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《南京零距离》提出“公众新闻”，它所呼唤的是一个在中国既陌生又有吸引力的新闻理念和实践，能不能实现还有待于整体社会民主政治环境的改善。新闻公众和社会公众是密不可分的，这二者所拥有的公民权利和责任是完全一致的。如果新闻只是把有限的“让说话”和“说真话”当作一种可以施于公众，又可以收回的关怀，那么它便不可能回答“什么是公众”这个对民主政治极为关键的问题。而在源自美国民主社会传统的“公众新闻”理论那里，“什么是公众”恰恰是最为重要的根本问题。只有给这个问题一个彻底民主的回答，才能真正理解新闻的公共政治意义。
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一、“公民新闻”和公众
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“公众就是一群聚合在一起讨论新闻的陌生人。”2这是美国公众新闻理论最早提出者，也是它的主要理论家之一卡雷（James Carey）对“什么是公众”问题的回答。在卡雷的回答中，最要紧的是“聚合”和“陌生人”。人们共同关心的时事把素不相识的人们聚拢成为互相可以交流，并可以取得共识的公众。在人们不能公开议论时事，难以了解时事，或者不能公开批评时事的社会里，是不会有真正的公众的。“公民新闻”的核心概念是“公众”。由于“公众”对于公民新闻理念的重要性，公民新闻经常被称作“公众新闻”。3
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没有宪法权利的保障，便没有公民，也没有公众。卡雷强调，美国宪法关于集会、言论和出版（新闻）自由的条款，不是在规定哪些是被允许的行为，而是无条件地肯定公众存在的基本形式，那就是集会、言论和出版。最初由麦迪逊所拟定的美国宪法第一修正案表述为the rights of assembling，speaking and writing，用的是动名词形式，杰弗逊在定稿中改为名词形式：assembly，speech and press。卡雷强调，杰弗逊将人的行为改为存在的状态，这极为重要。它所注重的不只是个人的某种行为自由，而更是“保护和强调公众领域的存在本身”。这三种关于存在的自由，它们的顺序也非常重要：“公众有权集会，公开而自由地言论，并通过书写和印刷将他们的言论全部传播于世。因此，第一修正案所列举的不只是个人、社团或国家的权利，而是某一种公众的权利。”4如果要问“公众是什么”？那么第一修正案说的就是公众。公众就是自由地集合在一起，自由地讨论，自由地播散思想的人们。5
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在卡雷对公众的定义中可以清楚地看到提出公民新闻或公众新闻的问题意识，那就是，如何使新闻能不断滋养生机勃勃的民主，不只是作为一种政治制度，而更是作为一种普通人自由而有尊严的生活方式。公民新闻理论的另一位代表人物罗森（J. Rosen）极为赞赏卡雷从第一修正案的公众性来把握新闻的公众性。他还特别强调，不了解美国宪法公众性和新闻公众性的关系，就根本没法理解美国的民主社会理念。民主的理念是一个“交谈者的社会”（society of conversationalists），而新闻的公众作用正在于“放大和改善”交谈者的交谈，“当报纸将其角色限定为仅向交际渠道另一端输送信息时，它就已经放弃了积极推动交谈的作用”。6从这个角度来看，新闻是对民主思想的长期实验。在美国，这个实验涵盖美国社会历史发展的方方面面：“美国建国的民主理念、民主理念借以倍增和改进的交际工具、不断竞争和扩大的经济所推动的蓬勃市场、美国政治和党派的各种潮变、公民们不断变化的主张和要求、人们为之投入的自我和才能，所有这一切，从共和国一开始就已经成为新闻实验的对象”。这个实验有两个基本条件，那就是宪法保护和民主公民文化。7这两个条件是相辅相成的，而联系这二者的正是美国两百多年从未中断过的新闻自由。
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美国建国之前有动员民众从英国独立的早期报纸，后来出现了商人和党派报纸，再后来有了宣传废奴的报纸，还有那些一文钱报纸和黄色报纸，乃至20世纪以客观和事实专业精神所指导的报纸，在罗森看来，“它们都是宪法新闻自由条款的实验。它们对之实验的便是那个由宪法所缔造的国家”。美国宪法第一修正案中关于新闻自由的规定不仅仅是一项条款，而根本就是一种“活生生的公众文化”。8而活生生的公众文化不是新闻自由条文的结果，而是它得以实践的保证。
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美国报纸迅速大众化的过程，也是报纸公众性问题越来越显现出来的过程。这个过程的意义不在它解答了公众问题，而在它不断去实践，去试图解答这个问题。在这个意义上，报纸不仅本身是新闻业的实验室，它还同时成为美国民主的实验室。罗森同意杜威对美国民主的基本看法，那就是，实验是美国民主理念的核心。杜威在美国民主因其不完善而饱受攻击和怀疑时，能够保持信心，坚信实验的必要是一个根本原因。就在美国人民将自由的理念和联邦的设计付诸实践时，杜威写道：“我们在世界的一边建立起一座实验室，在这个实验室中，伟大的社会实验将会使全世界受益。”杜威还说：“无论（美国民主）问题有多么严重，实验还在进行。美国还没有建成，对美国民主还没有到盖棺论定的时候。”同样，罗森强调，美国宪法所规定的新闻自由，它本身就是一种实验，“新闻本身就可以说是民主实验室的一部分”。不同的观念、不同的报纸在这个实验室中互不排斥地共存同在，它们都享有自由新闻，这就证明了一个多元国家可以就公共事务与它自己对话。
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新闻公众性问题于20世纪90年代初成为美国传媒批评关注的问题，大致有三个原因。第一，1988年美国大选中美国媒体的表现十分令人失望。第二，1989年东欧剧变中传媒的民主作用促使美国传媒批评重新审视大众传媒、公众性和民主这三者之间的关系。第三，教授知识分子和新闻工作者知识分子在传播批评上再度汇合。教授知识分子对欧洲公众理论的介绍和讨论（如哈贝马斯的交际话语理论）和记者知识分子对传媒内部的实践批判，这二者产生了历史性的相互作用。
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首先，1988年民主党候选人杜卡基斯（Michael Dukakis）和共和党候选人布什（George Bush）之间的竞选，被认为是现代美国人记忆中最差的竞选之一。9这场竞选成为一场没有实质内容的作秀比赛。布什攻击杜卡克斯纵容焚烧国旗和允许强奸犯休假离狱。杜卡基斯则爬上一辆M-1坦克，以示其军事领导气概。《华盛顿邮报》社论批评这次竞选“不仅令国人失望，而且令全国际社会见笑”，并称“二位竞选人之间的竞争极令人厌烦，鸡毛蒜皮，无的放矢，就像两个比赛叫人头疼的孩子”。10总统竞选是通过媒体展现在人们面前的。对竞选的批评事实上也就包含了对传媒在竞选报道中角色的批评。政治人物利用现代媒体大肆空洞作秀，媒体则每每将国家领导人的消息放在头条，看似“客观”报道重大新闻，其实加剧了“公众对政治的失望和（公众的）政治玩世不恭”。11
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其次，1989年在前苏联、东欧和中国发生的一些世界性政治事件对90年代美国新闻造成了震撼。罗森就此写道：“柏林墙倒塌、东欧回归民主……其他社会从美国历史汲取灵感，这使得美国的观察者们看到了一个令人痛苦的讽刺：就在世界范围内的民主声势日隆时，民主却在美国陷入了困境。”12人们普遍觉得传媒并没有对民主起到真正的帮助作用。在寻求原因时，人们的目光往往落在传媒商品化、民众阅读习惯的退化、电视成为主要传媒、记者目光狭隘和素质不佳等问题上。人们开始认识到，出现这些问题的根源就是因为忽视了新闻的公众性本质。
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再者，90年代学院教授们讨论“公众”和“公共领域”，这对新闻批评具有十分及时的意义。1989年哈贝马斯《公共领域结构转型》一书英译本出版，是启蒙主义传统和西方公民民主思想的延续，不是一个突发的孤立现象。罗森指出：“通过有新闻出版所协助的理性讨论和公开交换意见，公民们决定与自己有关事务的发展走向，这就是‘公共舆论’所包含的政治观，这也是自18世纪中叶以来就被（启蒙主义传统）所接受的政治观。”13哈贝马斯源自启蒙传统的公众领域思想，在美国引起了热烈的讨论。学界对此的意见并不一致。有的人把哈贝马斯的“公众领域”当作一种危险的神话，抨击它的资产阶级局限性，指责他把历史中的冲突和斗争美化为公民式的讨论。还有的人认为，“公众领域”是一个十分重要的概念，即使它不见得充分描述当代社会，但它为公民民主理想提供了一个重要的标准。14
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在美国所进行的公共领域讨论，是建立在美国人对“公众”的理解上的。在欧洲近代政治历史背景中产生的公众问题与在美国民主传统中的公众问题有很大的不同。最重要的区别就是，欧洲有法西斯政治的经验而美国没有。在欧洲，尤其是哈贝马斯的法兰克福批判传统中，与民主社会“公众”相区分的是“群众”，即那种千人一面、在政治浪潮中被权力寡头玩弄于股掌之间的极具破坏力的非理性“革命人民”。在美国，与民主社会的“公众”相区分的是商品化资本主义社会的“民众”，即那种完全由所谓“私人利益”所支配的经济型的“消费者”或“纳税人”。即使在西方世界，哈贝马斯的公众理论在进入美国的时候，也必然要经过一个跨政治语境的转化过程。在这个过程中，美国新闻理论家加强和突出的是公众与民主政治的密切关系。
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公众与民主政治的密切关系是公民新闻和公众新闻的核心。罗森强调：“公众应当与政治相联系，首先是经由选举，但也经由（普通人）发表意见，参与游戏，成为表演者和讨论人。”15公众的新闻自然“也不可避免地‘涉入’政治生活”。16怎么来看待公众新闻的涉入政治生活呢？这要看新闻业者如何想象公众。他们一般是通过公民缺乏什么来想象公众的，例如，普通公民对复杂的公众事务缺乏信息，因此无法充分了解，无法作出合理的判断。又例如，公众对官员缺乏监督和制衡的办法，乃至官员为所欲为，权势无边。公众新闻以自己能为缺乏什么的公众提供什么来设想自己的公众责任，那就是信息公开和揭露专权腐败。这两项公众任务也就是梁启超早就说过的报业两大任务：“对于国民而为其向导”，“对政府而为其监督”。17
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向导国民和监督政府，这两大责任说起来容易，做起来难。在不自由的新闻环境中，新闻为政治权力服务，它虽提供信息，但信息未必可信，它虽有时披露一些丑行，但未必就能制衡专制权力。即使在自由的新闻环境中，只强调“知情”和“监督”（即“解释性”和“揭露性”）的新闻观也并不能在根本意义上体现公众性。18知情和监督只是公众参与的基本条件，但并非就是公众参与。这就好比“社会宽容”还不等于有了好社会。宽容只是不同意见相互交锋，以逐渐达成“好社会”共识的条件，但宽容并不等于就是“好社会”理念本身。同样，新闻的知情和监督作用都只是为实现公众新闻的基本任务服务，不能代替公众新闻本身的任务。
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那么公众新闻本身的任务是什么呢？罗森的回答是，公众新闻的关键在于帮助“人们介入自己社群的事务，帮助他们有兴趣参与政治讨论，不做旁观者，做积极（参与）的公民”。19公众新闻所指的公众，不只是信息市场的消费者，也不只是社会事件的旁观者，更不只是民意调查的随机抽样者。只有当人们从个人的、相互隔离的事务转向公共事务时，只有当人们互相对话和讨论时，他们才进入公共领域。这种转折是否真的会发生，现在还不知道。在自由的社会里，人们有不理会公共事务的自由。他们也很可能会疏远讨论和辩论。因此，新闻在努力实现公众性的时候，不只是要面对现有的公众，而且更是要造就未来的公众。
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公众新闻是一种理想，对于它是否有可能实现，有不少人抱怀疑甚至否定的态度。罗森以《纽约时报》前记者拉斯基（Susan Rasky）为例，讨论了其中有代表性的反对意见。反对意见一般持现实主义公众观，即公众既无时间也无知识、无能力、无兴趣去参与公共事务。20罗森认为，现实主义公众观有可取的一面，那就是它警惕将公众浪漫化、理想化。将公众浪漫化是一种民粹思想，从革命反智主义的英雄到“常识万能”论，民粹思想在各种左派思潮中极为流行。但现实主义公众观也有不可取的一面，它代表一种自由主义精英治国论，总是以公众“缺乏”什么素质来构想公众。在精英新闻观看来，公众所缺乏的正是新闻工作者所享有的，那就是知识、见解和关注。当然，这种精英思想是自由主义而不是威权主义性质的，它的基本要义是民智虽愚闭，但终归可以开启。
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面对公众现实主义的质疑，罗森列举了公众新闻的可行做法。例如，现实主义者认为，有什么样的公众水准，就有什么样的新闻方式，超出公众水准的报纸再好，卖不出去也是白搭。罗森认为，不妨先以公众水准为政治报道的出发点（如揭露腐败和社会黑暗），渐渐在此基础上深入报道并分析反应（如一般公众期待“清官”甚于体制改革的心态）。又例如，现实主义者指出，专家意见对公众认识复杂问题和决断确实有所引导。罗森认为，专家的引导作用是“帮助”而不是“代办”。报纸所提供的专家意见再好，除非它能引起公众的兴趣，也不会真正发挥社会作用。再例如，现实主义的新闻报道往往把政治选择的空间描绘为一个战场（不同利益集团的争夺、阶级斗争、种族冲突等）。罗森认为，新闻报道应更具社会想象力，在表面的冲突下找到深层的价值共识，这才是新闻和政治的不同之处。由于压迫性的政治总是以强调斗争和冲突为借口，所以强调普遍公众性，可以成为对压迫性政治的一种反抗。21
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二、民主政治和公众：李普曼和杜威之争
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19世纪30年代和20世纪初，美国报纸的两次大众化高潮都提出了报纸公众性问题。这说明报纸读者越多，并不等于它越有公众性。报纸的大众性，显然并不等于报纸的公众性。如果“公众”不等于“大众”，那么什么是公众呢？这是20世纪20年代李普曼和杜威争论的焦点。像卡雷和罗森这样的公民新闻理论家都非常重视美国历史上的这一场李、杜之争。公民新闻理论本身就是美国延续了两百多年的民主传统和对这一传统的不断反思，不断更新的一个部分。可以说，没有美国的民主传统，也就不可能有今天的美国公众新闻理论，“一个成功的思想与其说是问题的解决，不如说是一个工作计划”。22整个美国报业史都贯穿着公众性问题。由于美国报业在过去两百多年间始终处于宪法对新闻自由的保护下，它的种种变化也都在体现一个持续的实验性工作计划。这一点对于我们在中国理解美国公民新闻理论是很重要的。
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李普曼是美国著名的新闻工作者、社会哲学家和《新共和》杂志的创始人之一。第一次世界大战前后，美国民众受战争宣传的影响，表现出强烈的狭隘民族国家情绪。这使得李普曼这一代的自由主义者对公众极为失望。战争是最容易鼓动民众集体爱国狂热的，这也往往是民众情绪和舆论最容易被政治宣传操纵的时候。美国虽然没有像欧洲一些国家以及世界其他地区那样经历过民众狂热投入法西斯或其他专制政治运动的事情，但是战争宣传极易在民众中获得影响力。这个事实让李普曼再不能相信“民众永远正确”的神话。
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李普曼于1922年发表了《公众舆论》一书，强调“公众舆论”的脆弱、摇摆和不可信任。李普曼指出，现代社会的复杂和规模使得一般人难以对它有清楚的把握。现代人一般从事某种单一的工作，整天忙于生计，既没有时间也没有心思去深度关切他们的生活世界。他们很少认真涉入公众事务讨论。他们遇事往往凭印象、凭成见、凭常识来形成意见。政治人物对此十分清楚，他们嘴上说尊重民众和民意，其实往往并不把真情告诉民众。正因如此，政府可以操纵舆论，甚至还可以制造舆论。在这种情况下，李普曼认为，新闻有责任将较为真实的世界情况昭告于民众。但这又决非易事。传媒早已成为一种商业运作，读者就是顾客，新闻不过是顺从顾客的意愿，需要什么供应什么。就算新闻说的全是实话，新闻也不等于“事实”本身。再真实的报道也只能在事情发生时报道它所爆发出来的那一刻，至于这事情复杂的来龙去脉，前因后果，那根本不是报纸所能深入广泛涉及的。
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1925年李普曼出版了《幻象公众》一书，把“公众”直接指称为一种幻觉。他指出，天真的民主主义者们自己长期头脑糊涂，才会自欺欺人地编造出公众和公众舆论的神话。他认为，公众舆论“本身就是一种非理性力量”。公众舆论在过问政治时，往往成事不足，败事有余，“要么愚昧，要么专断，总是把事情搞得一塌糊涂”。在李普曼看来，普通公民在民主制度中的作用实在有限，无非是在选举时作出是否裁决（“请饭桶滚蛋”），在变革潮流来到时推波助澜而已。李普曼认为，公众事务不得不靠“内行”来管，社会的希望全在于彻底掌握情况的专家人士。只有专家们才能为国家领导人的决策提供越来越好的咨询。23
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李普曼的话今天听起来也许十分耳熟，因为当今世界也正在经历某种从意识形态官僚体制向技术官僚体制的转变。但是李普曼是一个自由主义者，他信奉的是精英民主主义，不是政治威权主义。李普曼所说的“幻象公众”和“臣民群众”不是一回事。幻象公众不是不配享有集会、言论和出版等基本自由，只是因为平庸的公民素质、顽固的人性现实、捉摸不透的现实生活和机关重重的政治操控，公众才无法成为理想的民主公民。“群众”则不同，他们连幻象公众都不是，他们甚至不能对需要滚蛋的饭桶作定期的裁决。在李普曼心目中的精英是有识有见、为全社会谋福祉的优秀人物。李普曼所说的精英，他们的代表地位至少必须在公民选举程序中得到认可。他们至少不能向民众专断地宣称“我说代表你，我就代表你”，或者“只要我不同意，谁也休想代表你”。
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即使李普曼的精英民主论是出于对民主现实失望，而不是反对，在杜威看来，这也无异于是在起诉当代民主。杜威在《公众及其问题》中对此予以反驳。杜威认为，民主不只是政府的运作和决策，民主是一种生活方式。民主是按照某些基本原则组织起来的社会，这些原则包括人人可以对社会有所贡献，人人都有理性决定的能力，只要学会了学习和讨论的方法，人人都能够弄清复杂的情况。杜威反复强调，无论民主的现实多么不尽如人意，民主是可以改进的，而改进民主的根本前提就是对普通人的能力保持信心。杜威反对公众只是幻象的说法。他指出，公众是实实在在的人群，公众不等于民众，公众是那些拥有共同问题并共同需要解决这些问题的民众。当民众在一起讨论这些共同问题并将之合理解决的时候，他们便成了公众。公众舆论总是与民众看到问题、讨论问题、努力解决问题联系在一起的。杜威承认，民主和公众舆论还不完善，但这是因为这二者都还处在“初期”的阶段，并不是因为公众必然无能，民主必须精英的缘故。24
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杜威民主思想中包含着一种不悲观，但又很现实的公众观。悲观的公众观和消极民主观本来就是同一观点的两个方面。杜威所持的是一种远比李普曼积极的民主观，他的公众观当然也就根本不同。杜威基本上同意李普曼对当时美国民主现状的看法，他和李普曼的分歧不在于他认为美国民主已经很好，而在于他坚持美国民主可以更好。杜威认为，其实李普曼也是一个民主理想主义者，只不过是一个失望了的民主理想主义者罢了。杜威要说的是，即使公众的情况不尽如人意，但他们却远不是无可救药的。事实上，公众还是在起着民主作用。说公众起作用，其实是说，愿望和目标一致的人们会相互联系，直接接触后就形成某个范围的公众，他们的共同要求或行为会对其他具体的公众有所影响，其他的公众又会对再其他的公众有此影响，以此类推。当这种相互影响的负面效果大到一定程度时，就会产生采取共同行动的要求，也往往会发生共同的行动。伴随着这种相互影响的复数公众观的，便是杜威的实用主义的民主政府观。杜威认为，政府的职能无非就是在人们的公共行为对别人造成不良影响，并显然有负作用时加以干涉，或者采取措施，在事先避免出现这种情况。国家不是圣主再生，不可能包办一切，不能成为一部为公众提供完美服务的机器。公众只要能共同积极参与，就能管好他们自己的事务。公众的不参与常常不是因为无兴趣或无能力，而是因为在专制的或精英统治的政治制度下养成了冷漠和懒惰的习惯。25
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