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那种认为“华盛顿的官员们不过就是把文件翻来翻去”的共同看法也犯了同样的错误。譬如说，由国务院的情报研究局准备的文件，可能从未被任何人读过，也没有人认为重要，人们可能就由此推理说，这整个事情是白费力。实际上，该组织的上级确实需要这些文件，尽管他们也极少去读。例如，该组织的一位高层成员写了一篇好文章，有14页。由于单看这篇文章似乎不大有吸引力，他就让其下属每人准备一篇有关同一主题的文件。尔后，他把这些文章收集成书，油印成册，共有150页，并把他的文章标上“导言和摘要”置于卷首。用这种方法，这位聪明而有抱负的政治人就能让他的上级对他的能力留下印象。即便恐怕没有人读过这整本书，读过“摘要”的却大有人在。该书因此而对委托制作它的上级有了大用场。取自《天路历程》（Pilgrim’s Progress）中的空白页和摘录都不会起到这样的作用。
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然而，情况通常还要复杂得多。就算绝大部分内容都没能引起多少注意。这里的关键又是，外部人士可能看到老长一串报告还没人读过，就认为这是不必要的活动，而从内部人士的视角看，这些报告却可能相当必要。这种同外部人打交道的官员似乎都很有趣而且彬彬有礼，但是似乎却什么事情也没办的情况，或许可以用同样的背景来解释。这位官员可能真诚地想帮助外来人解决困难，但是，如果要解决困难就得向他的上级提出一些问题，他就会非常谨慎。这位官员最终可能会表现出不愿采取行动。这里的困难并不在于这位官员个人的懒惰，而在于从职业立场来看，他对该等级制中的其他成员施加压力的做法不可取，除非这种压力有可能给他带来某些好处。
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官僚自由企业
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在暂短离题，针对一种共同的批判为现代官僚体制做了辩护之后，我现在打算来讨论我要称之为官僚体制中的“官僚自由企业”和“帝国”体制。这些情况中的一种或另一种，存在于这样的官僚体制中，这种官僚体制已经大大超越了控制限度，因而实际上并非正在履行领导建立该体制原本要履行的职能。每一种情况下的特殊因素可能相当复杂，但是我们可以用代表该谱系上两种极端情况的两种纯粹类型来简化分析。历史上有一些接近于每种极端情况的事例，但是大多数真实的组织都是这两种极端情况的某种混合物。
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“官僚自由企业”，正如我要给它的定义，是当努力扩展一个等级制组织的规模超出了其实际限度时，一种多少自然发展而成的体制。正如本书的分析反复表明的，组织越大，其直接代表该组织最高领导、高级官员意愿的行动就越少。想想看，一个非常庞大的行政管理结构或金字塔，从顶层到处于“前线”的人们——也就是与外界打交道以贯彻执行组织任务的人们——之间有着10个等级或层次。如果我们接受——作为一种粗略的近似值——第十五章中做出的数量估计，处于顶层的单独个人或集体对底层的那些人肯定没有多少控制力或根本控制不了。在这种类型的一个大型组织中，“指挥链”上的每个环节都会对从上面接到的命令做一些修正和改变，而改变还会相互叠加复合；作为这一系列改变的结果，中央的控制就被消除了。
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只能得出结论说，在这类非常大型的组织中，官僚体制具体活动的很大一部分将可自行其是，无论据称它应该服从的权威是谁。“它”，也就是这个官僚体制，会去做事情，会采取行动，不是由于这些行动是该组织的最高权威——权力中心——所属意的，而是由于这些事情，这些行动，是该官僚体制自身的发展过程所导致的。这并不是说，该官僚体制中的各色人等都能自由选择其各自的做法。相反，根据我们的假设，每个人每采取的四项行动中，就有三项要受到其直接上级的控制，余下的25％代表了个人行动非常有限的一点自由度。个人行动的实际自由度因不同组织，以及同一组织内的不同层级而有所变化，但是我们假设的75％的行动受到上级控制，很可能是个中位数。
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很难为这种体制，或为带有这类模式特征的组织，提供任何合理的辩护。在某种意义上，它似乎会带来最坏的情况，既缺乏有效的中央控制，也缺乏个人的行动自由。正如先前已经提到的，这些体制通常是偶然发展而来的，并非由设计或有意识的选择而来，它们是因努力要承担不可能完成的任务而产生的结果。
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例如，美国国务院似乎就大致接近于这里讨论的纯粹类型。美国的对外政策思想极度扩展，美国国务院就是这种扩展自然而然带来的结果。直到不久前，对外事务还是一个非常有限的领域。根据世界各国外交部的规定，它只包括某些国家间的关系。还是直到不久前，没有哪个国家想要同世界上所有其他国家保持外交关系，在那些确与某个特定国家保持着外交关系的国家中，在许多场合下，这些关系是纯粹走形式的。大多数大使和部长们的大多数时间都处于例行公事和等待之中。人们期望他们能熟悉其驻在国，但是，只有在该国由于某种原因突然变得重要起来的时候，他们才会扮演积极的角色。在任何特定时间内，只有少数几位大使会积极执行外交政策。因此，外交部长或国务卿会发现，监督三四位大使的外事活动是个相当轻松的任务。而在旧体制下，这是个将能应付的任务。
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此外，直到最近外交还受到范围的限制。即便是一国与最重要的那些大国的关系，在旧体制下，也只会关注它自己与别国关系中的几个方面。这并不是说，不关注现代宣传活动中的许多内容，如颠覆活动、间谍活动、贿赂行为、贷款、经济援助和技术建议等。旧体制与现代体制之间的差异主要表现在范围上。
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今天，美国国务院不仅试图同世界上几乎所有的国家和许多国际组织保持积极的关系，而且也涉足这些国家国内生活中最不引人注意的方面。美国政府，通过美国国务院，试图对伊朗的三年级课程或者韩国玻璃制造厂的选址等事提出“政策”（或者更准确地说，掺和进去）。一旦试图执行这样的外交政策，要处理范围如此广泛的问题，官僚自由企业就成为不可避免的结果。官员个人会按他们自己对上级愿望的理解去决策。做出的决策说是“政策”，但是根本不存在协调的“政策”。
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官僚自由企业体制具有如此明显的弊病，却没有补偿性的长处，这使支持这种体制的论点似乎无法立足。然而，例如削减美国国务院这类官僚结构的建议，总是遇到巨大阻力。这种阻力很可能部分建立在一种单纯的对等级制的专注上，部分建立在“我们必须这么办”的感情上。后一种立场天生就是非理性的。例如，我曾与各种人士讨论过美国外交政策机构，他们都同意我的分析。他们接受了这些事实：那里没有真正的协调；那里有一种让各个单位反向运动的倾向；而且一般来说，在贯彻执行其目标方面，差不多可以说是全面失败了。然后，当我向那些人建议说，应该对外交政策任务的范围进行某种激烈的缩减时，他们几乎是千篇一律地回答说，这在现代世界是不可能的。为了使现存体制能够继续存在下去，他们会捡起那些要求外事部门以一种不可能实现的有效方式运行的论点。当他们发觉自己的立场出现了矛盾时，他们会表现出恼怒和尴尬，除此之外也就什么都没有了。
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帝国官僚体制
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“帝国”体制是建立在这样的事实之上的：有着同样文化背景的人们，在解决现实问题时大致会用同样的方法。处于这样一个体制顶端的最高领导，并不想在其“帝国”内把他自己的想法当作应该完成的事情加以强制执行，只是任命一些来自相似文化环境的下属。任命之后，就或多或少地让他们自行其是。监督的工作可能仅限于消除偶尔出现的离经叛道者，以及确保这些下属中无人能获得足够大的权力而威胁到这位领导的地位。
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人人都熟知的一个例子是，英帝国在其最强盛的时期几乎完全不靠白厅的直接命令来运行。各个殖民地的总督，在许多情况下，从上学的时候起，就为伦敦所有内阁成员所熟知，因此他们得到充分的信任，可以自行其是。这回轮到这些殖民地总督遵循同样的体制对待他们自己的下属。“地区专员（district commissioner）”极少收到其上级的命令或指示。由于他“可靠（sound）”，他从一开始就得到选拔，而且就因为他“可靠”，他可以在自己的职位上发号施令。这种体制使得行政管理的范围可以非常宽，差不多有30位殖民地总督直接向殖民部大臣汇报殖民地的事务。而且，也是在英帝国的辉煌时期，这位殖民部大臣在伦敦竟然几乎没有办事人员。他的主要任务不是为执政党拉选票，而是任命总督，偶尔也撤换他们。
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这种不重视中央控制的情况可以从英属西印度群岛看到，英国在那里控制着大量岛屿，其中的许多岛屿非常小。“管理效率”的要求显然会建议，这些岛应该组成一个大的单位，由单独一位总督来领导，然后，这位总督再为每个小岛任命一个下属。但是这并非实际采用的做法。由于历史的偶然，有些小岛被归为一组，但是大部分背风群岛和向风群岛有各自的总督直接对伦敦负责。显然，在这样的体制下，不可能指望殖民部大臣对巴巴多斯的发展倾注多少关注。这种体制能起作用，就是因为听任总督自行其是。
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与这种“帝国”体制非常近似的体制被罗马帝国、波斯人，而且实际上被我们所知道的人类历史上几乎所有的庞大帝国利用过。这种体制曾是中华帝国行政管理实践中的一个重要部分，在那里，它与一种教育结构结合起来，以保证所有可能成为政府雇员的人都得通过政治哲学方面强化和同一的训练；同时还伴随着一种考试程序，以保证那些在接受这种教育中最成功的人士会被任命为政治官员。
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这种“帝国”官僚体制由于控制范围很广而常常很好识别。试图认真控制下属的政府等级制常常允许一位上级直接监督三五位下属。然而，倘若这位上级只是任命和撤换下属，他就可以“监督”多得多的人，控制范围甚至可以从10人扩大到50人。
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我想，可以令人信服地认为，如果美国的外交努力明确地建立在这样一种“帝国的”组织原理之上，它势必能更有效地发挥作用。美国体制中确实存在的不良监管，导致了这种“帝国的”体制与前面讨论的那种“官僚自由企业”的某种结合。官员常常会发现自己处于这样一种情形：他的上级对他在做什么毫不关心。然而，通过国务院组织起来的现行体制，即便被看作是帝国体制的一种变体，它也是极其没有效率的。它不是只有几条精干的指挥线，而是有数量众多而复杂的链条。只有当这些指挥链变得过于复杂，以致完全断裂之后，这个体制才能大致接近于帝国体制。直接转向帝国体制会引起该组织规模的剧烈缩减，同时可以期待对外界的影响获得长足的进步。
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然而，将一个非常庞大的官僚体制组织成帝国体制，具有许多弊病。首先，它根本不是一个真正的组织体制。它是个自愿合作的体制，但又不进行多少实际的合作。只有在由于该体制的成员具有共同的文化传承，从而能够达到所要求的协调程度时，这种体制才能起作用。在管理边界清晰的各个属地这样的事务上，正如上述英帝国的例子，虽然必定总会存在政策问题上的分歧，却不一定会制造出大麻烦。在单一的疆域范围内，这种体制则根本不会运行得那么好。政府等级制的各个部分必须高度协调，而当管理的是虽然相邻但地理上分开的领土单位时，所要求的协调程度则较低。这至少部分解释了这个事实：庞大的帝国几乎总是按地理分布而不是按职能部门组织起来的。
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因此，帝国体制不可能适用于一种要求各类官员高度合作的组织结构。例如，它根本不适用于一种中央计划经济的体制。此外，帝国体制也只能用于官僚体制的这样一些任务，对于这种任务，其母组织的所有成员，或几乎所有成员，在政策问题上有共同的看法。例如，在该生产多少钢、锰和铝的数量问题上，还想不出有什么办法能取得这种文化和道德上的一致。计划经济中的官员们或许已经被灌输了对某种“福利准则”的尊重，一些资源“理想”分布的概念，但是，这会引导他们去建立某种特殊的协调体制——或许是官僚自由企业——或者试图建立其他相当于市场自由运作的社会主义体制，即勒纳－兰格（Lerner-Lange）式的经济，它（以不同的彻底程度）摒除了所有组织结构。
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对帝国官僚体制最严重的限制恐怕在于这个事实：统治集团已被接受的主张可能不适合于面对的任务。这种情况在人们曾经尝试建立庞大帝国的例子中已屡见不鲜。罗马帝国、英帝国、波斯帝国和中华帝国是一小类成功帝国的例子。成功运用帝国体制的这些鲜明例子所取得的成就，与其说反映在它们最初建立起来这个事实上，倒不如说反映在它们长时期存在的能力上。更常见的情况是，帝国很快就开始在国内的暴乱、军事上的小败仗，以及帝国行政管理体系成员之间的频繁冲突中拼命挣扎了。
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如果“帝国级”的每个成员都同样胸怀大志，并急于上升到这个行政管理等级制的顶峰，那么，上面提到的那类内部冲突就肯定会发生，而且会是持续不断的激烈冲突。因此，一些有效限制流动的阶级结构，对于帝国官僚体制的运行是可取的。而且，这类东西可以从最为成功地运用了帝国原理的实例中找到。但是，帝国体制根本的劣势（和优势）寓于任何有意识控制的缺失。其“协调原理”实际上要依靠在过去的30年里曾上过同样学校的统治集团才能起作用。用这种方式，帝国体制力求避免大多数官僚体制固有的制定和执行政策的问题。但是，避免这些问题是以放弃控制为代价的。
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只在罕见的场合，为了满足特殊的环境条件，才会有意识地选择这样的帝国体制。在范围广阔的环境中，这种体制会得到意外的发展，但是，尔后其成功就将依赖于与行政管理者心目中那套主张的巧合了。否则，这种体制肯定就会流产。随着时间的推移，任何近似于这种帝国体制的东西都将趋向于退化成我们所说的官僚自由企业。这种变化通常会采取中央等级制的形式，逐渐日益增加直接向下级发布的命令，同时低层官员也愈发不愿没有命令就行动了。
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在罗马帝国的历史中可以看到这一过程。历史学家利用了小普林尼〔24〕——一个省级总督——与图拉真皇帝〔25〕之间的通信，作为罗马帝国衰落的形象说明。普林尼就范围广泛的多种地方行政管理方面的问题向图拉真征求意见和帮助。历史学者们总是习惯于一边对普林尼无法解决在奥古斯都时代的总督能解决的问题深表遗憾，一边又为图拉真因这种情况受到的责难开脱。但是，似乎很明确的是，图拉真和他的前辈们与那些试图贯彻执行其意志的人们共同导致了这一过程。
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普林尼就在其辖区内的沟渠建设向图拉真征求意见，不是因为他觉得图拉真是个特别合格的工程师，而是因为他觉得这是个标准的办事程序。而且，图拉真偶尔也会抱怨自己工作过于劳累，但是他从未因普林尼不能独立决策而撤他的职。普林尼的估计很可能是正确的：他的行为大概最讨这位皇帝喜欢；倘若他真的听从皇帝的忠告而自行其是，他就会变成平民了。帝国体制的这种失败似乎至少和“罗马人民道德力量的衰落”一样，共同导致了罗马帝国的衰落。
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