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我想，可以令人信服地认为，如果美国的外交努力明确地建立在这样一种“帝国的”组织原理之上，它势必能更有效地发挥作用。美国体制中确实存在的不良监管，导致了这种“帝国的”体制与前面讨论的那种“官僚自由企业”的某种结合。官员常常会发现自己处于这样一种情形：他的上级对他在做什么毫不关心。然而，通过国务院组织起来的现行体制，即便被看作是帝国体制的一种变体，它也是极其没有效率的。它不是只有几条精干的指挥线，而是有数量众多而复杂的链条。只有当这些指挥链变得过于复杂，以致完全断裂之后，这个体制才能大致接近于帝国体制。直接转向帝国体制会引起该组织规模的剧烈缩减，同时可以期待对外界的影响获得长足的进步。
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然而，将一个非常庞大的官僚体制组织成帝国体制，具有许多弊病。首先，它根本不是一个真正的组织体制。它是个自愿合作的体制，但又不进行多少实际的合作。只有在由于该体制的成员具有共同的文化传承，从而能够达到所要求的协调程度时，这种体制才能起作用。在管理边界清晰的各个属地这样的事务上，正如上述英帝国的例子，虽然必定总会存在政策问题上的分歧，却不一定会制造出大麻烦。在单一的疆域范围内，这种体制则根本不会运行得那么好。政府等级制的各个部分必须高度协调，而当管理的是虽然相邻但地理上分开的领土单位时，所要求的协调程度则较低。这至少部分解释了这个事实：庞大的帝国几乎总是按地理分布而不是按职能部门组织起来的。
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因此，帝国体制不可能适用于一种要求各类官员高度合作的组织结构。例如，它根本不适用于一种中央计划经济的体制。此外，帝国体制也只能用于官僚体制的这样一些任务，对于这种任务，其母组织的所有成员，或几乎所有成员，在政策问题上有共同的看法。例如，在该生产多少钢、锰和铝的数量问题上，还想不出有什么办法能取得这种文化和道德上的一致。计划经济中的官员们或许已经被灌输了对某种“福利准则”的尊重，一些资源“理想”分布的概念，但是，这会引导他们去建立某种特殊的协调体制——或许是官僚自由企业——或者试图建立其他相当于市场自由运作的社会主义体制，即勒纳－兰格（Lerner-Lange）式的经济，它（以不同的彻底程度）摒除了所有组织结构。
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对帝国官僚体制最严重的限制恐怕在于这个事实：统治集团已被接受的主张可能不适合于面对的任务。这种情况在人们曾经尝试建立庞大帝国的例子中已屡见不鲜。罗马帝国、英帝国、波斯帝国和中华帝国是一小类成功帝国的例子。成功运用帝国体制的这些鲜明例子所取得的成就，与其说反映在它们最初建立起来这个事实上，倒不如说反映在它们长时期存在的能力上。更常见的情况是，帝国很快就开始在国内的暴乱、军事上的小败仗，以及帝国行政管理体系成员之间的频繁冲突中拼命挣扎了。
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如果“帝国级”的每个成员都同样胸怀大志，并急于上升到这个行政管理等级制的顶峰，那么，上面提到的那类内部冲突就肯定会发生，而且会是持续不断的激烈冲突。因此，一些有效限制流动的阶级结构，对于帝国官僚体制的运行是可取的。而且，这类东西可以从最为成功地运用了帝国原理的实例中找到。但是，帝国体制根本的劣势（和优势）寓于任何有意识控制的缺失。其“协调原理”实际上要依靠在过去的30年里曾上过同样学校的统治集团才能起作用。用这种方式，帝国体制力求避免大多数官僚体制固有的制定和执行政策的问题。但是，避免这些问题是以放弃控制为代价的。
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只在罕见的场合，为了满足特殊的环境条件，才会有意识地选择这样的帝国体制。在范围广阔的环境中，这种体制会得到意外的发展，但是，尔后其成功就将依赖于与行政管理者心目中那套主张的巧合了。否则，这种体制肯定就会流产。随着时间的推移，任何近似于这种帝国体制的东西都将趋向于退化成我们所说的官僚自由企业。这种变化通常会采取中央等级制的形式，逐渐日益增加直接向下级发布的命令，同时低层官员也愈发不愿没有命令就行动了。
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在罗马帝国的历史中可以看到这一过程。历史学家利用了小普林尼〔24〕——一个省级总督——与图拉真皇帝〔25〕之间的通信，作为罗马帝国衰落的形象说明。普林尼就范围广泛的多种地方行政管理方面的问题向图拉真征求意见和帮助。历史学者们总是习惯于一边对普林尼无法解决在奥古斯都时代的总督能解决的问题深表遗憾，一边又为图拉真因这种情况受到的责难开脱。但是，似乎很明确的是，图拉真和他的前辈们与那些试图贯彻执行其意志的人们共同导致了这一过程。
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普林尼就在其辖区内的沟渠建设向图拉真征求意见，不是因为他觉得图拉真是个特别合格的工程师，而是因为他觉得这是个标准的办事程序。而且，图拉真偶尔也会抱怨自己工作过于劳累，但是他从未因普林尼不能独立决策而撤他的职。普林尼的估计很可能是正确的：他的行为大概最讨这位皇帝喜欢；倘若他真的听从皇帝的忠告而自行其是，他就会变成平民了。帝国体制的这种失败似乎至少和“罗马人民道德力量的衰落”一样，共同导致了罗马帝国的衰落。
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类似地，在本世纪，伦敦殖民部的苦心经营，与形形色色现存殖民地的总督越来越依赖于中央机关指示的倾向，都不能说明现在的总督本身比先前的总督能力差。它只意味着，中央政府现在想比从前对他们施加更多的控制。英帝国即使不由于其他原因而衰落，帝国官僚体制的这种逐渐崩溃大概最终也会带给它末日的。
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尽管许多政府都发展形成了多少相似于帝国体制的官僚结构，帝国体制的纯粹形态也只是这个谱系的一端。对于大型组织，另一端就是官僚自由企业。几乎每个大型行政管理结构都会包含这两种体制的要素。从历史上看，似乎清晰可见某种从帝国型向另一端转变的趋势。这是因为存在着这样一种趋势，就是越来越多地控制官僚机构。在某些情况下，这是一种逐渐的转变——从本质上不受控制但“效率”还可以的制度，转变为一种本质上可控制但“效率”大大降低的体制。处于顶层的个人或集团在这两种体制中都不会对该组织的大部分活动有很多控制，尽管中央权威对某一下属的具体行动还是有可能加以控制的。
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官僚体制的成长
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极少有人会有意识地拥护这两种官僚体制中的一种。官僚自由企业的成长壮大，是由于人们常常出于好意让一个单独的组织承担更多的任务，而这些任务已不是等级制组织所能完成的。例如，一个政府单位决定要扩大其对国民生活的控制范围，并接纳一个先前在政府程序之外组织起来的部门。如果这个政府在进行这一实验之前正处于或已超出了“临界的”规模，增加这个新任务就会降低现存官僚体制的效率，并迈出向官僚自由企业发展的第一步。一系列这类事件促成了官僚自由企业之花的盛开怒放。谁也没有策划这个结果，谁也不认为它可取，然而，大多数现代政府就是巨大的榜样，预示着官僚结构增长的结果。没有人会对这个最终结果感到高兴，除非是那些感到对成为一个“大一统”结构的一部分有着某种强烈心理需求的人。这种结构不是“大一统”的，实际上也不可能是，但它或许依然能满足心理需求。
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一个官僚体制的这种逐步成长，通常是由一系列我们已经逐一讨论过的个别扩张造成的，而且每次扩张都有其自身的价值，而与整个结构无关。〔26〕同样，谁也不会站在这样的立场上为官僚结构辩护，说它们天生就是好的。维护官僚结构的论点常常是各管一段。我们来看个问题，任何想向国会“推销”撤销庞大联邦官僚体制中某个特定机构是合理主张的人，都可能遇到这个问题。我们先要承认，这个机构做了某些工作，而且有的人，哪怕只是该机构的雇员，从该机构的持续存在中得到了好处。例如，该机构可能正在尝试加快处理移民签证，而且也有证据表明，该机构的活动确实在某种程度上减少了申请人取得“签证”平均所用的时间。
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在整个政府系统中，这个具体的行动可能会因被其他机构用放慢发放签证而被完全抵消，甚至使签证发放的速度更慢。尽管如此，反对撤销这个具体机构的理由依旧是，撤销了这个机构会放慢签证的发放。之所以造成拖延签证发放这个问题，可能就是由于发放签证的官员已经太多了，但是人们可以争辩说，撤销任何一个具体机构都会对某些人不利，除非在整个结构中同时还有其他激烈的变革。因此，向着激烈变革的第一步，就可以因为它不是一个激烈变革而被否决了。
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取消这个机构，由于简化了监督问题，将自然而然地改善政府等级制的运行。然而，这种作用是分散的，而且很难得看到，而取消这个机构则是一项惹人注意而又明显的行动，其作用会集中而明显地落在全部有关人员的身上。这种不对称给了该机构辩护者一种策略上的优势。这个问题会使经济学家联想到关税问题。排除那些基本上是骗人的特例，大家都会因关税制度而有所损失。但是，废除各项关税的尝试却会遇到坚决的抵制。
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其中的原因人们都能理解。削减手表的关税会损害手表制造商而帮助其他所有人。更准确地说，这将损害作为生产者的手表制造商这一职业，而会帮助作为手表消费者或购买者的手表制造商以及所有其他人群。对于整个国家来说，废除该项关税带来的收益会比手表制造商可能遭受的损失大得多。但是，损失受到了集中关注并且很容易看见，而收益是分散的，且对任何个人没有太大的影响。因此，手表制造商大概会在以民主为特征的普通政治过程中获胜。然而，我们对于削减关税或是削减现代官僚体制规模的前景都不应该感到绝望。19世纪的辉煌胜利之一就是逐步取消了关税和对国家之间商品和服务流动的其他限制措施。我们在20世纪下半叶看到同样的发展并非是不可能的事情。未来的历史学家会把大多数国家在1875～1950年那段时期回归重商主义政策，只看作是个过渡阶段。
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如果我们看看某个等级制打算在规模上做的扩展，就可以预料，情况是相似的，尽管并非完全一样。假设有人提议增加某项新的职能，这个职能会很明确，一些直接的受益人也是显而易见的，而因增加这个职能造成的整个组织的效率下降则难以觉察。由这种变化带来的“不幸”，人们看不见，而带来的好处却展现在大家面前。只有在一系列这类变化全部完成之后，人们才会普遍认识到：这个组织运行不畅了。即便是到了那时候，运行不畅的原因也未必能得到正确的诊断。
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帮助等级制增添新任务的另一个因素，是官僚自由企业这种体制本身的无效率。我们先前已经指出，在这种体制中，最高领导常常能通过直接发布命令，让其下属去执行任何一项行动。但是，在这种情况下，选择合适的官员执行这项任务却是件棘手的事。对于这位领导来说，摆脱困境的简便办法是任命一位新官员来执行想要的那项具体行动。这似乎特别有可能发生在雇员不能被轻易解雇的那些官僚体制中。在这种体制下，就像在联邦政府的官僚体制中，最高领导不大可能受到公开违抗，但是其政策却可能被现存的行政管理机构严重破坏。领导了解这种情况后，就会建立新的部门和机构，来保证其意愿得到贯彻执行。这样建立起来的新部门在其运作的最初几年中，很可能仍然处于严格的控制之下。这使人们经常听到的那种说法，“行政管理机构只在刚建立的头几年中工作得还不错”，有了一些真实性。整个情形是非常矛盾的：过度扩张的官僚体制的无效率，会导致进一步的扩张，从而导致进一步的无效率。
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大多数现代政府的等级制都已大大超出了其有效的组织限度。增加新的要素对整个组织的效率造成的破坏性效果，是整个组织规模的一个函数。如果是一个非常小的官僚体制，某一扩张带来的好处或许会超过效率因素。但是随着组织的增大，每增加一个单位会导致的整个组织效率的下降就会大幅度增加。这种体制最终会蜕化为官僚自由企业。一旦达到了这个阶段，在官僚体制中增加或减少一个机构带来的效果又将是微不足道的了。在这个水平上，只有大幅缩减整个组织的规模，或专门创设新的机构，才能使特别任务得以完成。
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无论如何，在我看来，这里的分析看起来清楚地表明，大多数现代政府已经达到的官僚自由企业阶段是不受欢迎的。大多数观察人士恐怕都会同意这一点。赞成扩张的人，要么谈论的是个人的特殊利益，要么谈的是一种从来就不曾存在过的有着完全神话般协调能力的行政管理金字塔。对于这些论调的唯一反击，就是仔细分析一下现代行政管理组织内部官僚主义办事程序的实际工作情况，而且如果可能的话，亲身与其接触接触。
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官僚体制的政治 第十九章 控制的问题
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在先前各章中，已经用很长篇幅讨论了涉及让组织按要求做事的困难和复杂情况，但是还几乎没有谈到有可能用来使这些困难的影响降到最低的技术。在本章及以后各章中，我要来考察这个问题。
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目前的讨论应该指出官僚组织最容易对付的那些问题，而且还应使人们了解有可能适用于每一种任务的官僚体制的数量级。第二十一章、二十二章和二十三章将讨论一些特殊技术，运用这些技术可以在某些情况下建立起相当大型的组织，同时又可以避免官僚自由企业或官僚帝国主义的危险。
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