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十字形体制
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在大多数现代组织中，有一种获得外部检查的方法已经被吸收使用。我要称之为“十字形体制”，但是，或许应该更为一般地认识到，它指的就是参谋制。“十字形体制”这个名字似乎更适合于用在这里，原因有三：首先，这个词比“参谋”一词用得更普遍。这种体制已经存在于许多地方（包括中国，与都察院并存），而并没有被称为参谋制，而参谋制这种说法的使用有可能限制过于严格。其次，十字形可能更形象——因为横跨指挥链是我希望在这里强调的这种体制最明显的特征。第三，“参谋”的说法在通常的用法中带有几种可能引起误解的含义。
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正如我已经说过的，十字形体制有着横跨命令链的特征。可以引证美国国务院的组织结构来为这种体制做说明。在美国国务院中，除了有按地域设置的处室外，还有各种各样按“职能”设置的部门，如经济部、签证部，等等。这样，比如说，外事领域官员个人的活动，原则上，应该既服从于该等级制中各级地域上级的领导，也服从包括该活动领域的职能部门上级的领导。
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从表面上看，这种方案是非常有吸引力的，而且这种吸引力可能已经导致在许多大型官僚体制中使用这种方案。另一个例子是，几年前，一家大型飞机制造厂的工程师被召集到一所大房子里。这房子的地板上已经涂上了一些线条，线条构成一个矩阵。工程师们被根据各自的任务安排到这个矩阵中。这种体制简化了的模式有如上图所示。再说一遍，该组织方案背后的想法，从表面上看似乎是很有吸引力的一种想法。
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但是，有几个缺点。第一个问题涉及这位官僚个人面对的选择，因为他接到的是来自其必须服从的两条指挥链相互矛盾的命令。可以想象，这些命令从来都不会发生冲突；但是如果说这些命令从来就不会一致，则肯定更为现实。如果这种体制要运作得非常好，就必须有一些“规则”来确定哪个指挥链为主，哪个指挥链为辅。〔41〕
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这个问题是该等级制中政治人个人遇到的问题。从处于整个行政管理金字塔顶端的领导的视角看，还有另外一些问题。首先，建立一种双重领导的指挥链涉及人员方面的困难，监管人员需要增加一倍。实际上，这很可能是妨碍这种体制普及的诸多原因之一。显然，可能也需要更多的高层官员。在充分精心设计的参谋制组织中，每个人都可以成为将军。这种高层人员地位的淡化，在下级官员眼中，是一种迫切的渴望。标准组织图中不把参谋人员置于领导直接下属的位置，而是差不多就作为领导的一部分，这个事实也增加了参谋地位的吸引力。倘若这些组织图以上图的样子画出，参谋人员恐怕就不那么合意了。〔42〕
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另外一个常见的并有助于参谋组织或十字形组织增长的幻觉，不知为什么，是“职能性”指挥链不要求内部协调的感觉。当然，事实上，各种各样的职能专家正如其他官僚一样，也得要协调。解释《友好通商航海条约》第五条的专家，或许有能力在世界范围坚持美国政府对该条的解释，对各国一视同仁，但这并不意味着我们的商业政策是相互协调的。这位专家的活动必须与解释其他条款的官僚们的活动相互配合，也必须与我们商业政策的其他方面相互配合。无论采用什么组织方法，都会出现协调问题，而在十字形体制下还会遇到另外一些问题，因为两种指挥结构本身必须以某种方式相互协调。
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由于十字形体制并不在普通行政管理等级制内演进，这种演进中多少隐含着的某些因素，导致人们认识不到这个简单的事实。我们假设存在一个简单的行政管理金字塔。现在假定，在这个等级制的不同部分中提出了一些大致相似的问题。领导认为，这些独立的问题应该在一个相互协调的基础上得到解决；为此，他创立了一个新的职位，并任命了一个人，明确其任务就是协调这些独立但又有关联的活动。这位新人会找到他自己的跨越基本组织各部分的指挥渠道。在这个阶段可能不会提出什么特殊问题。但是，如果领导满意这种解决方式，他很可能会创立和任命其他跨渠道的官员，去解决相似的问题。他很可能会忽视这样一个事实：这些新职位之间也必须得有协调。各种参谋组织之间的协调问题，将会随着这些组织数量的上升而变得越来越重要。意识不到这个问题，该领导就会倾向于创立更多的组织来解决协调问题。
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再一个幻觉是参谋组织不需要监管，因为从组织上讲，他们是指挥官的一部分。自第二次世界大战以来，军队组织中的参谋部门一直在稳步扩大，同时军队组织的作战部门则断断续续地但确实地在缩小。产生这一现象有许多种原因，但是对参谋的误解肯定是其中比较重要的一个原因。例如，如果国会削减对军队的拨款，指挥官不会自行决定如何分担这种军费削减，而会命令一个参谋去做研究。绝不出乎预料的事就是，这位参谋会得出结论说，应该削减直线组织。
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在我看来，上述讨论可以作为一个证明，即十字形体制在现代美国官僚体制中已经过度扩张。尽管如此，在有效组织起来的等级制中仍有这种体制存在的一席之地。两条指挥链确实相互起到外部检查的作用。而且，这也为该等级制中从高层到任何一个特定个人提供了双重沟通渠道。结果，任何中间层都有可能在发布命令或收集信息时被省略。这些特点是有好处的，但是好处有可能不仅被先前讨论到的缺点所抵消，甚至被缺点所超过。除非能极为小心谨慎地对待参谋组织的职能，否则造成的混乱很可能会在量上超过增加的效率。
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〔1〕 “政府应该拥有重要的产业，并密切控制其他行业。”这话不是韦伯最先说出来的，而是马库斯。
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〔2〕 哈耶克的文章《社会中知识的利用》，首次发表在1945年9月的《美国经济评论》（第519-530页）上，后来被收入其著作《个人主义与经济秩序》（第77-91页）。
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〔3〕 波兰尼的论点或许可以从他的著作《自由的逻辑》中最后的三篇论文中找到。我没有详细叙述哈耶克的或是波兰尼的论点，主要是因为我认为，复印已经精美地印刷出来的材料没有什么用。我将马上阐述我自己的论点。由于我的论点同波兰尼和哈耶克的论点很相似，因而专门来论述他们的论点简直就是浪费纸张了。
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〔4〕 当然，我已经意识到历史上存在许多从理论上说是中央计划的政治制度。为了预先理解下面将要详述的论点，我要指出，这类制度，从某种意义上说，是视觉幻象。每个人都被安置在一个巨型等级制中，但是处于等级制低层的广大民众的大部分行动，并不是由中央计划的。
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〔5〕 传统政治理论的不足之处是，许多著作未能作出这里提到的这个基本区分。许多著作者没有区分政治义务理论——本质上是关于统治者或被统治者行为的一种规范性理论，与政治过程理论——本质上是关于集体决策过程运行方式的一种实证性理论。关于这些问题的讨论，请见詹姆斯·M. 布坎南所著《阅读政治哲学的边注（Marginal Notes on Reading Political Philosophy）》，附录一，及布坎南与本人合著的《同意的计算——宪政民主的逻辑基础（The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy）》，（Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962）。
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〔6〕 乔治三世（1738～1820），英国汉诺威王朝的第三任君主，因其强硬政策最终导致北美殖民地的独立。——译者
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〔7〕 这个数字在我看是现实的，但是，有的读者可能认为别的数字更好，我欢迎他用自己的估计值重新进行这种代数计算。
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〔8〕 Vizier，指伊斯兰国家中，特别是奥斯曼帝国时期的高官或大臣。——译者
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〔9〕 穆罕默德的继承人，中世纪政教合一的阿拉伯国家和奥斯曼帝国元首的称号。——译者
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〔10〕 参见John Master, Bugles and a Tiger, pp.280-283，对这种情况进行了特别精彩的描述。
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〔11〕 Ibn Khaldun（1332～1406），又译作“哈勒敦”，突尼斯历史学家、社会科学家、政治活跃人士。——译者
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〔12〕 人们可能会否认说，这并不是近代实践中“参谋（staff）”的意思。我不想就此进行争论，但是，我找不出该词在现代组织实践中大家都通用的意思。因此，我表达的是我自己认为这个词应该表达的意思。