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〔28〕 芝加哥大学出版社，1955年版。
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〔29〕 Jeremy Betham, 1748～1842，英国哲学家，法学家。——译者
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〔30〕 当然，下属做出的决定肯定都会受到这位领导先前做出的比较一般的“政策性”决定的控制，而且这些政策性决定也已一路传达下去。
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〔31〕 事实上，几乎任何行动都要求做出一个决定。然而，银行出纳要确定一个签字是不是真的，与一家银行的副总裁决定是不是该批准一项贷款相比，所需的智力水平就差得太多了。
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〔32〕 我曾参加过一个相当大型的会议，其中讨论的主题只有一个，如果某组织不担心失去其大部分拨款，它是否还有必要执行某些职能。结果，不仅那些职能本身的合理性没有得到认可，而且与会的大部分人士认为，那些职能从定义上就是不合理的。不必说，没有人认为应当削减拨款。
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〔33〕 可能有人会坚持认为，任何企业组织的最高领导也都是消费者，他们必须买生产出的成品。从这一点来看，所有者和经营管理人员就变成了这位最高领导的下属。这种订正对这里的分析影响甚小，所以我决定对它忽略不计。
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〔34〕 例如，通用汽车公司就能够比较电冰箱分部与机车车辆分部对公司总利润的相对贡献。第二个例子，美国的A&P大型商业集团，能确定一个商店的经理是否比一个罐装厂的经理更有效率。
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〔35〕 在通常只根据会计记录进行判断的经济体制里，股东恐怕是唯一的重要团体了。在大公司里，只要管理层给予股东的回报与其他公司相当，它几乎就可以随意做它想做的事。另一方面，不论什么原因，亏损都将导致管理层的撤换。股东也非常形象地说明了这样一点：在有可能测度结果的地方，不知情的最高领导能够有效地监控知情的和有头脑的下级。
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〔36〕 在任何特定的例子上，这种考虑或许可以通过利用某些技术工艺的可能性来加以平衡，这些技术工艺可望而不可即，只有在进行大规模生产时才可以使用。任何公司的规模必定是这两种可相互抵消的考虑的结果。
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〔37〕 摘自威廉·彼得森所著《美国的社会类型》（William Peterson, American Social Patterns, Anchor, Garden City, 1956, pp.230-232）。这一章是对彼得·M. 布劳所著《官僚体制动力学》的缩写（Peter M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, 1955）。
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〔38〕 在下面的讨论中，我将试图只考察这种方法的一般限制条件。布劳在我们引述的那篇文章的后半部分，讨论了在这个特定案例中使用这一方法所遇到的一些困难，而由于这些困难可能重现，阅读一下《美国的社会类型》这篇文章或布劳的书《官僚体制动力学》，对于任何打算建立一个假核算制的人，都会是很好的准备。
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〔39〕 塔洛克在这里讨论的这种体制的限制因素，是所有学术界人士都熟悉的，在形式上非常近似。大学院校中“不出书就淘汰”的晋升和提拔规则，代表着一种不完美的尝试，要在不可量化的基础上用某种量化的准则来判断业绩。事实上，在实行了这种规则的地方，如果不进行公示，教职员工中肯定就会有一种忽视教学和其他教育责任的倾向，以便写书出版。然而，既然认识到了这一点，如果谨慎行事的话，有这一规则还是比根本没有规则要好。——詹姆斯·M. 布坎南
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〔40〕 有些军事题材的作家如马歇尔·萨克斯（Marshall Saxe）认为，非常庞大的军队会被小股部队打败，通常靠的就是小股部队更高的行政管理效率。历史记载在这一点上并不明确。大多数战役涉及的军队在数量上并不均等，而且似乎也没有任何明确的趋势表明，两支作战部队中，是大部队会赢，还是小部队会赢。然而，大多数现代权威人士似乎都觉得，大部队尽管效率较低，但还是会打败效率高的小部队。相反的观点可参见夏尔·戴高乐的著作（Charles de Gaulle，L’Armée de Métier）。
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〔41〕 有一种复杂的规则规定，通过某个指挥链接到的命令，只在特定环境下才能服从，而通过另一指挥链接到的命令，从理论上说在其他环境下是可以服从的，但很可能在实践上是不可能服从的。有的制度限定一个指挥链的命令只在一个领域内执行，而其他指挥链的命令用于该领域之外的事务。倘若对这两个领域有某种明确的或是不含糊的界定方法，这种制度是完全可能实行的。
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〔42〕 这张图表中只包含一个参谋部门，也只有一个“实际的”指挥链，主要是因为这两个因素中无论哪一个再增多的话，都得制作一张复杂得令人厌恶的图表。然而，考虑到要尽力操纵这样一个指挥链，纵然只用两种情况来图解这个体制，也会是过于复杂的。
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官僚体制的政治 第四篇 结束语
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第二十五章 该做些什么？究竟该做些什么？
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在结束本书时，发出改革的呼吁肯定是适当的。我们负担着大型的基本无效率的官僚体制。从经济角度来看，这个部门的效率改善，可以改善国民收入并提高经济增长率。从政治上说，它既可以增加作为选民的公民对我们国家生活的许多领域的控制程度，也可以扩大公民的个人自由。这种明显的矛盾是由官僚自由企业的无效率所表现出来的特殊形式造成的。以我们目前的政府为特征的这种体制，既导致了个人自由的减少，也导致了中央控制的减少。向比较有效率的方法转变，可以既增加我们的自由，又增加我们对未来的控制能力。改革显然是必要的。第三篇中已经讨论了一些可能的改善办法，但是这些改善在本质上主要是行政管理方面的。本章的目的是简明扼要地勾画出基本政策方面可以带来更大效率改进的两个变革。
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第一个变革很简单，就是更多地利用地方政府。这个相当简单的变通做法，可以大大减少我们在目前做法中加诸一般选民的“监督负担”。假如选民必须在上千个问题的基础上选举官员，他所能施加在每个问题上的影响，会少于只有上百个问题的时候。联邦制政府最大的好处莫过于它允许减少选民个人必须关注的问题数量，但是又没有减少政府必须处理的问题总量。为了说明问题，我们来想象一个为百位选民中的每位选民提供十项服务的政府，而这百位选民就构成该政府管辖的全部人口。服从于这个集体领导的政府结构，必须大到足以提供上千种服务，而选民必须对政府工作人员在从事这些服务时的效率做出判断。倘若我们采用联邦制，总的服务数量便可以大大减小。假设我们只留给联邦政府两项服务，并创立十个“地方”政府，每个地方政府承担起为每十位选民提供其他八项服务的工作。那么，每位选民需要判断的就是中央政府提供两百种服务的候选人的能力，以及地方政府提供八十种服务的候选人的能力。
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尽管联邦体制将需要进行两次选举和设立两组候选人，但它对选民监督其政府的能力施加的压力显然还是少一些。如果把这个问题推到极端，比如说，创建十层级的政府，那么增加选举的麻烦恐怕会大于值得这样做的好处，但是以中等程度利用这一设置，就可以通过缩小选民的“控制范围”，非常实际地改善选民对其下属的控制。从技术上说，对以这种方式分割“服务”的可能性是有限制条件的。如果把外交下放到州级，我们就不会有一个美国的外交政策，而是有五十个州的外交政策了。再有，总的目标应该是推动政府职能尽可能向最低的组织层级下放。赋予市级和县级政府的管辖权应该尽可能放宽。州政府应该尽可能多地接管地方政府无能为力的职能，而且应该只把不能削减的最低限度的职能留给中央政府。用这种方式，在任何政府活动的总体范围，我们都会把选民的监督任务降到最低，而把政府按选民愿望办事的概率升到最高。
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瑞士被普遍认为是世界上行政管理做得最好的国家。这有许多原因，但是，其广泛依赖地方政府的做法尤其重要。瑞士的规模仅相当于我们的一个州，他们从一开始就将政府职能完全下放了。他们的社区和行政区大致相当于我们的地方政府和州政府，但是普遍而言，瑞士的行政区承担的政府任务比我们的州政府多，而他们社区的活动范围也比我们的市和县大。另一方面，他们的联邦政府做的事要比我们的全国性政府做得少。这使得瑞士选民的任务比起美国选民的任务大大地轻松易为，因而他自然也就做得更好。我们或许还可以从瑞士学到的另一个经验与地方政府机构的组织有关。美国的地方政府往往是复杂的，即便不能说是混乱的；其特点是，选民必须选出大量的官员。有时候，某次选举中地方候选人的名单会超过百位。没有必要去精确地复制瑞士的地方政府机构，但我们可以寻求同等程度的简单性。
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这些改革会改善我们官僚体制的运行，但它还是不能很好地发挥作用。作为选民，如果我们想要适当地控制政府中我们公仆的活动，就必须大规模地削减政府机器想要从事的活动总量。今天，大部分政府雇员所做的大多数事情，并不是真正由人民控制的，因为即便是想要了解这些事情，也会超出人民的自然能力。这些事情中的某些事，作为一个整体的人民没有去监督，而是由各种压力集团在密切监视；但是大量的政府活动并没有受到实质上的监督。只有最明显的事情才能吸引公众的眼球。我们，作为拥有最高权力的人民，已经建立起了一个庞大的官僚自由企业体系，而这种体系的通常情况却是，我们几乎不能控制它的大部分活动。
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