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“军事体制”
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在离开根据结果进行判断的一般性讨论之前，必须注意到我要称之为“军事体制”的一个特殊类别。在历史上，各种政治单位的军事机器一向是最大的等级制组织，是其他等级制组织无法比拟的。由此，粗心的观察者或许会得出结论：军事组织在以某种方式解决本书讨论的问题时，做得会比其他行政管理等级制好。大多数服过兵役的人会意识到，这样的结论是不准确的。
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武装部队之所以存在，就是为了同其他武装部队打仗。因此，一支军队必须像其对手一样有效率。如果接受了本书的论点，从任何绝对意义上说，两支军队中的任何一支都不大可能是有效率的。〔40〕发生战争的时候，战争很可能是由两个庞大的但是协调不良的组织之间的战斗构成的。如果一个组织协调得比另一个组织好，它就可能打胜仗。但是，这里的关键是，从严格的意义上说，成功的标准是相对的，而胜利并不意味着绝对意义的高效率。传统观点对此早有很好的说明：胜利之途在于你比敌人少犯错误。
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尽管如此，我们要称之为“军事体制”的军事组织仍有其特别之处。我们来看看某位将军遇到的问题：他试图确定在其下属中，把谁提升到一个重要的指挥岗位上。通过结果来判断似乎不大可能，因为战争是血腥的，而且不常发生。即便存在“战斗记录”，恐怕也多不到足以消灭偶然因素的程度。这位上级遇到的问题，用先前讨论过的任何方法都是无法解决的。最后，这位将军很可能选中这样一个人予以晋升——这个人是最接近于这位将军心目中能在战斗中有良好表现的那种类型的人。这会让人想起马昆德的小说《梅尔维尔·戈德温，美国》中的次主题之一，即：会弹乐器或唱歌的人，不大可能得到晋升。从表面上看，这种行为模式似乎是完全没有章法的，但是作为一个通则，音乐家的军事能力不如非音乐家，恐怕是正确的。
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在很大程度上，这种方法是建立在非理性的考虑之上的，但是在领导根本没有可依赖的其他判断标准的情况下，这种方法确实有其存在的基础。倘若某种特定类型的人被确定为是在未来某种情况下会表现良好的人，并按照与该类型大致相同的条件进行人员选拔，那并不是愚蠢的。在实践中，这种选拔方法当然非常不可靠。类型的确定很可能是错误的，而根据类型选拔出来的人，在晋升之后也有可能由这个角色转变为另一个角色。尽管如此，面对这位将军在极为不确定的监管问题上遇到的复杂情况，使用根据类型进行选拔的规则还是比无法可依更可取。
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官僚体制的政治 第二十四章 外部检查
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某个等级制外面的人，对该等级制的了解很可能没有其内部成员了解得多，而且他们的兴趣很可能是分散的。另一方面，这些人不大会考虑传递某一条信息会对他们自身职业的影响。从外人那里获得的信息会在某些方面有缺陷，但这些缺陷会与领导获得的内部信息具有的缺陷不一样。外部信息的特点很可能是不够精确，但不是扭曲的。领导会发现，比较内外来源的信息是有好处的。
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利用媒体
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这个外部信息源不一定只包括小道消息。倘若这个等级制所在的国家有一个积极而自由的媒体，而且倘若这个媒体作为制造“新闻”的机构足够重要，报纸上的文章很可能就是有用的；这类文章比起小道消息通常更可靠，也更详细。但是，除非该组织极为重要，否则极少能见到这类文章。美国有大量的“行业”媒体，几乎每个非常大型的组织都会偶尔在某种出版物上被提到。当这种情况出现时，该组织控制媒体可获信息的做法常常会同时出现，并由此操纵公众可以读到的关于该等级制工作情况的内容。
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一般来说，政治人会把出现在媒体上的信息分为两类：一类告知他有关其下级的活动，并由此改进他对下级的掌控；另一类则是他自己在各种活动中做的有损名誉的事情，这类信息反过来会破坏他与其领导的关系，不论这个领导是国会、消费者，还是其他团体。头脑灵活的官僚会尽力利用第一类信息，而压制第二类信息。
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在实践中，对这位官僚来说，既要鼓励媒体向他提供信息，又要防止媒体对他曝光，那是很难做到的。一般来说，任何对其等级制中某一成员的批评，都将招致对所有成员，包括领导的非议。因此，政治人对关于其下属信息的态度会是矛盾的。他会欢迎了解下属错误行为的机会，因为用这种方式可以增加对下属的控制。同时，这位官僚也会发现，这会危及他与他必须向之汇报的那些人的关系。在这两种情况中，这位官僚都必须尽力在这相互对立的两种考虑之间保持平衡。大多数现代的高层行政管理人员，都会过多强调媒体信息的负面作用。倘若这些高级行政管理人员能带头鼓励记者常到等级制的低层转转，那些组织恐怕只会更有效率的。
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利用请愿
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即便是在没有新闻自由的国家中，为获得政府机器之外人们的意见，常常也存在着一些正式机构。大部分欧洲传统中的专制主义政府都有议会、咨政会或顾问委员会这类机构，其中的主要成员并非政府中人士。这类机构的使用非常广泛，但是它们的存在是因为人们意识到必须对国王的大臣们进行督查。请愿的权利也起着这种作用。给国王送去正式的请愿书，在其中指控他的大臣做了伤害请愿者的事，这在大多数欧洲的君主制国家中曾是很常见的做法。
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注意到这种办法在共产党国家中也在使用和发展是很有意思的事。在俄国给《真理报》写信，在中国给《人民日报》写信，都起着同样的作用。当然，这些信件都必须只表示写信人自己对低层官员行为的关注。但是，有人读了这些信件，有人在以某种方式进行调查了，并且经常会采取某种行动。当然，人们应该认识到，专制政府下的请愿制度只能起到控制低层官员的作用，一般来说，并不会对人民的自由有任何保护。只有在低层官员做了欺压百姓的事和违背统治者意愿的事时，请愿制度才有所帮助。
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在美国，一种有些相似的做法是，人们习惯于写信给国会议员诉说某个特定政府部门的行为。这与专制政府里使用的请愿意义不同。在这里，写信的人都是一个集体领导的成员，实际上是写信给他们那个等级制中的下级，而大多数国会议员花时间和精力来处理选民的来信，就是这个事实的一个标识。尽管如此，这类信件对政府官僚体制中的高层官员也起着外部信息源的作用，提供了有关低层官员的政绩信息。如果没有这些外部信息源，这些信息就不可能轻易获得。
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组织的检查
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大多数政府也在一定程度上利用组织的检查——也就是说，在整个官僚体制结构中建立正式的外部检查。军队中监察长的角色就是一例。所有这类制度最有效的表现或许是中华帝国的都察院（Imperial Chinese Censorate）；对其运作情况进行简短描述，可一般地说明所有这类制度。
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都察院由一个官僚等级制构成，比常规的政府组织要小得多，但是独立并平行于常规政府组织。这些官员（都御史）只有一个职能：逮住正规官员某种形式的错处。如果都御史认定某位官员不忠、不服从帝国的命令，或者不称职，他们可以向该官员的上级控告他。继而，通常会有一个正式调查，调查之后就会对受到控告的官员采取行动，或是对这位都御史采取行动，因为他控告错了。为了使这个制度适用于直线等级制的所有层级，每位都御史都有权向皇帝送上密封信件。尽管这些信件中被控告的高官可以说服皇上，说这些指控是诬告，让都御史受到惩罚，但是这类信件是不得被拦截的。
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这种制度包括一个对都御史的“激励计划”，因为都御史的快速晋升路线就是成功地告发高官。这种情况下的晋升可能意味着走出都察院，进入并融入常规等级制中的最高层。一位都御史如果对派他去调查的常规官僚体制领域内的错误失察，则很可能在未来有更高职位的任命时被忽略。另一方面，诬告会受到严惩（通常会掉脑袋），这种可能性使得都御史在提出指控之前，必须三思而行。
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对都御史的初选也是非常理性的。中国有一种文官科举制，能被任命为高官的人仅限于那些成功通过了科举考试的人。每逢全国性考试，都有三名成绩最好的学者以某种形式受到特别封赏。任命为都御史就是经常采取的封赏。因此，被任命为都御史的人，通常要比进入常规直线系统的一般官员更聪明，也受过更多这一官僚体制传统政治哲学的教育；他年轻而有理想，更重要的是，由于他尚未进入常规的官僚体制，他还没有机会与其他官员建立强有力的依附关系。因此，他是理想的监督其他官员的合格人选。
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这种检查制度的全部效果可以想象。如果哪位官员胆敢做皇上知道了会给予重罚的事情，那他可真是太勇敢了。同时，皇上也不必费心去整天监督行政机关。然而，应该强调的是，这种制度不是设计用来对公民或臣民进行保护的，也起不了这种作用。这种制度对各级官员施加压力，迫使他们执行接到的命令，因而只有在君主的命令有利于臣民时，才会保护臣民。然而，都御史经常上书劝谏皇上本人的行为，却是光荣的事情。这类劝谏按规矩都以一个附加请求作结尾，请求为上书者的大胆放肆而处决他自己。这种附加请求常常被准予执行，足以使提交这类劝谏上书成为巨大道德勇气的一个标识。
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除中国之外，这类复杂而设计周密的外部检查是罕见的。这是非中国体制的一个缺陷。都察院确实使中国的文官制运行得更符合领导的政策，如果没有都察院就不会是这样了。可以预料，同样的机构在其他官僚体制中也会有效地服务于同样的目的。
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西方社会中唯一重要的类似于中国都察院作用的例子是审计。雇用外界的审计事务所，或在大型等级组织中设立一个专门的审计部门，每年由独立会计事务所代表股东检查低层雇员的监守自盗，所有这些做法在形式上都相当像都察院。然而，这种外部检查仅限于企业的一个方面，它不检查有关“政策”的事情。兼任审计的成本会计，确实检查有关政策的事情，而且，也正像我们已经指出的，向管理层提供监管所依据的许多基本信息。然而，成本会计的位置多少是属于命令直线上的，实际上不能被看作是外部机构。
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