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实际权力与表面权力
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对于政治人来说，确定他是想要实际权力，还是只想要表面权力，或是两者不同程度的混合都要，这是重要的。实际权力必然要受到严格限制，而且行使这些权力也要去做艰苦不懈的工作。另一方面，表面权力大体上是无限制的，又可以比较轻易地获得。假如这种表面现象得以完好保护，表面权力能满足几乎所有最有见地人士的“权力欲”。
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在这个对领导实际权力与表面权力之间的区分所做的讨论中，应该注意到多少是武断划分的三种情况：第一种情况，假设领导处于下级的包围之中，下级向他打躬作揖，巴结讨好，告诉他，他的命令都得到了服从，可他们实际上并没有服从他的命令。每个组织中肯定都有一些这类行为。读过温斯顿·丘吉尔所著第二次世界大战史的人会记得，他对范围极宽的好多事情下过命令，从海军上将旗子的洁净，到将军们的训练量，似乎他都管过。但是，我们确信，这些命令中有许多被悄无声息地忘掉了。将军们肯定没有告诉丘吉尔，他们故意不理睬丘吉尔的命令。但是，他们中的个别人可能改变了自己的日常饮食起居，以达到丘吉尔要求的训练量。由于他们并没有把不服从告知丘吉尔，丘吉尔本人的士气无疑高于他若被告知的情况。值得注意的是，丘吉尔在控制英国对战争所做努力上有点效率不高。如果他选择把自己的活动限制在一个较窄的范围内，效率就会好一些。
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在大多数行政管理组织中（包括丘吉尔的战时政府），这种故意忽略领导命令的情况大概还是次要的，更多的常见情况是——领导的具体命令会被尽可能地贯彻执行。这位领导可能处于一个庞大等级制的顶端，而这个等级制可能执行，或试图执行他下达的每一道命令。然而，该等级制中大多数成员正在做的事，可能要么正好与其愿望相反，要么，至多也就是处于中立。这里出现的困难是因为，一个大型等级制——也就是说其中的人们——正在做着的事情，要比任何人命令他们去做的事情多得多，而不论这个人的级别高低、勤奋与否，以及能力大小。他直接下达的那些命令，只能涉及该组织总“产出”中非常小的一部分，而这个组织肯定大体上有必要根据已建立的决策规则来运行。结果，这位处于顶端的领导无论什么时候都不能说，他实际上控制着这个等级制。然而，由于他给出的每个具体命令都得到了遵从，他也可以认为一切均在自己的完全掌握之中。对于这种情况，素有“铁沙皇”之称的尼古拉斯一世曾说过：“我并没有统治俄国，是成千上万的书记官在统治。”对于有见地的人，这种情况可能令人非常沮丧。
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这种情况也不代表权力的最大化。想把官僚体制利用到极致的人，必须找到一些更好的手段。这就是说，领导应该尽力组织起这样一个等级制，使其中的每个成员，在某种意义上，都作为他的代理人来行事。他应该让下级自觉做出符合他愿望的决定，而不必就每个特别事例下达具体命令。对于一个等级制组织，这个目标能够达到的程度和所能利用的方法，本书随后就要讨论。从领导的视角看，只要能实行这最后一种方法，这个组织就是有效率的。
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在任何现实的组织中，有三个因素很可能会混合在一起。一是，领导的有些命令会被忽略。二是，另外一些命令可能得到服从了，但是该组织承担的种类繁多的任务会压倒领导命令的重要性。三是，现存的决定规则将使下级作为领导的代理人来行事。在糟糕的组织结构中，前两种情况将占主导地位；在良好的组织结构中，最后一种因素将更为重要。无论如何，这位处于顶端的政治人必须确定，这三种形式的“服从”，他想要哪一种。
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对于大多数外部观察者，这第三种形式的“服从”，即融入组织自身规则的服从，大概是最可取的。引进有利于这类行为的组织规则，能使权力有效地得到最大化，这种认识显然需要有才学的勇气和洞察力，而这两者在任何等级制高层的政治人中都难得一见。然而，在下面的分析中，我们将要假设，这位领导是要在这种组织的意义上得到下属的服从，而不是在上面提到的前两种意义上得到下属的服从。当然，这种类型的服从是最难得到的，因为它必须，这么说吧，“扎根”在组织的结构之中。
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官僚体制的政治 第十三章 帕金森法则
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在考虑一位明智的政治人愿意监管的下属数量时，必须拿出一部分注意力来关注“官僚帝国主义”现象。已经有数不清的分析人士讨论过这一现象（《帕金森法则》可能是人们最熟悉也最有趣的论述了），但是并没有充分理解它。人们通常把这一现象当作是官僚结构中不可避免的东西。尽管在大多数行政管理组织中肯定有这类帝国主义的倾向，但是，广泛审视历史时却会发现，这一现象成为重要问题的情况极为罕见。它之所以得到了过多的重视，可能是由于对近代美国和欧洲等级制的集中研究，而这一现象在这些地方确实大量存在。
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解释很简单。作为由其他原因导致的大量政策决定多少有些偶然的副产品，在大多数美国和欧洲的政府官僚体制中出现了这样一种情况：只要某位政治人监管的下属数量增加了，他的领导们就会给他奖励。显然，这是一种病态的情况。最高领导应该根据下属的成就来奖励他们，而不应根据追随者——从下属的角度说，就是监管的人员——的数量奖励他们。但是，由于这种情形确实存在于许多现代的等级结构中，这里需要作一简短讨论。
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有两个例子可以说明现代美国官僚体制中的制度是如何工作的。在1950年代初期，美国国务院数次改组中的一次，文职人员委员会（Civil Service Commission）的一个专家小组被请来审查国务院中某个具体部门，以确定对各类雇员的适当“评级”。很显然，委员会的“专家们”唯一关注的是查明每位雇员监管下属的数量。该部门中有些雇员恰好是非常训练有素的分析人员，却一个下属也没有。因此，这个委员会专家的反应是，建议对这些分析人员降级使用。
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另一个例子是，一位工程师发明了一种装弹机。在当时，这种机器可以节省美国各种军械库所需的大量人力。国防部很快就注意到他，并对这个项目有了兴趣。他得到了资助，要造出这种机器进行测试。在机器造好之后，这位工程师却没有办法让任何一个军械库的负责人使用这种机器。这些官员中谁也不否认，这种机器会节省政府的钱财。然而，装了这种机器而节省的人力太多了，会威胁到这些官员的文职级别，所以他们特别不愿使用这种机器。这些人的地位、评级都是根据他们直接监管的人员数量来确定的，任何人员数量上的减少都会产生减少其薪水的结果。这两个例子表明，用错误的标准来奖励个人的危险，因为这些标准并不能促进组织的目标。
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这类情形只有在该组织的高级成员——最高领导们，要么不理睬下属的业绩活动，要么对下属业绩不感兴趣时，才会发生。只有在这时，才会在实践中把下属的数量作为评估一位政治人对组织具有的价值的手段。如果这样一种制度应用于整个组织，正如在很大程度上美国政府中目前的情况，那么高层官员实际上是在鼓励其下级扩大整个等级制的规模，因为他们自己的职位，还有他们下级的职位，都要靠属员的人数才能保住。在如此情况下，这位政治人必须关注他的“帝国”的规模，一点不放松，他会尽力无限增大这种规模；在这种极端的例子中，有效率的管理人员倒成了一个他不必关注的问题。帕金森法则就可完全适用了。
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那么，这就是官僚帝国主义的真正基础。这类帝国主义活动本身可以采取两种形式：第一种，政治人可以通过雇用新的人员增大其所在部门的规模；第二种，他可以通过“挖墙脚”的办法从别的竞争对手，他的同僚那里挖人过来。因此，炮兵小型武器装备部档案处指挥科的主管会建议，为了“效率”，该部应该把指挥科与人事科合并，统归指挥科主管。他希望能由此得到晋升。而人事科的主管恐怕会认为，这种变动只会是“无效”的。
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这类帝国主义行为，可以与说服国会使之相信政治人的部门或机构应该雇用更多人员的活动进行比照。作为一种普遍规律，官员们会喜欢这种直接的扩张，而不喜欢相互之间挖墙脚的做法。然而，尽管有这种偏好，政府拥有资源的限制，保证了在这两种扩张类型中大部分得到快速晋升的人都会是专家。但是，所有的官员，不论成功与否，全都会赞成整个官僚体制的扩张。如果美国陆军能充分扩军，所有现任军官都可能成为将军，至少也能成为上校。
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纳税人——美国政府等级制情况中的最高领导——对这两种活动却有着相反的偏好。雇员从一个部门转到另一个部门，同时伴随着升级或降级，这些都不会对他们有特别的影响。然而，整个结构中将军数量的增加却是相当不同的事，因为这将增加税负。
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治愈官僚帝国主义的方法，从原则上认识并不困难，但在实践执行中却不一定简单。只有在官员的上级必须用他的业绩和他领导的整个部门的业绩来关注他们，并依业绩奖励这位官员时，这才是简单的。这位监管官员甚至能因动用少量下属就完成了任务而受到额外嘉奖。衡量业绩可能非常困难，但是应该能够做得到。至少，上级要放弃那种根据每个下级能够积攒的追随者数量来评估下级的荒谬办法。
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在一开始讨论官僚帝国主义时，我已说过，除了在现代的欧洲和美国，这种现象是极其罕见的。这里的缘故不用远溯就可找到：比较普遍的体制是按职能分配给官员一笔财政收入。那么，官员就会期待通过承担职能来利用那笔收入，而这位官员的上级对用了多少人来做事并不感兴趣。因此，现代史初期西班牙的海军上将对每只进入西班牙港口的舰船收取一笔进港费，他因收费而得到一小笔财政收入。如果他的船队一直在港，却没有更高的官员要求这位上将结账。在其他制度中，税收由一个中央组织归集，然后，收入却会按大致相同的条件分配给各个部门。陆军指挥官会期待收到一笔固定数目的钱，但却不会因为他努力去增加自己麾下的人员数量而得到奖励。
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官僚体制的政治 第十四章 交头接耳传信息
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在进行基本训练的初期，美国军队中过去常用一种实验作为教学手段。让七到十位士兵站成一大圈，每人的间距保持在听力所及范围之外；其余人员集中到大圈的某一点。然后，负责实验的军官发出一个简单的信息给集中点上的那位士兵，这个信息能被“听众”听到，但是站成大圈的其他士兵听不到。第一位士兵得跑去传信儿给大圈上的下一个人，下一个人再传信儿给第三个人，一直继续到圈上的人都传完。最后一位士兵得向军官复述那个信息，按照他认为他接收到的信息内容复述，让“听众”来听。通常情况下，最后传达到的信息与原来的内容极少有相同之处。陆军由此得出的教益是：信息应该书面传达，而非口头传达。
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为进行本书的分析，我们必须较为详细地讨论由这个实验提出的问题。首先，使用精心挑选和训练的人员，毫无疑问，要比使用未经训练的人员达到的效果有所改善。但是基本原理肯定是正确的：这种方法作为传达信息的手段是太无效率了。而且，错误量（用传播理论的术语来说，是“噪音”）会随着传递链上人员的增加，以及所传消息的复杂程度，而呈指数化增长。
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