1703363395
1703363396
为了给这个虚构权力一种逼真感，下属指挥官也配备了精细的参谋人员，而且通过这些参谋人员运行的直接命令渠道得到发展。当然，这种制度是不对称的。尽管在理论上，全军的参谋长是国王的助手，事实上却是军队的指挥官。另一方面，第二军团的参谋长，只不过是第二军团指挥将领的一个参谋人员。但是，这使得皇家命令的幻象更为真实。
1703363397
1703363398
如果参谋概念只用于解决普鲁士的问题，这种设置几乎是无害的。在当时的情况下，普鲁士人还承担得起对一种指挥结构某些资源的浪费，这种指挥结构只具有仪式上的重要性。但是，由于普鲁士在1860年代和1870年代的胜利，普鲁士军队的声誉日隆。伊本·赫勒敦〔11〕评论说，人们常常复制其征服者的服装，各国陆军则去复制成功军队机器的组织形态。因此，参谋制在19世纪末迅速蔓延到欧洲所有国家的陆军中。“参谋”概念也开始被用于非军事组织。“参谋人员”与“直线人员”之间的区分成为数目众多的组织理论教科书的基础。
1703363399
1703363400
基本上来说，“参谋”一职是由领导指定的人员帮助他监督下属。〔12〕就我们的模型而言，A可能指定单个参谋（staff officer）帮助他监管各位B。但是，这位参谋也必须得到监管，除非A打算让他根据他自己的意愿而非A的意愿来监管各位B。然而，倘若A拿出一些时间来监管这位参谋，他因不再直接监督B而腾出的时间就减少了。如此看来，直接监管的减少，是否能通过增加参谋得到的间接监管获得补偿，至少是不确定的。
1703363401
1703363402
再有，新的组织造成了下属中一种不对称的安排。各位B们变成了要接受A和参谋的双重监管，而参谋只服从于A。因此，这位参谋就在与各位B同僚争取A的青睐的斗争中处于相对有利的地位。这一事实本身在现代官僚结构中可能引起“参谋”部门相对于“直线”部门的增长。参谋部门的负责人，由于能直接接触到领导，并且有着一种帮助领导直接控制直线组织的身份，在保证得到经费的问题上，就处于比其他可比直线机构的负责人好得多的战略地位。
1703363403
1703363404
任命一位参谋或一位执行官是否会影响到某位领导所控制的下属的数量？到目前为止，我们尚未提出这个问题。在我们的模型中，倘若A应该从B1到B4这组人中选择或提拔一人，使他成为执行官或参谋，而且A并没有把此人置于“直线”上，那么显然，该组织能够施加的外部影响总量将会减少。由这种变化可能引起的组织内部改善恐怕还抵消不了该组织外部影响的损失。然而，如果任命的是第五个人，不利之处就是又额外增加了一个需要监管的下属。由于在“直线”中的人员数量不变，该等级制的“产出”总量不会有增加。然而，在执行最高领导命令的效率方面，有可能取得增益。再重申一遍，由这样一种行政管理变化得到的净收益很可能是负值。在比我们这里的模型更为复杂的组织中，某些“参谋”人员有可能导致整个行政管理效率出现一个净收益。这一点将在以后予以讨论。
1703363405
1703363406
保留决定权
1703363407
1703363408
尽管还处于本章简单模型的限定范围内，我却要引进另外一种可能的组织变化。对于最高领导A，保留在某些问题上的决定权，并下命令说，所有与这些问题有关的决定都必须由他个人做出，同时允许其下属在所有其他问题上做出决定，这是可能做到的。用这种办法，A至少可以保证在这类保留问题上，他自己的决定会行得通。但是，要获得这个明显的好处，必须付出一个代价。在这种制度中，A得把他的部分时间用于对这类特别保留问题做出特批，因此，他用于监管这个等级制中下属在其他方面活动的时间也会减少。这就是说，A必须料到，在其他一些同等重要的问题上，也就是他没有保留下来做特殊处理的问题上，背离其意愿情况的比例会升高。
1703363409
1703363410
1703363411
1703363412
1703363414
官僚体制的政治 第十六章 实验的继续
1703363415
1703363416
我们现在要扩展一下这个模型，并假设，由于A对其初步成果感到满意，他决定，给每位B增加四个助手。我们将把这些人称为C，记作C1到C16。按照严格的逻辑，A为其直接下属雇用的助手人数应该略少于他自己监管的人数。正如我们已经表明的，这是因为，每位B用于监管的时间都少于A，他们都得拿出一些时间用于答对A。但是，这个模型的特别细化不一定会给我们添麻烦。我们暂且也将忽略这样一个事实，即处于该等级制第三层的C，恐怕都是比B素质更低的人员。
1703363417
1703363418
在这个模型中，有如前述，假设A把其全部的组织时间用于监管四位直接下属B。我们还要继续我们先前关于B的时间分配的估计。这些助手把其五分之一的时间用于接受A的监管，把余下的五分之四的时间用于监管他们自己的下属。我们还要说，在第三层的十六个人将把他们每人五分之一的时间用于接受B的监管，五分之四的时间用于与外界有关的活动，以实现该组织的目标。因此，整个组织与外界的联系只通过C的活动进行，影响外界的时间为十二又五分之四个单位工时（man units）。正如在小型组织中一样，并非所有这些与外界的联系都合乎A的意愿。我们还要像以前一样假设，B在监管C时，只把四分之三的时间用于遵循A的愿望，而C在奉行B的指示时，同样只把四分之三的时间用于积极反应。我们由此获得了一种复合效应。利用简单算术，我们发现，十二又五分之四个单位工时用在了与外界联系上，其中只有七又五分之四个单位工时是严格按照A的意愿在行事，五又五分之三个单位工时要么用于中性的活动，要么用于与A的意愿相悖的活动。
1703363419
1703363420
这些结果看来是太让人泄气了。在全部21个人的这个组织中，A能够对外界施加影响的总体效应，只比他没有助手时能施加于外界的效应略大七倍。但是他的影响，他完成组织活动的能力，在规模上已经绝对地扩大了，尽管在比例上增加得没有组织人员增加得多。复合效应中的核心问题在于：A的影响要通过B流向C这一事实。C必然引进的扭曲的因素（通信理论中的“噪音”）与已经由B引进的扭曲复合在一起了。
1703363421
1703363422
我们先前已经注意到，或许有一种技术在这里能有些用处。无论如何，A可以通过保持与C层的开放通信渠道，改进其监管B的能力。这意味着，他的某些用于监管——譬如说，B2——的时间，要用于B2的助手——譬如说，C5，以听取C5对B2在执行A最初命令的方式上会说些什么。这肯定会有助于改进A对B2的控制，但是同时，同样肯定的是，也会减少B2对C5的控制。这样一种变化是否会改进整个组织的效率，可能会因具体情况而异。总之，我们能得出结论说，这种方法或许有可能使A的全面控制得到某种程度的改善。
1703363423
1703363424
扩展的模型
1703363425
1703363426
如果我们进一步扩展我们的组织模型，并假设，A为每个C配备了四位助手，我们会发现，这个包含了85人的新组织，可以向外界施加影响的时间相当于五十一又五分之一个单位工时，其中只有二十九又五分之三个单位工时的这种活动会符合A的意愿，而二十九又五分之三个工时的活动要么是中性的，要么是违背A的意愿的。通过这个扩展的模型，我们看到，随着组织的扩大，A对外界影响的总量也在延伸，但是其延伸的速率远远低于该等级制中雇员的增速。再有，请注意，该组织用于纯粹等级制内部事务的时间，增长的速度快于人员增速。承担与外界有关的不符合A的意愿的活动数量，增加得比任何其他方面都更快。尽管我不想断言，这个模型中的数值要比非常粗糙的近似值精确得多，但是，我认为，这个模型确实代表了对现实的一种合理描述。即便读者不能接受这个模型的大部分结果，在开发形成对行政管理过程比较综合的概观时，这个模型也还是能够有所帮助。
1703363427
1703363428
对组织规模的限制
1703363429
1703363430
应该明确的是，倘若我们进一步扩展我们的模型，上述勾勒的趋势就会继续，A的影响会继续随着组织规模的扩大而在总量上有所增加，但是这种影响的增加会迅速变得越来越小。如果建立这个组织的目标无限扩大，而A也只想利用这个组织扩大自己的影响，那就不会有确定的最大化。当然，在现实中，许多其他方面的考虑会被提出，从而急剧限制组织规模的增长。随着规模的增大，成本也会加大，而且情况很可能会是，成本的增大至少在比例上与规模一致。看起来，伴随着规模的增加，“边际效益”的下降肯定会在某一点上出现，在这一点上，从扩张得到的收益将会少于增加的成本。
1703363431
1703363432
在现实世界中，组织的扩张恐怕在尚未达到这些理论上的限制之前就停止了。无论如何，这位领导有着多样的动机，而且他肯定不会喜欢这样的想法，让一个大型组织把大部分活动时间用于他的利益范围之外。不仅如此，大型组织在某种程度上是社会聚集体的总和，而各个社会聚集体有着各自的寿命。处于这样一个大型组织顶端的人会发现，他的行为在很大程度上受到组织的限制，正如组织受到他的控制一样。很可能会出现各种各样出乎预料的反馈。这位“要把权力运用到极致的人（power maximizer）”还是在相对小的组织中可以得到满足。
1703363433
1703363434
协调的任务
1703363435
1703363436
我们引进的组织模型一直是极为一般的。我们一直假设这个组织与外界的联系是以该等级制中底层成员个人行为的形式实现的。我们还没有具体说明必须使这些行为得到协调的方式，我们也没有具体说明这些行为确实可以用简单的核算方法进行监管。正如我们先前指出的，我们建议把有关的讨论推迟，但是在这里，我们要提出协调的问题了。通常情况下，当组织建立时，领导会意识到，这个组织大量的个别经营活动将通过个别成员的活动来完成，但是他考虑的不是这些经营活动本身，而是他希望该组织能完成的全部的一般性任务。这会大大增加监管工作的复杂性，同时也会大大降低对组织规模可能的限制。例如，如果A的愿望是这样的：每个低层级行为要求实现三个人完全一致的协调，还用我们先前的数值，可以计算出的结果是，大约只有50∶50的机会可以获得这种协调。
1703363437
1703363438
乍看一眼，这个结果似乎太不可能了，但它并非不现实。事实上，如果要求达到这种协调程度，任何组织都不可能建立。即使对于单个人，要协调他自己的行为以实现一个渴望的目标也是困难的，有时甚至是做不到的。所以不该期望由数位独立的个人组成的一个集体能实现这样的协调。如果我们偶尔读到或听到对一个行政管理机构运行情况的描述（例如，苏联经济制度），说它做到了妥善的协调，那我们尽可放心，我们听到的说法不过是其表现的神话，并非现实。协调总是远达不到完全一致。行政管理组织无法接受要求完全一致协调的任务，哪怕是要求接近于完全一致的协调也不行。而且，由于各个独立指挥层次互动产生的复合效应，组织越大，能期待实现的协调活动越少。
1703363439
1703363440
然而，在代表组织“产出”的多种个别活动中，总会有不同程度的协调。我们在这里就要讨论达到协调的方法。常用的方法也是简单的方法。一位官员遇到了一个需要他的决定与其同僚的决定相互协调的问题，他马上就会把这个问题提交给他的上级。如果所有需要互动的官员都在其上级的管辖范围内，上级就会做出所要求的决定。由此，这个问题就理顺了，也就是说，这种互动行为在单个官员的管辖范围内“内部化（internalized）”了。这种制度，虽然最终是必需的，却有一个严重的缺陷。倘若有大量的决定要由监管人员做出，那么不仅这些监管人员会感觉自己的时间都被占用了，没有时间来监管执行其他任务的下属，而且他们也会没有时间来处理适于在他们这一层级解决的问题。譬如说，假如四位下属中每人向其监管人员提交半个问题，该监管人员面对的决定工作量就达到两个单位工时了。从这个简单的例子看，问题就很清楚了：必须创造出能减轻高层人员协调工作量的各种办法。
1703363441
1703363442
减轻协调量的第一个也是最简单的办法，就是减少组织实际要求的协调量。得允许低层级官员在那些完美主义者可能要求协调的领域内独立决策。这仅仅是因为，该等级制中的高层官员没有时间去处理更多下属活动中鸡毛蒜皮的小事。这个过程只能用于不要求更高程度协调的一般性任务，也就是说，是那些个人行动之间的互动并不重要的任务。在大型组织中，这种方法看来是一种几乎无法避免的权宜之计。〔13〕
1703363443
1703363444
保证获得协调又不牵扯上级的第二个办法，是让同级的政治人直接协调他们各自的活动。这个办法受制于两个严格的限制条件。首先，只有在有关的官员们能达成一致意见的情况下，这个办法才能起作用。如果达不成一致意见，除非提交给上级裁决，否则就不能形成解决问题的机制。这可能解释了在大多数有关行政管理常规的讨论中对“达成一致”的强调。这个特殊的困难一旦出现，或许可以通过引进某种仲裁过程加以解决。〔14〕这可能涉及要求同级别的另一个官员进行协调的问题，而不是向上寻求指挥链中上级的协调。其次，在允许下级官员协调其各自活动时可能提出的主要问题是，为了能进行有效协调，这些官员恐怕必须得了解他们的同僚们都在做些什么。在大型组织中，这会成为一个严重的问题。下级官员不得不花在了解与自己同级别的其他人的活动上的时间会越来越多。〔15〕除了在合理的小规模组织中，这种办法是无法实行的。
[
上一页 ]
[ :1.703363395e+09 ]
[
下一页 ]