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官僚体制的政治 第二十一章 用结果判断
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在今天的世界上，可以看到为数众多的大型官僚组织，但是人们并没有解释说它们的存在全都是错误的。有些组织工具只能在某些场合下使用，在这些场合有可能比在普通情况下更能对它们实行大规模的有效监督。许多现存的大型组织就是利用这种机会的反应。本章将专门对这些方法予以考察。
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结果与行动
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在讨论上级从其下级获得合意决定的活动时，我们隐含地假设，这位上级必须像他的下级一样考虑到同样的一系列事实，并根据这种考虑，确定其下级的行动是正确的还是不正确的。官僚体制中绝大部分任务要求这种类型的监督。然而，简单的任务，比如开挖一个沟渠，需要的监督就容易多了，因为这位领导只关心结果——在这个事例中就是沟渠的英尺数，而这类结果很容易就能看到。可惜的是，复杂的任务极少能适用于这种做法。另一方面，也有某些种类的情形，可以用相当简单的方法评价相当复杂的任务。高效运行的大型组织，通常承担这类任务。在这样的情况下，领导们能够对下属的行为做出判断，不是通过他们的行动或决定来判断，而是通过他们行动的结果来判断。
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这个过程听起来很简单，实际上则不然。从表面上来看，大多数行动，像开挖沟渠一样，总能用结果来进行判断。要说明这并非真实并不困难。举个实例，我们假设，美国人民给了罗斯福政府一个一般性的指示：“要改善公益事业”。我们现在来想象一下，罗斯福政府建立了社会保障体系，事实上它也这样做了。那么，我们能否用其结果、用其对公益的贡献，来判断这个特殊的行动呢？答案是否定的，尽管乍看一眼，这可能是有争论的。然而，倘若有人问一个相信这种措施已经使美国受益匪浅的人，他是如何得出这个结论的，他的回答肯定不会是：“我四下里一望，就能看到，与这一措施实施之前的状况相比，一般的福利水平得到了改善。”他倒是很可能会重复那些赞成社会保障人士在这一措施未实施前使用的论点。换言之，事后判断这一行动，他会重复导致该行动第一次得到采用的那一系列理由。对于批评人士，这一点是相似的。他们通常不会提出任何会引起反对的结果，而是重复原先提出的反对社会保障论点。这一点似乎已经明确了：仅仅用考察结果的办法，无法评价该决策正确与否。
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大量行动只能用这种方法来判断。观察者能够感觉到，一个行为已经发生了，而且因此这个世界有了一点不一样，但是采取该行动的决策是稳妥还是不够谨慎，只能通过对形成该决策的推理过程的考察来确定。在这种类型的情形中——似乎以公共政策问题为典型——官员的行为不能通过结果来判断。只有通过对围绕着这些行动和决定的整体环境进行考察，才能确定公务员的行为是否满足了我们的意愿。
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这一点看来适用于初步的决定，但是，一旦做出了这些决定，官僚体制更为具体的决定就有可能通过结果进行适当的判断了。回到社会保障的这个例子，一旦做出了建立这一制度的决定，肯定就会采取某些其他行动来执行和运行该制度。要求保证该制度日常运行的绝大多数决定，都是可以用相当高的精确度通过结果来判断的那类决定。因此，美国社会保障总署有非常庞大的官僚体制，在执行着相当适应于庞大官僚体制来办理的那种职能。尽管这并不是说，该机构就是个高效的机构，但是，官僚自由企业的那些要素似乎并没有出现，而且在很大程度上，它显然完成了建立它所要实现的目标。
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通过结果判断行动的能力本身，从在这里提到的意义上说，并不只是为了要简化监督任务，这还不够。许多结果产生于该组织中不止一个人的行动。如果通过结果进行判断的目的是为了奖励或惩罚某个人，就必须能够根据每个决策者的贡献对最终结果的组成进行区分，而这常常是根本不可能做到的。例如，想想一位汽车公司的总裁吧，其前一年的业绩特别好。除了这位总裁本人，该公司的某些成员也应得到奖励。受奖人选可能有三个：拿出了新车型设计的设计师，成功地使生产成本下降的生产厂经理，还有售出产品的销售经理。很显然，无法直接比较这三个人对总业绩做出的净贡献。他们的职能，尽管全都不一样，却是相互不可或缺的。哪个部分的不良业绩都可能由于其他人的优秀业绩而被完全掩盖起来。例如，某种汽车设计精良，高效产出，那么即使销售部门经营得一塌糊涂，这种车也“卖得出去”。
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当然，这位总裁会心血来潮地做出某些决定，但是他没有办法能知道他的决定是否“正确”。而且，涉及该等级制一路向下各个成员贡献的补充决定是否正确，甚至更难以确定。在所有这类情形之下，就不能根据结果进行判断了，不是因为看不见结果，只是因为这些结果不可能轻易地被归结为任何单一来源。
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第三个困难是由于想把“用结果判断”的标准延伸用于实际情况而出现的。即便可以轻易看到结果，而且即便某人的贡献是可以度量的，奖励或惩罚任何一个下级也是不容易的，除非他的业绩能与其他同僚的业绩相比较。比如说，怎么把作家和机械工人进行比较呢？两位作家的业绩，或是两位机械工人的业绩是可以比较的，但是广泛异质的任务是无法进行业绩比较的。
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为了使“用结果判断”这一方法成为在等级制中监督下属的工具，分配给这些下属的任务必须满足三个不同条件：首先，该任务的结果必须是不难度量的；其次，该任务的结果必须有可能归于某些负责该任务的具体个人；最后，由某位下属的活动得出的结果，必须能与从其他人的活动得出的结果进行比较。
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这三个要求看来会把领导——无论是单个领导还是集体领导——希望行政管理组织做的许多事情排除在外。适于通过大中型行政管理等级制完成的任务，绝对是少之又少。绝大部分人类活动很可能最好由为自己工作的个人来完成，或是通过相互同意的合作安排来完成，再就是通过一个上级必须考虑下属的活动而非结果的组织来完成。
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有头脑的下属
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在转向对各种有可能用于“用结果来判断”的技术方法进行分析之前，必须提到该体制的一个特殊优点。“用结果来判断”而不是用行动来判断的体制，是等级制关系中唯一允许一位监管人员对一位在智力或知识上超过他自己的下属的业绩或活动进行完全适当判断的体制。这并不意味着，该领导必须承认他的下属在上述方面比他强。他可以承认那位下属比他聪明，但是并没有必要认为他就一定比自己好。倘若这位领导必须以一位下属采取行动的环境为基础，对其行动或决定进行判断的话，他必须尽力像那位下级一样，对可选择的各种方法有充分的了解。然而，倘若这位领导在这个方面不如他自己的下属，他可能在许多事务上做出错误决定，因为对他根本没有能力跟上其下属对那些事务的推理。相反，倘若情况是领导仅仅根据结果就能够做出判断，他只要让高智力的下属保证他能看到好结果，并据此奖励下属就行了。他不必努力了解导致那个比自己聪明的下级采取行动的推理过程。
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这个优点总是伴随着“用结果判断”的方法，并且可以举出一个特别明显的实例加以说明。外交家特别富有魅力的特点之一是具有先见之明（foresight），我用这个词只想表明对于未来的事态发展有高于一般水平的预见能力。在考虑一位年轻外交人员该不该提升时，这种能力看来肯定是必须考虑在内的一项指标。然而，在做出预见时，是不可能对该预见做出精确判断的。假如领导自己做出了一个预见，而下属做了另一个预见，这位领导有可能得出结论说，那位下属缺乏先见之明。最擅长确定领导将会预见什么事，而不是未来会发生什么事的人，看来会比其同僚先得到提拔，尽管那些同僚在预见未来实际发生事件的能力上可能要比他强很多。然而，如果在过了一段时间之后才对预见做出判断，判断就会变得相对容易一些。假如行政管理结构中出现这个简单变化，该体制就会被改变，那些预见力强的人员就有可能得到提升。相比之下，在现行体制中，寻求在官僚体制内得到晋升的外交人员，对于现实世界不会给予太多关注，相反，倒是会集中关注其领导对这个现实世界的想象。
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使结果具有可比性
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显然，无论什么时候，都应该尽可能努力利用这种节约劳力的工具来组织一个等级制。但是，即便是在所执行的任务能够满足要求的领域中，结果的比较也不是件容易事。我们来看一个简单的例子，其中的领导希望能在几个人中确定能跳得最高的人。他设置了一个标杆，并让那几个人从杆上跳过去，逐渐提高标杆的高度，直到只有一个人能跳过去，其他的人都被淘汰。请注意，所有的跳高者都必须从同一高度起跳。假如地面不规则，这种方法就不能起作用了。当场教练会眼看着所有跳高者都从同一点起跳，以此来解决不规则的问题。在行政管理等级制组织中，类似的问题就没有这么简单了。例如，有两位侦探被派去侦破两桩谋杀案，其中一人在一小时内就实行了抓捕，而另一人花了四个月时间，但这并不能据此而认定，第一个人就是个更好的侦探。
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用体育运动的例子来说，这位领导可以弄平运动场。他可以试着把事情安排给每个人，使他们都从同样的基本情况开始。这是个可取的目标，但是在许多行政管理的情形中，这办不到。当然，那只是用于测试和检查的计划。
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第二个办法可以是在每一次过杆时测量从地面到标杆的精确距离。但是这会把领导带回到判断全部行动，而不只是结果。然而，这里有一点不同。这种方法包含了观察起跳点和终点，而不在乎这两点之间走了有多远。有一种非常重要的行政管理技术——成本核算，就涉及这种方法。在下一章，我们将讨论这种方法。
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官僚体制的政治 第二十二章 节省劳力的工具——成本核算
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成本核算在这里只是作为一种监管技术引起关注的。当然，这种程序不仅能帮助高层官员对组织中低层成员执行所派任务的效率进行评估，还有其他的功能。成本核算可以用于计算税负（tax liability），为投资决策提供依据，帮助定价，或许还有许多其他作用。然而，成本核算的监管功能并非不重要，而且在形成大型公司等级制的结构方面它似乎还是个决定性的因素。集中研究成本核算的监管功能，可以使我们忽略这个领域中最困难的概念问题之一——资本核算（capital accounting）。这里提出的具体问题大都出于在会计期初和期末评估现存不动产的困难。然而，监管人员的任职通常会跨越多个会计期。为了对个人——比如说，雪佛兰总装厂的负责人——的效率做出评估，在他领导下该厂的若干年账目通常是可以利用的，而由于资本核算的困难导致的评估错误很可能也是可以消除的。
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