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官僚体制的政治 第十三章 帕金森法则
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在考虑一位明智的政治人愿意监管的下属数量时，必须拿出一部分注意力来关注“官僚帝国主义”现象。已经有数不清的分析人士讨论过这一现象（《帕金森法则》可能是人们最熟悉也最有趣的论述了），但是并没有充分理解它。人们通常把这一现象当作是官僚结构中不可避免的东西。尽管在大多数行政管理组织中肯定有这类帝国主义的倾向，但是，广泛审视历史时却会发现，这一现象成为重要问题的情况极为罕见。它之所以得到了过多的重视，可能是由于对近代美国和欧洲等级制的集中研究，而这一现象在这些地方确实大量存在。
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解释很简单。作为由其他原因导致的大量政策决定多少有些偶然的副产品，在大多数美国和欧洲的政府官僚体制中出现了这样一种情况：只要某位政治人监管的下属数量增加了，他的领导们就会给他奖励。显然，这是一种病态的情况。最高领导应该根据下属的成就来奖励他们，而不应根据追随者——从下属的角度说，就是监管的人员——的数量奖励他们。但是，由于这种情形确实存在于许多现代的等级结构中，这里需要作一简短讨论。
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有两个例子可以说明现代美国官僚体制中的制度是如何工作的。在1950年代初期，美国国务院数次改组中的一次，文职人员委员会（Civil Service Commission）的一个专家小组被请来审查国务院中某个具体部门，以确定对各类雇员的适当“评级”。很显然，委员会的“专家们”唯一关注的是查明每位雇员监管下属的数量。该部门中有些雇员恰好是非常训练有素的分析人员，却一个下属也没有。因此，这个委员会专家的反应是，建议对这些分析人员降级使用。
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另一个例子是，一位工程师发明了一种装弹机。在当时，这种机器可以节省美国各种军械库所需的大量人力。国防部很快就注意到他，并对这个项目有了兴趣。他得到了资助，要造出这种机器进行测试。在机器造好之后，这位工程师却没有办法让任何一个军械库的负责人使用这种机器。这些官员中谁也不否认，这种机器会节省政府的钱财。然而，装了这种机器而节省的人力太多了，会威胁到这些官员的文职级别，所以他们特别不愿使用这种机器。这些人的地位、评级都是根据他们直接监管的人员数量来确定的，任何人员数量上的减少都会产生减少其薪水的结果。这两个例子表明，用错误的标准来奖励个人的危险，因为这些标准并不能促进组织的目标。
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这类情形只有在该组织的高级成员——最高领导们，要么不理睬下属的业绩活动，要么对下属业绩不感兴趣时，才会发生。只有在这时，才会在实践中把下属的数量作为评估一位政治人对组织具有的价值的手段。如果这样一种制度应用于整个组织，正如在很大程度上美国政府中目前的情况，那么高层官员实际上是在鼓励其下级扩大整个等级制的规模，因为他们自己的职位，还有他们下级的职位，都要靠属员的人数才能保住。在如此情况下，这位政治人必须关注他的“帝国”的规模，一点不放松，他会尽力无限增大这种规模；在这种极端的例子中，有效率的管理人员倒成了一个他不必关注的问题。帕金森法则就可完全适用了。
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那么，这就是官僚帝国主义的真正基础。这类帝国主义活动本身可以采取两种形式：第一种，政治人可以通过雇用新的人员增大其所在部门的规模；第二种，他可以通过“挖墙脚”的办法从别的竞争对手，他的同僚那里挖人过来。因此，炮兵小型武器装备部档案处指挥科的主管会建议，为了“效率”，该部应该把指挥科与人事科合并，统归指挥科主管。他希望能由此得到晋升。而人事科的主管恐怕会认为，这种变动只会是“无效”的。
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这类帝国主义行为，可以与说服国会使之相信政治人的部门或机构应该雇用更多人员的活动进行比照。作为一种普遍规律，官员们会喜欢这种直接的扩张，而不喜欢相互之间挖墙脚的做法。然而，尽管有这种偏好，政府拥有资源的限制，保证了在这两种扩张类型中大部分得到快速晋升的人都会是专家。但是，所有的官员，不论成功与否，全都会赞成整个官僚体制的扩张。如果美国陆军能充分扩军，所有现任军官都可能成为将军，至少也能成为上校。
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纳税人——美国政府等级制情况中的最高领导——对这两种活动却有着相反的偏好。雇员从一个部门转到另一个部门，同时伴随着升级或降级，这些都不会对他们有特别的影响。然而，整个结构中将军数量的增加却是相当不同的事，因为这将增加税负。
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治愈官僚帝国主义的方法，从原则上认识并不困难，但在实践执行中却不一定简单。只有在官员的上级必须用他的业绩和他领导的整个部门的业绩来关注他们，并依业绩奖励这位官员时，这才是简单的。这位监管官员甚至能因动用少量下属就完成了任务而受到额外嘉奖。衡量业绩可能非常困难，但是应该能够做得到。至少，上级要放弃那种根据每个下级能够积攒的追随者数量来评估下级的荒谬办法。
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在一开始讨论官僚帝国主义时，我已说过，除了在现代的欧洲和美国，这种现象是极其罕见的。这里的缘故不用远溯就可找到：比较普遍的体制是按职能分配给官员一笔财政收入。那么，官员就会期待通过承担职能来利用那笔收入，而这位官员的上级对用了多少人来做事并不感兴趣。因此，现代史初期西班牙的海军上将对每只进入西班牙港口的舰船收取一笔进港费，他因收费而得到一小笔财政收入。如果他的船队一直在港，却没有更高的官员要求这位上将结账。在其他制度中，税收由一个中央组织归集，然后，收入却会按大致相同的条件分配给各个部门。陆军指挥官会期待收到一笔固定数目的钱，但却不会因为他努力去增加自己麾下的人员数量而得到奖励。
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官僚体制的政治 第十四章 交头接耳传信息
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在进行基本训练的初期，美国军队中过去常用一种实验作为教学手段。让七到十位士兵站成一大圈，每人的间距保持在听力所及范围之外；其余人员集中到大圈的某一点。然后，负责实验的军官发出一个简单的信息给集中点上的那位士兵，这个信息能被“听众”听到，但是站成大圈的其他士兵听不到。第一位士兵得跑去传信儿给大圈上的下一个人，下一个人再传信儿给第三个人，一直继续到圈上的人都传完。最后一位士兵得向军官复述那个信息，按照他认为他接收到的信息内容复述，让“听众”来听。通常情况下，最后传达到的信息与原来的内容极少有相同之处。陆军由此得出的教益是：信息应该书面传达，而非口头传达。
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为进行本书的分析，我们必须较为详细地讨论由这个实验提出的问题。首先，使用精心挑选和训练的人员，毫无疑问，要比使用未经训练的人员达到的效果有所改善。但是基本原理肯定是正确的：这种方法作为传达信息的手段是太无效率了。而且，错误量（用传播理论的术语来说，是“噪音”）会随着传递链上人员的增加，以及所传消息的复杂程度，而呈指数化增长。
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应该注意的是，造成这种现象的原因并非真的是使用了口头传达，而没有用书面传达。大概有一些简单的理解上的错误，但是主要的歪曲出现在每个人的脑子里。听到一个信息的人，脑子里在解读这个信息的内容，并选择重要的部分重复给下一个人。通过一系列这类操作，原来的信息就变成了完全不同的东西。假如这个信息通过书面传达，而且每个经手人都只是复制一个一模一样的副本，那就不会出现歪曲。但是，假如每个人接到一个字条，丢弃后，跑去告诉下一个人，并把字条上的内容再用他自己的话写出来，可以预见，会出现大致同样类型的歪曲。
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对官僚体制的标准看法
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上述内容看起来和我们等级制组织的主题没什么关系。事实上，这个实验与等级制的实际运作方式的确关系不大或根本没关系。这个实验的用处在于否定对官僚体制工作方式的流行看法。官僚体制的“正常版”或标准版看起来有如下述：这个结构的低层从各个来源接收信息；随后，这种信息通过金字塔结构向上递送，在多个层级中得到分析、核对，并与源自这个金字塔不同部分的其他信息一同整理；最终，信息到达了顶层，有关应采取适当行动的基本决策在那里形成。然后，这些政策决定又通过金字塔逐级下达，同时每层下级都要做出执行高层发布政策所要求的行政管理决定。据我所知，在认真研究官僚等级制的人中，还没有谁使用过这种描述方式，但这确实是“一般人”都持有的版本，也是大多数官员们自己持有的版本。
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本章开始时讨论的美国陆军的实验，否定了这种官僚体制的理论。我们来看一个等级制，其中H处于最低层；他向G汇报，G转向F汇报，F向E汇报，E又向D汇报，如此继续，一直到A；A是这个特定等级制的最高领导。假如H看到某件事，他认为值得汇报给G；而G认为此事确实重要，需要汇报给F；如此继续，一直到A，由A来做决定。前述实验表明，到达A手中的信息版本与H所见在实质上肯定是不一样了。假设A根据他得到的“信息”来决策，发出一个命令给B，B传达给C，继续下达，直到最后让H来执行。这个命令在传达过程中也会大大走样。最后，H将从上级那里接到的自己最初观察结果的最终解决办法是，一个根据他的最初观察结果的歪曲版发布的命令的歪曲版。当然，若把从H到A之间的所有官员变成仅按字面传达报告或命令的邮递员，这个结果就会发生改变。我不久还会再来谈这一点。
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在这样一个官僚制度中会出现的信息歪曲程度，恐怕是非常大的；无论是最初的汇报还是下达的命令，在任何规模庞大的组织中，最后都会无法辨认。由于所传达信息和命令的复杂性，也由于传达中的一些特殊问题，这会是事实。实际上，等级制中的成员并不认为自己只是个送信的孩子，必须忠实地向上转达其下属的报告。在我们的例子中，G大概不会只把H的报告原封不动地送出去。他会认为，从H的报告中摘出重要信息，再加上他自己的一些评论，属于他的责任，因为他有做上级的经验，也受过训练。另外，他可能同时接到了H同事的报告，在准备好给F的报告之前，应该把这个部分也一同进行整理。作为这种结构的结果，呈送给上级的报告可能恰好处于最糟糕的境遇之中。
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从高层——我们例子中的A——下达命令的过程也能得出同样的普遍结论。假设B只是A的若干直接下属之一。那么，B必须确定，在A下达的总的政策指令中，哪个部分会影响到该等级制中他的那个部门。他将只把A的总指令中他认为与他有关的部分拟订成命令，下达给他的下级C1、C2和C3。但是，他要把他自己的详细管理指示加入到上级的指令中。C1在把命令下达给D1、D2和D3时也做大致相同的事。当命令最终到达最低层的H时，它已经是面目全非了。还要注意到，在高层下达命令的情况下，该组织内的歪曲可能多种多样。因此，从A接受的命令B1、B2和B3，每个人在传达时都会略有不同。当总指令到达较低各层级时，同一组织不同部分平行的各级官员收到的版本就会有了很大差异。无法指望一个试图以这种方式运作的官僚体制，能做到步调一致整齐划一。
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像邮递员一样的官僚
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我们再来看看相反的情形：一个与上面用于示意目的相似的等级制，但要排除最高到最低之间的各级官员解释其职责的事实，只做邮递员那样的人——处于命令链中层的官员只是照信息内容的字面向上传递，或按命令原封不动向下传达。这种制度可能会同用机械传送设备替代所有中层官员的做法类似。假如每位官员有三个低级别下属直接向他汇报，在从A到H运行的链条上，最下级的H就会有2000个左右。处于该金字塔顶端的这位单个领导，A，就会不得不多少与这全部的官员下属直接打交道。这位单个的人，除非具有超人的能力，否则显然无法吸收这2000个下级可能获得和递送的全部信息。这充分表明，用传送机器——无论是人的还是非人的——来替代积极主动的中层官员，都不能使这个等级制的工作得到任何改善。
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