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关于“一个官僚体制能够完成多大规模的任务”这整个效率限度的问题，比较正式的讨论必须推迟进行，但在这里要做一个简短的介绍。在以后各章中，这些限度的性质将得到更透彻的讨论，而且我们会试着去确定它们的一般数量级（general order of magnitude）。我们还会发现，这些限度会随着所要完成任务性质的变化而变化，某些类型的活动可以采用的方法会极大地提高通过单个组织结构能够完成的任务的规模限制。根本问题在于，高效完成某项任务所必需的内部协调程度，可能高于某个大得足以完成这一任务的等级制结构所能达到的程度。只要这一点成立，该任务就是这个组织不可能完成的。
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到目前为止，我在使用“任务”一词时，大都用的是单数。如果我们想一下大型组织所承担事务的多样性，限制这一概念适用的力度就不一样了。任何大型组织中的不同人们，通常会做着大量不同的工作。假如这些不同的工作被故意设计为一个大的功能上相互协调的组成部分，对这个组织可能具有的规模的限制可能是苛刻的。另一方面，如果该组织承担了一些相互无关的、独立的活动，我们这里所说的限制概念也就不适用了。当人们认识到，完成无关的、不需协调的活动就相当于把单个组织变成了几个组织，它们仅在每个单位偶尔有事需要同样一些人员参与时才聚合到一起，这显然就变成了事实。然而，这里关注的重点，是以执行某种协调任务为目的而存在的组织结构，即便这种任务抽象简单到只是贯彻执行某人或某个集体的意志。对这种类型组织规模的限制，要比对那些形式上有组织实际上无等级制内有效协调的组织低得多。
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官僚体制的目的
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非常大型的组织为什么会存在？大多数人回答这个问题不会有什么困难。例如，通用汽车公司的股东就懂得，这个特定等级制组织的目的，主要是通过制造和销售汽车来赚钱（他也想从中获得一部分）。同样，如果被问到为什么要有一个全国性的政府，大多数美国公民就会用多种活动来回答，如国防、外交事务，等等，所有这些活动都是由政府官僚机构担当的。因此，对于一般老百姓而言，任何等级制组织存在的明显正当理由，就在于它能够完成某种任务。对于组织目的的这种讲求实际的理解，也是本书采用的理解。建立组织——若尚未建立，就应该这样建立——使之成为完成某些事情的一个手段。
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然而，官僚结构的存在还有不那么明显的正当理由。等级制中的个别成员很可能会感到，尽管可能只是在潜意识里，等级制的主要活动之一就是给他个人以支持。令人奇怪的是，这种态度并不仅限于官僚体制自己的成员。每次国会辩论讨论到政府经济时，有些言论就会提到对一些官员生计的“威胁”——雇用他们的等级制预示要被取消。取消某个部门或机构的建议总会提出有关人员遣散的问题。在国会中，在选民公众中，这都被广泛认为是一个有根据的论点，尽管不一定具有决定性。同样的论点适用于肯定的方面。有时候，建议成立新的组织，不是说它们要起什么作用，而是说它们要雇用什么人，就好像它们的基本功能是雇用员工似的。
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关于官僚体制存在，还有一种更为复杂的正当理由，我要称之为仪式性的理由。人们设想，这种等级制在本质上以其自身为目的。这种认识态度，极少是自觉的，却相当重要。
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有些人觉得，社会应该是铁板一块，或者至少应当具有这样的外表。而且，当这些人能在一个已被社会承认的组织中占据一个有利位置时，他们个人就会比在一个“开放社会”中多一些安全感。正如我们已经指出的，任何等级制大都通过人际关系来运行。相形之下，自由经济，在其理想状态下，大都通过非人际关系的机制运行。有些人在能依赖他人决定自己的命运时，会比他们觉得由非人的力量决定命运时更幸福。在美国，我们谈到法治政府，不是人治政府，但是在潜意识里，许多人实际上还渴望着旧制度下表面的安全。
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我们后面的分析将几乎专门针对第一种，也是讲求实际的组织结构的目标或目的。如果供养其员工是官僚体制的主要功能，那么很显然，效率的概念就几乎毫无意义，而且几乎任何结构都同其他结构一样好。“归属”于一个铁板一块的结构的愿望，说得再好，也不过是抓住了一个影子。大型组织从来就不是真正的铁板一块。尽管如此，这方面的幻想依然存在，而且大型官僚体制对其持续存在也是不可或缺的。但是这类官僚体制也不会在下面的分析中引起我们的注意。从本质上说，这样一种官僚体制或许会成为社会暗示的一项实验。目的是对成员隐瞒真正的事实：铁板一块并未实现。
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说服的艺术
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在这个绪篇中还要简短地补充一点。我们将主要关注的是，在官僚体制内以奖惩为手段，使下属贯彻执行上级的意愿。然而，还有其他一些方法。这些方法真是多种多样，不一而足。催眠术，在理论上是可能的方法，但恐怕在现实中鲜有使用。故意使人药物成瘾，再通过控制药品供应对人进行控制，也是可能的，而且一直被搞暗杀的教派使用着。
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更为常用的使人们按某人意愿行事、又不直接用奖励与惩罚这类手段的方法，可以用“说服”一词来概括。这包括许多不同的技术，从广告宣传，到欺骗，再到逻辑讨论都有。再扩展，它还包括韦伯所谓的“超凡魅力（charisma）”，以及宗教影响。任何想让下属做事而不“付报酬”的人，或者，任何想让下属做的事多于其所付“报酬”的人，都必须运用这些手段。在某些场合，这些技术的主要好处在于，它们比用其他方法代价低。
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对于预期会过度依赖说服方法的上级，应该给予警告。由于在现代生活中广告宣传无处不在，我们有时候会过分高估了其重要性。人们可能忘记了，只有当广告宣传的产品在质量上完全一样的时候，这种方法对于商业企业才是重要的。“肥皂都一样（There ain’t no difference in soap.）。”因此，促销活动搞得最好的肥皂公司卖出了最大量的肥皂。但是，第二次世界大战之后不久，肥皂产品中出现了一个重大变化，引进了洗衣粉。结果，那个时候在广告技术方面熟练老道经验丰富的老公司，没有一家试图长时间用销售老式肥皂与新的洗衣粉竞争。
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这种现象也延续到政治生活中。正常情况下，个人谁都知道什么是事实上符合自己利益的，也能决定哪种行动是最好的。试图让人去做违背他们自己利益的事，一定是件难事，而且也不应该以此作为获得效率的一种主要方法。利用奖励与惩罚这种简单的常规做法，使个人的自身利益与上级的目标相符，是个好得多的方法。当然，这个结论与我们目前最有影响力的神话之一直接发生了冲突。
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许多人坚信那种认为“心理方法”和教化几乎无所不能的观点。实际上，这类方法的效用是很有限的，而且应该弄清楚那个神话到底是什么。在某种程度上，幼年的境遇造就了今天的我们，这大部分肯定是事实。但是，这对于必须与成年人打交道，并且试图让他们做违背自己利益的事的政治人，没有什么帮助。当他必须同那些在吸收了某种优选方法的社会流动体系内已经升到高位的政治人打交道时，情况就更是如此。这些政治人之所以能得到提升，有两个重要原因，正如我们在第二篇中所讲，就是他们具有超乎一般的能力，能理解那些事实上会提升他们自身利益的行动，而且他们也有采取这类行动的意愿。这些政治人尤其很少受心理操作或任何各类说服的影响。
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官僚体制的政治 第十二章 了解他们自己
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古代的中国人，在撰写有关政治主题的文字时，都要对领导者的个人“德行（virtue）”大加颂扬。他们使用“德行”这个词的意思，与英语中等值词的意思相当不同，但是，从他们的观点看，他们无疑是正确的。一个人的个人品质和行为特征对其部下的表现有极大影响。由于这些著作者感到，中华帝国的有效行政管理是最高需求，所以，他们大力向历代皇帝和官员们宣讲“德行”的好处。
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外部规范的缺失
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宣讲德行这种方法需要引入某种外部的价值资源。一位外部观察者可能觉得，某某政治人或官员应该努力工作，但是这位官员自己可能并不同意这种观点。他可能生性懒惰，或者他也可能对别的事情感兴趣。我们知道，许多拥有绝对权力的君主，包括中国传统中的皇帝们，用在治理国家上的时间要比用在娱乐享受上的时间少。至此为止，我们在本书中，一直试图从一位真正的政治人的立场来研究等级制，这位政治人被假定具有通常人所具有的各种优缺点。要修改这种方法，换用某些外部强加的标准来判断政治人，恐怕不妥，还会造成混乱。这并非要否定外部价值观与某些目的是相关的，这里的关键其实是，这类外部标准在本质上是实证的，〔5〕在我们的分析中没有其存在余地。为此，我们选择了这样的政治人，他要在最大程度上实现自己的愿望，而无论这些愿望是什么。这些愿望可能包括，也可能不包括，一般神职人员不会同意的事情。
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了解目标与能力
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不过，处于权力地位的政治人，要意识到自己的目标是什么，同时也要意识到自己愿意付出多大努力去实现这些目标，就是很重要的。这位政治人也应该承认他自己在诸如智力、信息，以及那种神秘的通常叫做“个性魅力（force of character）”等方面素质上的局限性。假如这位政治人愿意努力工作，他显然能够比对监管工作不上心时更好地控制他的下属。（勤奋工作的好处也有可能被另一种个性缺点所抵消。乔治三世〔6〕曾是最勤政的君主。）同样，假如这位政治人极具个性魅力，聪明过人，对其下属工作的具体领域有着广泛的信息，那么，他在同下属打交道的时候就将具有差别优势。
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这几点看来是清楚的。这个人必须量力而行。他只在他的能力范围内才能控制其他人（或做其他事情）。然而，这对于组织结构相当重要。我们已经引入了一个组织所能承担的任务限度这一概念。显然，这种限度会因处于等级制顶端人们的个人能力和勤奋程度而大不相同。应该注意的是，不打算超出其“能力”去完成更多事情的组织，会比大包大揽的组织工作得更有效率。而如果领导不慎重，让自己的组织承担了过多任务的，他可能没有意识到，削减任务量本身，是他增加自己实际成就的唯一手段。
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这一点既适用于处于等级制顶端的政治人，也适用于等级制内部中的政治人。然而，这里的能力限度是不同的。如果该组织是一个容许通过“择优”晋升的组织，它的高层中就不大会出现懒惰和庸碌无能之辈。因此，这些级别中政治人的能力很可能相当高，但是相对来说，可用于监管下级的时间和精力会很少。尤其是在无效率组织中，寻求升职的政治人不得不拿出他的大部分时间与领导周旋，而牺牲他本应用于监管自己下级的时间。这样的政治人会发现，他从事监管工作的天分再高，也超不过最懒最笨的君主。
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我们已经区分了两种监管工作：一种是监管下属完成组织的“正式”责任；另一种是监管下属进行能使这位监管者晋升的其他活动。从监管者的角度看，这两种监管工作是一回事。他带着工具性动机花费精力对这两种情况进行监管，也就是说，为了促成他自己的目的和利益。在他看来，下属的行为带来的这些好处是否能促成组织的公开目的，与他不相干。假设这位政治人会对组织“正式”目标之外的活动实施更密切和更有效的监管，他就可能会犯错误。这种看法当然是不正确的。如果这位政治人想有一帮讲效率的下属，他也必须把这帮人的规模和任务限制在他的有效监督范围之内。
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