当个男爵的领主，就可能像个“侍臣”那样行事，以在宫廷中掌握权力。一位君主可能只愿意与侍臣打交道，但是为了把“男爵”降至侍臣的地位，他也会考虑给男爵晋升。但是，为这种目的进行的提升，通常要比等级制中一次简单的向上调级重要多了。
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晋升也不能使升官的人结束其“男爵”身份的情况是存在的。遇到这种情况，君主就会不愿安排晋升了，但他可能没有别的选择。再用封建时期的欧洲为例，为了政府的运行活动，政府系统中必须有高层贵族。国王可能偶尔会发现，有必要把男爵提升为伯爵。一个新伯爵即便是个比先前重要的人物，但可能仍然是我们的术语所说的“男爵”。
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美国联邦政府的文官和军官，在某种程度上也带有这种特性。降职使用或辞退开除是极其困难的事。领导唯一可用的奖惩办法就是晋升或拒绝晋升。然而，在一次晋升之后，能够促进下级的也只是再一次晋升的愿望。这个事实，一旦与一种普遍的轮换制相结合，就使领导难以获得其下属的合作。一位已经积累了足够获得晋升资历的官员会千方百计谋求晋升，也就是说，他会开始花大量时间来讨好他的上级。但是，在他得到晋升之后，他会放松下来，仍然像个“男爵”那样去行事。
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他这样做是因为他认识到，在下次晋升之前的这段时间，由于轮换制，他会在不同的上级手下工作。因此，尽管他当前的上级最近给了他晋升，但他已没有多少兴趣再去执行他们的意愿了。
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在这个具体例子中，领导的解决办法就是在等级中再分出许多可用的层级，使晋升的可能性永远存在。美国文官制度中就存在许多级别，远比根据普通行政管理理论应该建立的级别多。我认为，这至少部分解释了其中的缘由。
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官僚体制的政治 第十章 追随者
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在这一章中，我要讨论几个零碎的话题，这些话题在逻辑上都应包括在本书第二部分关于“政治人的世界”这个主题的讨论之中。
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第一个话题是，对基本示意图的其余部分作个简短讨论，这个部分处于参照政治人的下方。处于等级制中这个部分的人，我要称之为“追随者”。
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对追随者的匆匆一瞥
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在政治人的晋级斗争中，追随者的重要性要小于同僚或领导。然而，有点矛盾的是，他们在另一意义上却非常重要。在本书第三部分中，我们将主要关注使追随者贯彻执行上级意志的问题，而不是政治人寻求升官的问题。因此，关于追随者的大部分讨论要推迟进行。但是，追随者在参照政治人升官的斗争中也是重要的，而且其方式也并不与政治人获得追随者的合作以贯彻执行其意愿的问题直接相关。
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对于已经处于单个领导位置的人，除了使他自己的意志得到贯彻执行之外，几乎就没有什么能提上日程的政治问题了。因此，我们可以把他排除。我们这里想要讨论的与追随者的关系特指在多位领导情形中的关系。处于多位领导情形中又受到一群追随者尊崇的人会意识到，这群追随者能影响他自己与同僚和领导的关系。这位政治人会发现，低层人员想要依附于他，对他表示特殊的个人忠诚，但只有当他的官运在这个等级制中上升之时，他们才会这么做。同样，他也会知道，假如他的官运不佳，追随者们就会弃他而去。在多种情况下，低层人员与他联手或逃离的倾向性，会给政治人最早的暗示，使之察觉到自己在这个等级制中运道的变化。这位雄心勃勃的政治人还会知道，追随者队伍的规模和效率本身，对于他与诸位上级的关系是重要的。
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这些因素表明，这位政治人必须分出一部分精力，专事维系与追随者的持续联盟。看似矛盾的是，他必须拿出一些时间来讨好追随者：他可以利用自己的权利，通过派给他们能实现他们目标的任务，做到这一点。从政治人一方来说，只有一种代价能让他付出这种努力，那就是，他可以在其他时候把更多的时间直接用于自己的提升。正如处于所有这类情况中的政治人一样，他必须在招兵买马和维持追随者的忠诚所要求的额外付出与为他自己的比较有限的以职业升迁为目标的直接付出之间，取得一种边际平衡。
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以相似的方式，这位政治人还必须使一大群组织松散的追随者，与人数少而精，非常有效率的追随者这两种情况利弊平衡。极少管束追随者的政治人，总能使自己得到大群的追随者，但若实行严格的规矩，追随者的数量就会减少。
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政治人必须牢记，在他与其追随者的关系中，每个追随者都会把自己看作是一个有可能成为同僚的人。一位追随者可能愿意进入政治人的行列，但他会更愿意与政治人平起平坐，甚至成为政治人的上级。明智的政治人必须把这种机会缩小到极致，当然，除非他发现，同某位追随者完全调换个角色是有好处的。这后一种现象并非不为人知。当一位政治人，不论出于何种原因，认定自己的才能（或其他个性）妨碍自己获得更高的职位时，他就会转向一位亲手提拔的追随者，促进他的提升，甚至达到超越自己级别的职位。〔49〕
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一种外部看法
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我们已经完成了从内部——也就是说，从处于这个结构内部的政治人的视角——对政治行政管理结构进行的考察。本书的第三部分，从第十一章起，将专门从处于这个金字塔顶端的个人或集体的视角来看这个结构。因此，我提议，我们先走出这个等级制的结构，花上一点时间，从外部观察者的位置来做一些遐想。这个视角的变换立刻就会提出一个重要的问题。到此为止的分析一直在说明，假设一个政治人既明智又有抱负，他将要做什么，或会做什么，而对于这位政治人应该做什么还从未提及。应该强调指出，在到此为止的讨论中，还丝毫没有什么内容会导致把“将要”和“应该”当作一回事来处理。
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我认为，前面的分析基本上是现实的。成功的政治人将是那个选择了最有利做法的人，而不是选择了——根据某种外部的道德规范——最正确做法的人。尽管如此，组织起行政管理结构的目的却并不是给许多个人以升官的机会。在这个组织结构的某个地方，还有一种“应该”，即便只是在组织者的梦想中。从外部来看，这种“应该”为行政管理结构的存在提供了唯一的合理性。因此，到目前为止，我们模型中这种“应该”的完全缺失有可能会被看作是一个严重的缺陷。但是，我还要再说一遍，这些模型看来基本上是现实的，正如它们一直表现的那样。说明任何组织存在合理性的“应该”，不能从对导致某人登上金字塔顶端的行为类型的研究中去寻找。这个人只会按照最有利于其仕途升迁的方式行事。如果这种行为会和推进组织结构目标的行为一致的话，那么，从这个人的立场来看，这种一致只是偶然的巧合。
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因此，要为这个实证—规范问题给出一个解。假如某个等级制是这样组织起来的：政治人在选择他自己参照框架内的做法时，总是按组织目标的要求，选择他“应该”采取的做法，那么，他采取的做法就都是“合乎需要”的。显而易见，这样的组织完善程度是无法实现的。然而，这确实构成了一个目标，一个会以不同程度趋近的目标。问题在于，行政管理机构要这样来安排：让政治人在自利的引导下去做那些他“应该”去做的事。这不是政治人本身要解决的问题，而是那些想要组织活动实现某种既定目的或目标的人们要解决的问题。因此，这也就变成了上级如何与下级打交道的问题。官僚体制中的“应该”不应从下级对其上级的关系中来寻找，而应从相反的关系中来寻找。
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